Die Begründung zum Bebauungsplan Rechtliche Anforderungen und praktische Empfehlungen vorgelegt von Diplom-Ingenieur Bernhard Weyrauch aus Berlin von der Fakultät VI – Planen Bauen Umwelt der Technischen Universität Berlin zur Erlangung des akademischen Grades Doktor der Ingenieurwissenschaften - Dr.-Ing. genehmigte Dissertation Promotionsausschuss Vorsitzender: Berichterin: Berichter: Prof. Dr. D. Henckel Prof. E. Pahl-Weber Prof. Dr. G. Schmidt-Eichstaedt Tag der wissenschaftlichen Aussprache: 15. Februar 2010 Berlin 2010 D 83 Danksagung Bei der Erstellung der Arbeit bin ich von vielen Menschen auf vielfältige Weise unterstützt worden. Mein Dank gilt zuerst meiner Betreuerin Prof. Elke Pahl-Weber und meinem Betreuer Prof. Gerd Schmidt-Eichstaedt für wertvolle Anregungen und Kommentare. Für inspirierende Diskussionen danke ich den Teilnehmerinnen und Teilnehmern der Forschungsrunde am Institut für Stadt- und Regionalplanung. Für fachlichen Input danke ich Jörg Ernsting, Werner Klinge, Gerlinde Mack, Nicolas Novotny, Jochen Putz, Roland Schröder, Guido Seebergen, Mario Stellmacher und Dogan Yurdakul. Weiterer Dank gilt Stefan Drescher, Aline Hoffmann, Christian Kloss und Christian Siemens. Schließlich danke ich meinen Eltern, Anette und Ulf Weyrauch, sowie meiner Frau Susanne. Berlin, März 2010 I KURZZUSAMMENFASSUNG Der Blick ins Baugesetzbuch (BauGB) verrät: Bebauungspläne bedürfen gemäß § 9 Abs. 8 i. V. m. § 2a BauGB einer Begründung, in der die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und in einem Umweltbericht die auf Grund der Umweltprüfung ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes darzulegen sind. Abweichend von den gesetzlichen Bestimmungen legt die Praxis die Berücksichtigung von weit mehr Aspekten nahe, als vom Gesetzgeber vorgegeben wird; denn eine auf die wenigen o. g. Bestandteile reduzierte Begründung wird den praktischen Anforderungen nicht gerecht. Zu dieser Erkenntnis kommt die vorliegende Arbeit auf der Grundlage von Expertengesprächen, nach Analyse von 70 Bebauungsplanbegründungen sowie nach Auswertung der bundesdeutschen Rechtsprechung und der einschlägigen Kommentar- und Fachliteratur. Bei der Auswahl der Interviewpartner kam es darauf an, den Blick aus unterschiedlichen beruflichen Perspektiven auf die Bauleitplanung zu nutzen. Daher wurden Akteure aus jeweils verschiedenen Tätigkeitsbereichen (Stadtplanungsamt, Baugenehmigungsbehörde, Bezirksversammlung, Entwicklungsgesellschaft, Immobiliengesellschaft, freies Planungsbüro, fachbezogene Fort- und Weiterbildungseinrichtung) zur Bebauungsplanbegründung befragt. Die Positionen der (gesetzgebenden, kommentierenden und Recht sprechenden) Juristen ergaben sich aus der geprüften Literatur sowie aus der Rechtsprechung. Die Untersuchung kommt unter anderem zu folgendem Ergebnis: Eine vorbildlich aufgebaute Begründung umfasst Hauptteile zum Planungsgegenstand, zu den Planinhalten einschließlich der Planfestsetzungen, zu den Auswirkungen, zum Verfahren und zur Abwägung sowie den Umweltbericht, soweit eine Umweltprüfung erforderlich ist. Neben den Angaben des § 2a BauGB ist auf den Planungsanlass einzugehen und die städtebauliche Erforderlichkeit von Planungszielen und B-Planfestsetzungen zu rechtfertigen. Komplizierte Festsetzungen bedürfen der Erläuterung im Sinne einer Auslegungshilfe. Wie vom Baugesetzbuch vorgegeben, muss die in dem Bebauungsplan zum Ausdruck kommende gemeindliche Entscheidung über die zukünftige städtebauliche Entwicklung einer Fläche abwägungsgerecht sein. Die Begründung ist das einzige Dokument, indem sich hierüber vor der Öffentlichkeit vollumfänglich Rechenschaft ablegen lässt. Nur in den wenigsten der untersuchten Praxisfälle ist es gelungen, die Abwägungsentscheidung nachvollziehbar zu dokumentieren. Daher wurde im Rahmen dieser Arbeit eine methodische Vorgehensweise entwickelt, die diesem Anspruch und den anderen oben angesprochenen Anforderungen gerecht wird. Die Empfehlungen der Arbeit beschränken sich nicht auf Gliederungsmuster, Musterformulierungen sowie bestimmte Erarbeitungsmethoden. Es werden auch neue Möglichkeiten zur Informationsverwaltung aufgezeigt. Denn in Begründungen fließen weit mehr Datenmengen ein, als die betreffenden Vorschriften aus dem Baugesetzbuch auf den ersten Blick erwarten lassen. Außerdem: In dem Maße, in dem sich die Planinhalte von Bebauungsplanentwürfen im Laufe des teils mehrjährigen Planverfahrens in vielen Zwischenschritten ändern, ist auch die Begründung einem ständigen Überarbeitungsprozess unterworfen. Es lohnt sich daher, die Begründung sowie weitere Verfahrensdokumente an ein Datenbanksystem zu koppeln. Denn eine zentral gesteuerte Datenverwaltung erleichtert dem Planverfasser die Arbeit und gewährleistet ein in sich schlüssiges und auch im II Zusammenhang mit den anderen Planunterlagen wie dem Plan selbst widerspruchsfreies Werk. Die Arbeit zeigt, worauf bei der Entwicklung eines solchen Datenbanksystems zu achten wäre. Im Zusammenhang mit den Auswirkungen der Planung zeigt die Arbeit Berechnungsmodelle zur fiskalischen Wirkungsanalyse auf und betrachtet Erfordernisse in der Begründung im Zusammenhang mit dem noch jungen Umweltschadensrecht (USchadG). Schließlich wird auf ein eigens mit entwickeltes, internetbasiertes Tool zur Standortalternativenprüfung eingegangen. Die Prüfung von Standortalternativen ist vor allem auf der Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung von Bedeutung. In Einzelfällen muss sie aber auch auf der Bebauungsplanebene durchgeführt werden. Wann das der Fall ist und wie die Standortalternativenprüfung vollzogen wird und in der Begründung Eingang findet, wird in dieser Arbeit aufgezeigt. III ABSTRACT A glance at the German Building Code (Baugesetzbuch - BauGB) reveals that according to § 9 Abs. 8 in conjunction with § 2a, a legally binding land-use plan requires a statement of reasoning in which the aims, purposes and significant impacts of the urban land-use plan is laid out, as well as an environmental report which describes and evaluates the environmental issues which are raised by the environmental impact analysis. Notwithstanding the legal requirements, practice suggests the need to consider far more aspects than those foreseen by the legislator: a statement of justification which only includes the few above-mentioned elements falls short of the requirements of practice. This is the conclusion of this doctoral research based on expert interviews, the analysis of 70 land-use plan statements of reasoning, as well as the analysis of the German federal jurisprudence and the relevant legal commentaries and technical literature. In selecting the interview partners special attention was paid to the need to include a wide range of vocational perspectives on urban land-use planning. Thus, key actors from different related activities were interviewed about their expectations of a statement of reasoning for a land-use plan, such as the town planning office, the building permit authority, the district assembly, the development company, the real estate company, the independent planning agency, and technical and vocational training agencies. The points of view of the legislator, commentators and judges was ascertained by analysing the relevant legal literature and jurisprudence. The investigation arrives at the following conclusion: an ideally constructed land-use plan reasoning includes main sections about the object of the land-use plan, the content of the plan and its designations, its impact, its procedure and the balance of interests, as well as an environmental report insofar as an environmental impact assessment is necessary. In addition to the requirements prescribed in § 2a BauGB, the cause for the plan must be outlined and the urbanistic necessity of the planning aims and the designations contained in the land-use plan must be justified. Complex designations require further explanations which serve as an interpretative framework. As stipulated by the German Building Code, the municipal decision contained in the land-use plan about the future urbanistic development of an area must strike an appropriate balance between different interests. The statement of reasoning is the only document in which a full and public account of this process can be rendered. However, only very few of the examples from practice actually comprehensibly document this interest-balancing process. In the context of this research, therefore, a methodical approach was developed which satisfies both this requirement as well as the other requirements outlined above. The recommendations of this research are not limited to outline templates, wording examples or specific drafting methods. New methods of managing information are suggested, since statements of reasoning are based on far more sources of information than the relevant provisions of the Building Code would lead one to expect at first glance. Moreover, to the extent that the content of the land-use plan changes across many different planning stages over the course of the planning process lasting several years, the statement of reasoning is also subject to an ongoing process of revision. It is therefore advisable to link the statement of reasoning as well as other process-related documents to a databank system. Centrally administered data management eases the planner’s workload and secures not only a coherent IV statement of reasoning itself but also prevents discrepancies with the plan itself as well as with further planning documents. This thesis highlights the issues which should be borne in mind in the development of such a databank system. In conjunction with the effects of the planning, the thesis describes different calculation models for the fiscal effects analysis and explores the impact of the requirements contained in the relatively new environmental damages legislation (Umweltschadensrecht (USchadG)). Finally, the potential contribution of an internet-based tool for the assessment of site alternatives, which the author was also involved in developing, is explored. Normally, the assessment of site alternatives is above all relevant at the level of preparatory urban land-use planning. In some cases, however, it must also be conducted at the level of the land development plan. This thesis outlines when this is the case, how the assessment is carried out, and how it can be included in the statement of reasoning. V VI Inhaltsverzeichnis Teil A. Einleitung 1 1. Ziel, Aufgabenstellung und Eingrenzung der Arbeit 2 2. Methodik und Grenzen der Informationsbeschaffung 3 3. Forschungsstand und –bedarf 6 4. Überblick über den Inhalt der Arbeit 7 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 11 1. Die Regelungen des Baugesetzbuches zur Begründung 11 2. Die Meinung praktizierender Experten 12 2.1 Allgemeines 14 2.1.1 Funktion und Bedeutung der Begründung 14 2.1.2 Formale und inhaltliche Qualitätsanforderungen 17 2.1.3 Beurteilung der Vorschrift des § 2a BauGB 19 2.2 Inhalte 21 2.2.1 Die wesentlichen Bestandteile der Begründung 21 2.2.2 Ziele und Zwecke der Planung 25 2.2.3 Wesentliche Auswirkungen 26 2.2.4 Abwägung 27 2.3 Der Umweltbericht 28 2.3.1 Wiederholung von Inhalten in der Begründung wegen der Vorhaben der Anlage 1 zum BauGB für den Umweltbericht 29 Eingliederung des Umweltberichts als gesonderter Teil in der Begründung 29 2.3.3 Anderweitige Planungsmöglichkeiten 30 2.4 Zusammenfassung der Befragung und verbleibender Untersuchungsbedarf 32 Auswertung von 70 Begründungen zu Bebauungsplänen und Bebauungsplanentwürfen 36 3.1 Überblick über die untersuchten Begründungen 37 3.2 Seitenumfang 39 3.3 Inhalte der Begründung 39 3.3.1 Ziele und Zwecke der Planung 39 3.3.2 Auswirkungen der Planung 42 3.3.3 Abschließende Betrachtung zu den Zielen, Zwecken und Auswirkungen sowie zum Umweltbericht 46 3.3.4 Sonstige wesentliche Inhalte der Begründung 47 3.4 Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB 49 2.3.2 3. VII Inhaltsverzeichnis 3.5 Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB 50 3.6 Aufbau und Gliederung der Begründung – Eingliederung des Umweltberichts 52 3.7 Umweltbericht 56 3.7.1 Berücksichtigung der Vorgaben aus Anlage 1 zum BauGB 57 3.7.2 Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung 58 3.7.3 Anderweitige Planungsmöglichkeiten 58 3.8 Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13a BauGB 60 3.9 Zwischenfazit und zusätzlicher Klärungsbedarf 61 4. Prüfung offener Fragen mit Hilfe von Rechtsprechung und Literatur 62 4.1 Aufgaben, Bedeutung und wesentliche Inhalte der Bebauungsplanbegründung 62 4.2 Gliederung der Bebauungsplanbegründung 65 4.3 Der Ausdruck „Ziele und Zwecke der Planung“ 68 4.4 Grundsätze und Gebote in der Bauleitplanung 71 4.4.1 Planungsbefugnis und das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung 72 Ziele und Grundsätze der Raumordnung nach dem novellierten Raumordnungsgesetz (Anpassungsgebot) 74 Das Abwägungsgebot und die Abwägung in der Bebauungsplanbegründung 77 4.4.4 Entwicklung des B-Plans aus dem F-Plan (Das Entwicklungsgebot) 80 4.4.5 Ein weiterer Fall für die Abwägung: Die Standortalternativenprüfung vor dem Hintergrund des „Flachglas-Falls“ aus Gelsenkirchen 82 4.4.6 Sonstige Grundsätze und Gebote der Bauleitplanung 84 4.5 Beachtlichkeit von Fehlern in der Begründung 88 4.6 Abschließende Bemerkung 89 5. Zwischenfazit 89 4.4.2 4.4.3 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 93 1. Gliederung der Bebauungsplanbegründung 94 2. Die Gliederung des Umweltberichts als gesonderter Teil der Bebauungsplanbegründung 97 3. Gestaltung des Deckblatts und praktische Hinweise 101 4. Die Wandlung der Begründung im Laufe des Planverfahrens 102 4.1 Ausführungen zum Vorentwurf 102 VIII Inhaltsverzeichnis 4.2 Unterschied der Begründung zwischen der Entwurfsfassung zur öffentlichen Auslegung und der Planbegründung des in Kraft getretenen Plans 105 5. Empfehlungen zu den Inhalten der Begründung im Einzelnen 106 5.1 Vorbemerkung 106 5.2 Planungsgegenstand (Teil I) 107 5.2.1 Ziele, Anlass und Erforderlichkeit (1.) 108 5.2.2 Beschreibung des Plangebiets (2.) 112 5.2.3 Planerische Ausgangssituation und weitere rechtliche Rahmenbedingungen (3.) 123 Untersuchungsrahmen – Überblick über die betroffenen öffentlichen und privaten Belange (4.) 135 5.3 Planinhalte und Planfestsetzungen (Teil II) 142 5.3.1 Entwicklung der Planungsüberlegungen und informelle Planungskonzepte (1.) 143 5.3.2 Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan (2.) 153 5.3.3 Grundzüge der Planfestsetzungen (3.) 154 5.3.4 Flächenbilanz (4.) 171 5.4 Umweltbericht (Teil III) 172 5.4.1 Einleitung (einschließlich Hinweisen zur Abschichtung) (1.) 175 5.4.2 Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in der Umweltprüfung ermittelt wurden (2.) 180 5.4.3 In Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten (3.) 184 5.4.4 Auswirkungen auf Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (nur soweit Erhaltungsziele und Schutzzwecke solcher Gebiete betroffen sind) (4.) 189 Merkmale der technischen Verfahren bei der Umweltprüfung und Hinweise auf Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Angaben aufgetreten sind (5.) 190 5.2.4 5.4.5 5.4.6 Geplante Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt (6.) 190 5.4.7 Allgemein verständliche Zusammenfassung (7.) 192 5.5 Auswirkungen des Bebauungsplans (Teil IV) 193 5.5.1 Auswirkungen auf die Umwelt (1.) 194 5.5.2 Soziale Auswirkungen (2.) 197 5.5.3 Stadtplanerische Auswirkungen (3.) 198 5.5.4 Ökonomische, finanzielle und fiskalische Auswirkungen (4.) 199 5.5.5 Auswirkungen auf die Infrastruktur (5.) 202 5.5.5 Weitere Auswirkungen (6.) 202 IX Inhaltsverzeichnis 5.6 Verfahren (Teil V) 203 5.6.1 Übersicht über den Verfahrensablauf (1.) 204 5.6.2 Überblick über die Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden und thematische Zusammenfassung der abwägungsrelevanten Stellungnahmen (2.) 205 5.7 Abwägung – Konfliktbewältigung (Teil VI) 208 5.7.1 Abwägung der geprüften Planungsalternativen (1.) 209 5.7.2 Abwägung der betroffenen Belange (2.) 211 5.8 Städtebaulicher Vertrag (Teil VII) 217 5.9 Rechtsgrundlagen (Teil VIII) 217 5.10 Anhang (Teil IX) 218 6. Die Begründung im vereinfachten und beschleunigten Verfahren 219 6.1 Bebauungspläne im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB 220 6.2 Bebauungspläne der Innenentwicklung im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB 230 6.2.1 Die zulässige Grundfläche 231 6.2.2 Fallkonstellation 1: B-Pläne der Innenentwicklung mit einer zulässigen Grundfläche von weniger als 20.000 m² 231 Fallkonstellation 2: B-Pläne der Innenentwicklung mit einer zulässigen Grundfläche von 20.000 m² bis weniger als 70.000 m² 232 6.2.4 Weitere Voraussetzungen für das beschleunigte Verfahren 243 6.2.5 Anpassung des F-Plans im Wege der Berichtigung 243 6.2.6 Standortalternativenprüfung 245 6.2.7 Der mit dem Plan verbundene Investitionsbedarf 246 6.2.8 Standardtext für die Muster-Begründung 246 7. Methode zur Alternativstandortprüfung im Rahmen der Bauleitplanung (unter Beachtung des allgemeinen Klimaschutzes) 247 8. Auswirkungen des Umweltschadensrechts auf die Bebauungsplanung 254 8.1 Die BNatSchG-Novelle 2007 255 8.2 Das Umweltschadensgesetz (USchadG) 257 8.3 Die „kleine Bundesnaturschutz-Novelle“ 2008 258 8.4 Erforderliche Dichte bei der Erhebung des Artenschutzes und denkbare Lücken in der Bebauungsplanung 261 8.5 Die Haftungsausschluss-Mitteilung in der Begründung zum Schutze vor Entschädigungsforderungen 263 9. Fiskalische Wirkungsanalysen 264 9.1 Finanzielle Effekte bei der Baulandausweisung 265 9.2 Bilanzierung der Kosten 266 6.2.3 X Inhaltsverzeichnis 9.2.1 Herstellungskosten 267 9.2.2 Kosten von Ersatzinvestitionen 269 9.2.3 Betriebskosten 272 9.3 Bilanzierung der Einnahmen 273 9.3.1 Berechnung der Grundsteuer 273 9.3.2 Berechnung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 276 9.3.3 Konzessionsabgaben und weitere Steuern 277 9.3.4 Berechnung von Einnahmen aus dem Familienleistungsausgleich 278 9.3.5 Kommunaler Finanzausgleich 279 9.3.6 Fiskalische Wirkungsanalyse bei der Neuausweisung von Industrieund Gewerbegebieten 284 9.4 Schlussbetrachtung 287 10. Zusammenfassung und erste Hinweise zum Datenbanksystem 288 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick 299 1. Rückblick 299 2. Schlussfolgerungen für die Gesetzgebung 303 3. Gedanken zur Praxistauglichkeit der Empfehlungen 306 4. Ausblick – verbleibender Untersuchungsbedarf 307 VERZEICHNISSE 313 1. Literaturverzeichnis 313 2. Aufsätze 317 3. Internetseiten 319 4. Abbildungsverzeichnis 320 5. Tabellenverzeichnis 321 6. Abkürzungsverzeichnis 323 ANHANG 329 XI Teil A. Einleitung Teil A. Einleitung Das Baugesetzbuch (BauGB) regelt das zweistufige Bauleitplanverfahren. Der Flächennutzungsplan stellt die auf die nächsten rund 15 Jahre angelegte gesamtgemeindliche Entwicklungskonzeption dar. Der Bebauungsplan setzt Art und Maß der baulichen und sonstigen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und örtlichen Verkehrsflächen auf kleineren gemeindlichen Teilflächen fest. Beiden Bauleitplänen, also sowohl dem Flächennutzungsplan als auch dem Bebauungsplan, ist nach § 5 Abs. 5 bzw. nach § 9 Abs. 8 BauGB eine Begründung mit den Angaben beizufügen, die nach § 2a BauGB bereits für den Entwurf vorgesehen sind. Entsprechend dem Stand des Verfahrens sind in der Begründung 1. die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und 2. in einem sog. Umweltbericht die auf Grund der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes darzulegen. Der Umweltbericht muss dabei einen gesonderten Teil der Begründung bilden. Seine erforderlichen Inhalte ergeben sich aus Anlage 1 zum Baugesetzbuch. Anders als der Flächennutzungsplan (F-Plan) wird der Bebauungsplan (B-Plan) von der Gemeinde als kommunales Gesetz, also als Satzung beschlossen. Seine verbindlichen Festsetzungen können vor allem bei Betroffenen, zumeist Eigentümer von Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, auf heftigen Widerstand stoßen, wenn sie mit der angestrebten Entwicklung nicht einverstanden sind. Für sie besteht die Möglichkeit, im Wege eines Normenkontrollverfahrens gegen den Bebauungsplan vorzugehen. Vor Gericht wird der Plan auf Form- und Verfahrensfehler hin überprüft. Im Mittelpunkt steht oft die Frage, ob die durch den in Kraft getretenen Bebauungsplan berührten öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abgewogen worden sind. Um dies zu klären, werden die Verfahrensakten zum Planverfahren studiert. Auch die Begründung wird dabei auf Hinweise untersucht, die zur Klärung des Streitfalles beitragen können. Doch kann eine Begründung der Verteidigung des Plans überhaupt dienen und ihn rechtfertigen, wenn sie sich, wie vom Gesetz vorgegeben, allein auf die Darstellung von Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen sowie auf den Umweltbericht beschränkt? Besteht darin überhaupt der Zweck der Begründung? Ungeachtet eher seltener Normenkontrollverfahren behandelt die Begründung in der bauleitplanerischen Anwendungspraxis regelmäßig weit mehr Aspekte, als vom Gesetzgeber vorgegeben werden. Offenbar ist eine auf die wenigen Punkte des § 2a BauGB reduzierte Begründung nicht zweckmäßig (quod erat demonstrandum). Regelmäßig wird der Planungsgegenstand (Gebietsgröße, -grenzen, Bestand und Zustand, Rahmenbedingungen) ausführlich beschrieben. Oft wird auf die städtebauliche Erforderlichkeit des Plans eingegangen. Schon seltener wird auch die Erforderlichkeit der einzelnen Festsetzungen erläutert. Einige Begründungen behandeln Hintergründe zum Planverfahren detailreich, während sich die Planverfasser in anderen Fällen auf das scheinbar Allernötigste (Ziele, Zwecke, Auswirkungen, Umweltbericht) beschränken – mit der Folge, dass sich dem lesenden Dritten die Gründe für die Planung nicht erschließen. Führt also die Offenheit des Gesetzgebers zu teils erheblichen Unterschieden bei Aufbau, Inhalt und Ausführlichkeit von B-Planbegründungen und verursacht sie Qualitätsunterschiede? Wie eine Untersuchung im Rahmen dieser Arbeit ergab, begnügte sich manche Begründung mit weniger als fünf Seiten Text, während bei einem anderen Plan 1 Teil A. Einleitung 200 Seiten nicht ausreichten, um ihn abschließend zu behandeln. Welche Inhalte sollten zweckmäßigerweise in eine Begründung aufgenommen werden? Bemerkenswert ist, dass in einigen Fällen ausgerechnet einzelne der wenigen im Gesetz ausdrücklich aufgeführten Begründungsbestandteile fehlen. Kann das daran liegen, dass nicht jeder Planverfasserin oder jedem Planverfasser1 die Inhalte des § 2a BauGB bekannt sind, wenn er sich an die Arbeit zur Planrechtfertigung begibt? Auch in der Literatur wird den Vorschriften zur Bauleitplan-Begründung verhältnismäßig wenig Beachtung geschenkt. In erster Linie wird auf die Rechtsprechung verwiesen. Somit fehlt in der Reihe der Fachliteratur zur Bauleitplanung ein Werk, das sich mit den Fragen rund um die Begründung zu Bebauungsplänen vertieft auseinandersetzt. Diese Lücke war Anlass für die hier vorliegende Arbeit unter dem Titel „Die Begründung zum Bebauungsplan – rechtliche Anforderungen und praktische Empfehlungen“. 1. Ziel, Aufgabenstellung und Eingrenzung der Arbeit Das Ziel der Arbeit besteht darin herauszufinden, welchen Zweck eine Begründung hat und welche Inhalte sie demzufolge benötigt. Dafür sollen und dürfen nicht nur die rechtlichen Vorgaben berücksichtigt werden, sondern es müssen auch die Anforderungen aus der bauleitplanerischen Anwendungspraxis in Betracht gezogen werden. Es gilt zu klären, in welche Hauptteile eine Begründung sinnvollerweise aufgegliedert werden sollte und wie ihnen die Hauptinhalte zuzuordnen sind. Auf dieser Grundlage soll ein Vorschlag zur musterhaften Gliederung der Begründung erarbeitet werden. Dabei ist auch zu klären, an welcher Stelle sich der Umweltbericht als gesonderter Teil am besten einfügen lässt. Insgesamt sollen Empfehlungen für eine den unterschiedlichen „Nutzerinteressen“ gleichermaßen genügende, inhaltlich vollständige, logisch aufgebaute, nachvollziehbare und in sich sowie im Verhältnis zum B-Plan widerspruchsfreie Begründung ausgesprochen werden, die zur Richtigkeit und (Abwägungs-)Fehlerfreiheit des B-Plans selbst beiträgt. Eine Herausforderung besteht darin, einen Weg aufzuzeigen, wie sich die in der Begründung aufkommenden großen Informationsmengen so verwalten lassen, dass sie sowohl zwischen den Einzelteilen als auch mit dem Plan abgestimmt sind. Die „Datenpflege“ ist vor allem von Bedeutung, weil der Plan einem ständigen, sich über Monate und Jahre hinziehenden Änderungs-, Ergänzungsund Revisionsprozess unterworfen ist, und zwar nicht nur im Ergebnis von gesetzlich vorgegebenen Beteiligungsschritten. Widersprüche zum Plan darf sich die Begründung nicht erlauben. Vor diesem Hintergrund gilt es zu klären, ob sich zur besseren Informationsverwaltung eine Datenbank grundsätzlich eignen würde, so dass auch Rückschlüsse für die Entwicklung eines Datenbanksystems zur Unterstützung der Arbeiten an einer Bebauungsplanbegründung gezogen werden können. Es ist hingegen nicht Ziel der Arbeit, ein entsprechendes Datenbanksystem technisch umzusetzen und fertig zu stellen. Die Arbeit bezieht sich in erster Linie auf die Begründung zu qualifizierten Bebauungsplänen im Regelverfahren mit Umweltprüfung, die erstmals aufgestellt werden. Neben dem qualifizierten Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB gibt es auch den einfachen und den vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Ferner gibt es Bebauungspläne zur Erhaltung und Ent1 Die Arbeit behandelt Frauen und Männer gleichberechtigt, auch wenn nachfolgend nur das generische Maskulinum verwendet wird – dies geschieht aus Gründen der besseren Lesbarkeit der Arbeit. 2 Teil A. Einleitung wicklung zentraler Versorgungsbereiche nach § 9 Abs. 2a BauGB sowie zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion nach § 22 Abs. 1 BauGB. Es gibt Textbebauungspläne, die qualifiziert, einfach oder vorhabenbezogen sein können. Bestimmte Pläne können im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellt werden, während das Baugesetzbuch seit der Novellierung 2007 für sog. Bebauungspläne der Innenentwicklung das beschleunigte Verfahren nach § 13a vorsieht. Bestehende Bebauungspläne dürfen, soweit erforderlich, geändert, ergänzt oder wieder aufgehoben werden. All diese Planwerke erfordern eine Begründung mit den Angaben nach § 2a BauGB, wobei in einigen Fällen der Umweltbericht entfällt. Unter der gegebenen Zielsetzung war es nicht möglich, all diese Fälle ausdrücklich mit zu berücksichtigen. Spezifika hierzu hätten das Untersuchungsmaß der Arbeit überschritten. Gleichwohl lassen sich auf der Grundlage der Empfehlungen dieser Arbeit wesentliche Rückschlüsse für den Umgang mit den anderen Bebauungsplan- und Verfahrensarten in einer Begründung ziehen. Auf wesentliche Aspekte des vereinfachten und des beschleunigten Verfahrens geht die Arbeit jedoch ein. Zu den Erkenntnissen der Arbeit gehört, dass dem Planverfasser in der Begründung durch Anwendung geeigneter „Begründungstechnik“ das entscheidende Hilfsmittel zur Sicherstellung eines abwägungsgerechten Bebauungsplans an die Hand gegeben ist. Die dazu entwickelte Methodik ist Gegenstand der Dissertation. 2. Methodik und Grenzen der Informationsbeschaffung Der Arbeit liegen qualitativ-hermeneutische Untersuchungsmethoden zu Grunde. Die Ergebnisse basieren im Wesentlichen auf der Befragung von Fachleuten und Bürgern, auf der Analyse von insgesamt 70 Begründungen zu über ganz Deutschland verteilt in Aufstellung befindlichen bzw. bereits in Kraft getretenen Bebauungsplänen sowie auf der Auswertung und Recherche von Recht, Literatur und Rechtsprechung. Diese Herangehensweise ermöglichte einen umfassenden Einblick in die rechtlichen Vorgaben und praktischen Erfordernisse in Bezug auf Bebauungsplanbegründungen, sodass auf dieser Grundlage alle wesentlichen Schlussfolgerungen für die Empfehlungen zum Abfassen von Begründungen zu Bebauungsplänen gezogen werden konnten. Für die Entwicklung der Untersuchungsfragen und für die Schlussfolgerungen war auch die eigene, mehrjährige Berufserfahrung im Bereich der verbindlichen Bauleitplanung hilfreich. Die Expertenmeinung wurde im Rahmen von Interviews im Zeitraum von Mai bis August 2009 eingeholt. Darin wurden neun Fachleute in Einzelinterviews zu ihrer sich aus der praktischen Tätigkeit heraus ergebenden Meinung zu Bebauungsplanbegründungen befragt. Die Befragung fand mit einer Ausnahme jeweils persönlich (face-to-face) statt. Ein Gespräch wurde telefonisch geführt. Bei der Auswahl der Interviewpartner kam es darauf an, den Blick aus unterschiedlichen beruflichen Perspektiven auf die Bauleitplanung zu nutzen. Daher wurden Akteure aus jeweils verschiedenen Tätigkeitsbereichen mit einem jeweils spezifischen Blick auf Bebauungspläne und Begründungen ausgewählt. Dies ermöglichte einen weit gefächerten Einblick auf Nutzen von und Anforderungen an Bebauungsplanbegründungen. Neben den neun Experten wurden in einem Gruppeninterview zwei an der Bauleitplanung interessierte Bürger nach ihren Vorstellungen zu den Inhalten der Begründung befragt. Bei den Befragungen wurde auf die Gruppe der (gesetzgebenden, kommentierenden und Recht sprechenden) Juristen bewusst verzichtet, da sich ihre Positionen ausführlich in der Kommentarund Fachliteratur sowie in der Rechtsprechung widerspiegeln. 3 Teil A. Einleitung Die befragten Fachleute kommen aus den Bereichen Politik, Verwaltung, freie Wirtschaft sowie Fort- und Weiterbildung, wobei die Verwaltung durch den Sachgebietsleiter Stadtplanung/Bauordnung einer Brandenburger kreisangehörigen Gemeinde, den Baudezernenten (Dezernat D) einer niedersächsischen kreisangehörigen Kleinstadt sowie durch den Mitarbeiter des Fachdienstes Planung/Bauaufsicht eines Brandenburger Landkreises (zuständige Genehmigungsbehörde) vertreten wurde. Als Politiker wurde ein stellvertretender Fraktionsvorsitzender und Vorsitzender des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung einer der beiden traditionellen, großen Volksparteien einer Berliner Bezirksverordnetenversammlung ausgewählt. Aus der freien Wirtschaft wurden zum einen Planer (Büroinhaber, Gesellschafter) zweier in der Bauleitplanung anerkannter, freier Berliner Planungsbüros befragt und zum anderen ein Vertreter einer großen europäischen Immobiliengesellschaft. Zum Kreis der Experten gehörten weiterhin ein Projektleiter einer großen brandenburgischen Entwicklungsträgergesellschaft sowie ein Stadtplaner, der für die Fort- und Weiterbildung ausgebildeter Planer zuständig ist. Jeder der Befragten übt seit mindestens fünf Jahren (i. d. R. deutlich länger) die Funktion aus, derentwegen er befragt wurde. Aufgrund der in ihrem jeweiligen Bereich leitenden Positionen sowie aufgrund jahrelanger Berufspraxis konnte ein sehr guter Erfahrungshorizont angenommen werden. Bei einer grundsätzlich hohen Bereitschaft zum Erfahrungsaustausch hing die Auswahl aus dem Kreis der in dieser Weise grundsätzlich geeigneten Interviewpartner schließlich von ihrer Erreich- und Verfügbarkeit ab. Bei den beiden befragten Bürgern handelt es sich um einen in der Automobilbranche tätigen, ausgebildeten Diplom-Geographen sowie um einen als Webdesigner beschäftigten Diplomingenieur für Stadt- und Regionalplanung, deren Studium jeweils mehr als zehn Jahre zurückliegt. Mit diesem Hintergrund verfolgen sie jedoch die städtebauliche Entwicklung Berlins einschließlich der Bauleitplanung mit grundsätzlichem Interesse. Sie wurden jeweils im Rahmen einer öffentlichen Auslegung eines Bauleitplans angetroffen und dort um ein Gruppeninterview von etwa 60 Minuten Dauer gebeten. Den Interviews mit den Experten lag ein weitgehend gleicher, teilstandardisierter Interviewleitfaden zu Grunde, der erforderlichenfalls auf das spezifische Betätigungsfeld des Gesprächspartners abgestimmt wurde. Die Fragen waren offen und halboffen formuliert. In den Interviews wurde den Befragten ausreichend Raum für Erfahrungsberichte gelassen. Bei bestimmten Themen wurde genauer nachgefragt. Im Schnitt dauerten die Unterredungen mit den Experten zwei Stunden. Zur Absicherung der Eignung als Experte wurden im ersten Teil des Interviews der Bezug zur verbindlichen Bauleitplanung im Allgemeinen und die Berührungspunkte mit Begründungen im Speziellen abgefragt. Das Hauptaugenmerk wurde auf Fragen zu Funktion, Bedeutung, Aufgabe und Inhalten der Begründung einschließlich einiger Aspekte zum Umweltbericht gelegt. Neben den Interviews wurde eine möglichst große Auswahl an Fallbeispielen untersucht: Um einen guten Querschnitt zu bekommen, wurden alle mit Hilfe gängiger Suchmaschinen im Internet im Betrachtungszeitraum (Herbst 2008 – Frühjahr 2009) verfügbaren Begründungen zu in Kraft getretenen Bebauungsplänen oder zu Bebauungsplanentwürfen analysiert. Im Interesse einer möglichst breiten Streuung wurde darauf geachtet, dass in die Auswertung aus jeder Stadt bzw. Gemeinde nicht mehr als drei Begründungen einfließen. Denn während der Recherche wurde deutlich, dass sich Begründungen innerhalb derselben Kommune hinsichtlich Gliederung und inhaltlicher Tiefe gleichen – auch Lücken und Fehler wiederholen sich oft. Auf diese Weise wurden 70 Fallbeispiele zusammengetragen. 29 davon lagen als Planbegründungen (41 %) vor, also als Begründungen zu bereits in Kraft getretenen Plänen, die anderen 41 wurden im Rahmen der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 bzw. § 4a Abs. 3 4 Teil A. Einleitung BauGB i. V. m. § 4a Abs. 4 BauGB ins Internet gestellt. Die Begründungen wurden nach folgenden Fragestellungen betrachtet: • • • • • • • • • • • • • • • Welchen Seitenumfang weisen die untersuchten Begründungen auf? Wie werden Ziele und Zwecke der Planung behandelt? Knüpfen die Ziele und Zwecke der Planung nahtlos an die Vorgaben des Flächennutzungsplans an, so dass eine lückenlose gemeindliche Entwicklungskonzeption gewährleistet wird? In welcher Ausführlichkeit gehen die Begründungen auf die Auswirkungen der Planung ein? Welcher Art Auswirkungen werden ausdrücklich behandelt? Sind die Begründungen – gemessen am Maßstab des § 2a BauGB – vollständig? Welche sich überwiegend aus den Interviews mit den Fachleuten ergebenden typischen Begründungsteile fehlen? Wie erfolgt die Begründung der Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen? Welche Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 5 BauGB tauchen in den Begründungen - zumindest sinngemäß - als Leitmotiv oder Abwägungsargument nicht explizit auf? Wie sind die Begründungen gegliedert und wo wird der Umweltbericht als gesonderter Teil eingeordnet? Wie werden die sich aus den Nummern 1a) bis 3c) der Anlage 1 zum BauGB ergebenden Vorgaben zu den Inhalten im Umweltbericht in der Praxis berücksichtigt? Wie hoch ist der Anteil der Umweltberichte, in denen auf Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung eingegangen wird? In welcher Weise kommen im Umweltbericht Hinweise auf anderweitige Planungsmöglichkeiten vor? Werden bei der Alternativenprüfung auch andere Nutzungsmöglichkeiten angedacht oder geht es nur um Details anderweitiger Lösungsansätze (veränderter Baugrenzenverlauf, andere Nutzungsmaße …)? Bei wie viel Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB wurden Eingriffsuntersuchungen oder Untersuchungen zum Artenschutz vorgenommen? Auch wenn die gewonnenen Ergebnisse keine Repräsentativität für sich beanspruchen können, konnte durch den Rückgriff auf eine vergleichsweise große Anzahl von Beispielen zumindest ein für die weitere Bearbeitung guter Eindruck von der Qualität der Arbeit im Planeralltag gewonnen werden. Nach diesem Eindruck – soviel sei vorweggenommen – besteht dringender „Aufklärungsbedarf“ bezüglich der Frage zu rechtlichen Anforderungen an und praktischen Erfordernissen bei Bebauungsplanbegründungen. Die analysierten Leistungen aus der Planungspraxis ließen sich den von den Experten formulierten Erwartungen gegenüberstellen. Mithilfe der Untersuchung konnten ferner Einzelaspekte vertieft oder – soweit sie nicht auch Gegenstand der Interviews waren – erstmalig beleuchtet werden. Es wurde bewusst nur auf Begründungen jüngeren Datums zurückgegriffen. Ziel war es, insbesondere Kenntnisse über die Begründungspraxis im Lichte der aktuellen Gesetzeslage zu sammeln. Hinweise über mögliche Paradigmenwechsel, die im Laufe der vergangenen Jahrzehnte stattgefunden haben, konnten und sollten nicht ermittelt werden. Ältesten Datums waren acht Begründungen, die noch aufgrund des 2001 durch die UVP-Änderungsrichtlinie geänderten Baugesetzbuches in Kraft getreten sind. Der überwiegende Anteil geht hingegen auf die jüngste größere Gesetzesnovelle aufgrund des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 zurück, wobei einige Pläne im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB und im vereinfachten Verfahren nach 5 Teil A. Einleitung § 13 BauGB aufgestellt wurden bzw. (zum Zeitpunkt dieser Fertigstellung der Arbeit) werden. Für die Analyse der 70 Fallbeispiele standen ausschließlich die Begründungen sowie die dazugehörigen Plandokumente zur Verfügung. Auf Hintergrundinformationen, z. B. auf Einzelgutachten zur Umweltprüfung oder auf die in den Verfahrensakten zu hinterlegenden Abwägungstabellen, konnte nicht zurückgegriffen werden. Diese Informationen wären z. B. erforderlich gewesen, um zu ermitteln, ob die gemeindliche Abwägung an anderer Stelle vollständig vollzogen wurde, wenn sie in der Begründung nicht oder nur unzureichend behandelt wurde. Die gewonnenen Erkenntnisse im Rahmen der Befragung von Fachleuten und Bürgern sowie der Prüfung der Praxisbeispiele bilden eine wichtige Grundlage für die Ergebnisse der Arbeit. Sie waren aber auch rückzukoppeln mit der bundesdeutschen Rechtsprechung und der Kommentar- und Fachliteratur, zumal hierdurch die Positionen eines weiteren bedeutenden Expertenkreises zusammengetragen werden konnte, nämlich die Positionen der Juristen in gesetzgebender und rechtsprechender oder -verteidigender Funktion sowie der Hochschullehrer. Einige Einzelfragen konnten auf dieser Grundlage vertieft werden. Die Prüfung der Rechtsprechung beschränkte sich auf Urteile und Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts. Für die Bewertung der Aussagen und die Ergebnisse der Arbeit war schließlich die eigene Berufserfahrung aus zahlreichen und über Jahre in Eigenverantwortung für ein Planungsbüro durchgeführten Bebauungsplanverfahren nützlich. Sie bildete eine wichtige Grundlage für die Überlegungen zur skizzenhaften Konzeption eines Datenbanksystems, mit dessen Hilfe die Arbeit an Begründungen zu Bebauungsplänen nach dem hier entwickelten Muster unterstützt werden kann. Die im Rahmen der Arbeit vorgestellte Bewertungsmatrix zur abwägungsgerechten Standortalternativenprüfung entspringt einem eigens am Institut für Stadt- und Regionalplanung der Technischen Universität Berlin initiierten Studienprojekt aus den Jahren 2007/2008. Das internetbasierte Bewertungs-Tool wurde im Rahmen eines Seminars vom Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e. V. (vhw) am 10. Dezember 2008 einem Fachpublikum vorgestellt und auf diesem Wege einer kritischen Prüfung unterzogen. 3. Forschungsstand und –bedarf Zum Bauleitplanverfahren im Allgemeinen wurden zahlreiche Arbeiten und Bücher verfasst.2 Im Mittelpunkt dieser Werke stehen zumeist die rechtlichen Rahmenbedingungen, innerhalb derer ein Planverfahren abläuft. Einige Werke – Handbücher – enthalten nützliche Praxishinweise und Beispiele, um dem Planer bei der Wahl der richtigen Darstellungsform und Festsetzung zu helfen. Es gibt jedoch keine einzige Veröffentlichung, die sich explizit mit der Begründung von Bauleitplänen beschäftigt. Auch ländereigene Praxishandbücher, wie sie beispielsweise in Berlin, Hamburg, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen oder Bayern zur Verfügung stehen, gehen den Einzelheiten zu Begründungen von Bebauungsplänen nicht auf den Grund. BauGB-Kommentare und Fachliteratur können zumindest als Stichwortgeber dienen, da sie neben der Rechtsprechung eher schlagwortartig auf Funktion und mögliche Inhalte in 2 Vgl. hierzu Gerd Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht. Einführung und Handbuch mit allen Neuerungen des Europarechtsanpassungsgesetzes EAG Bau 2004 sowie des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 3. Mai 2005, Stuttgart 2005, S. 250 ff. 6 Teil A. Einleitung der Begründung eingehen. Damit hat es allerdings weitgehend sein Bewenden. Insbesondere Fragen der praktischen Umsetzung bleiben demnach unklar. Insofern besteht hier eine Untersuchungslücke, die mit Hilfe dieser Arbeit geschlossen werden soll. Auch der am Rande der Arbeit verfolgten Frage, ob Datenbanksysteme zur Unterstützung von B-Planbegründungen erwogen werden sollten, ging bislang niemand explizit nach. Zwar gibt es mittlerweile einige Untersuchungen zum Einsatz von Computertechnik und von digitalen Informationsverarbeitungssystemen in der Stadtplanung mit Bezug zur Bebauungsplanung. Bernd Streich, Professor für computergestützte Planungs- und Entwurfsmethoden in Raumplanung und Architektur an der Technischen Universität Kaiserslautern, beschäftigt sich z. B. mit den Möglichkeiten des Computereinsatzes in der Bauleitplanung. Die Untersuchungen seines Forschungsteams mit Planern, Juristen und Informatikern zielen darauf ab, die Bandbreite des Computereinsatzes zur Unterstützung der Bauleitplanung (B- und F-Planung) zu erweitern und dadurch die Arbeit zu erleichtern. Bei Streich liegt die Gewichtung auf einem Assistenzsystem für die Planzeichnung und damit zusammenhängenden Schritten (Unterstützung bei der Wahl des richtigen Planzeichens, Verknüpfung von Flächen mit Daten wie bei üblichen GIS-Anwendungen, Zugriff auf Rechtsgrundlagen und –informationen via Internet, telekooperatives Arbeiten durch mehrere Bearbeiter/Akteure, Bürgerinformationssystem). Im Handbuch „Stadtplanung in der Wissensgesellschaft“3 werden u. a. die Möglichkeiten bei der Anwendung von Zeichen- und Grafikprogrammen wie CAD, GIS und 3D/4D-Stadtmodelle aufgezeigt. Insgesamt hat sich das „E-Government“ zu einem beachtlichen Forschungsfeld entwickelt. Hierbei geht es insbesondere um Lösungen zum besseren Einsatz des Internets für die Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit. Dabei interessiert insbesondere die Frage nach geeigneten Beteiligungsformen für Behörden und Öffentlichkeit auf digitaler Ebene. Unter anderem werden die Möglichkeiten eines standardisierten Daten-Formats zum Austausch von Bauleitplänen und Standards für die Visualisierung von Bauleitplänen im Internet geprüft. All diese Studien geben Auskunft über relevante Teilaspekte im Bebauungsplanungsprozess. Ein dezidierter Blick auf die Begründung von Bauleitplänen fehlt jedoch. 4. Überblick über den Inhalt der Arbeit Die Arbeit gliedert sich in die vier Hauptteile A bis D, wobei es sich bei Teil A um die hier vorliegende Einleitung mit Zielformulierung, Aufgabenstellung und Untersuchungsmethodik, Forschungsstand und diesem Kapitel zum Überblick über den Inhalt handelt. Teil B. Hinweise und Vorgaben aus der Praxis, Rechtsprechung und Literatur gliedert sich in fünf Kapitel, wobei im ersten auf die knappen Regelungen des Baugesetzbuches zur Begründung von Bauleitplänen eingegangen wird. Aus den nachfolgenden drei Kapiteln ergeben sich die Ergebnisse der empirischen Untersuchungen mit der Expertenbefragung, der Untersuchung der 70 Fallbeispiele und der Auswertung von Literatur und Rechtsprechung. Aus dem zweiten Kapitel ergibt sich u. a. die Meinung der praktizierenden Experten zu Funktion und Bedeutung der Begründung (2.1.1), zu formalen und inhaltlichen Qualitätsanforderungen (2.1.2), zur Praktikabilität des § 2a BauGB (2.1.3), zu den wesentlichen Inhalten (2.2) sowie zu Aspekten des Umweltberichts (2.3). In Kapitel 2.2 kommt z. B. zur Sprache, welche wesentlichen Bestandteile aus der Sicht der Interviewpartner in die Begründung gehören (2.2.1), ob es einen Unterschied zwischen den Zielen der Planung und den Zwecken der Pla3 Bernd Streich, Stadtplanung in der Wissensgesellschaft. Ein Handbuch, Wiesbaden 2005. 7 Teil A. Einleitung nung gibt und worin dieser ggf. besteht (2.2.2), welche Auswirkungen in die engere Wahl zur Behandlung in der Begründung kommen sollten (2.2.3) und welche Bedeutung Ausführungen in der Begründung zur Abwägung haben (2.2.4). Bezüglich des Umweltberichts standen drei Aspekte im Vordergrund, nämlich die Problematik von inhaltlichen Wiederholungen (2.3.1), die Einordnung als gesonderter Bericht in den Begründungszusammenhang (2.3.2) und der Sinn und Zweck der in den Umweltbericht aufzunehmenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten (2.3.3). Aus dem dritten Kapitel ergeben sich die Ergebnisse der Auswertung der 70 Begründungen. Auch diese Untersuchung wurde dazu genutzt, etwas über die Inhalte (3.3) einschließlich der Ziele und Zwecke (3.3.1), der Planungsauswirkungen (3.3.2) sowie der sonstigen wesentlichen Bestandteile der Begründung zu erfahren (3.3.4). Im Weiteren geht aus der Untersuchung hervor, inwieweit in Begründungen auf die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung (3.4) und auf die Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB eingegangen wird. Die Arbeit zeigt die praktizierten Formen von Aufbau und Gliederung von Begründungen auf (3.6) und geht auf Einzelaspekte des Umweltberichts ein (3.7). Spannend ist der Vergleich von Expertenmeinung zu den anderweitigen Planungsmöglichkeiten nach Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB mit den beobachteten Ergebnissen bei den Praxisbeispielen (3.7.3) – die Ergebnisse sind annähernd deckungsgleich. Einige Lücken konnten mit Hilfe von Rechtsprechung, Fach- und Kommentarliteratur geschlossen werden (4. Kapitel). Um das Bild abzurunden und einen umfassenden Eindruck zu den wesentlichen Aspekten der Begründung von B-Plänen zu bekommen, werden auch im vierten Kapitel Aufgaben, Bedeutung und wesentliche Inhalte aufgegriffen (4.1). Das Kapitel geht ebenfalls auf die Begrifflichkeit von „Zielen und Zwecken der Planung“ ein (4.3). In Kapitel 4.2 werden Aufbau und Gliederung der Begründung diskutiert. Größeren Umfang nimmt Kapitel 4.4 zu den Grundsätzen und Geboten der Bauleitplanung ein (4.4), wobei hierbei nicht die Grundsätze im Sinne des § 1 Abs. 5 BauGB vertieft werden, sondern z. B. die städtebauliche Erforderlichkeit und die Planungsbefugnis (4.4.1), das Abwägungsgebot (4.4.3) und das Entwicklungsgebot (4.4.4). Von besonderer Bedeutung für die Fortsetzung der Arbeit sind die Ausführungen zum „Flachglas-Fall“ aus Gelsenkirchen (4.4.5). Auf der Grundlage der Ergebnisse des Empirie-Teils B folgen in Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung als zentralen Teil der Arbeit die Empfehlungen zur B-Planbegründung. Dieser Hauptteil ist in 10 Kapitel unterteilt. Aus den ersten beiden ergibt sich die Muster-Gliederung (1.) einschließlich der Frage, wie und wo der Umweltbericht als gesonderter Teil der Begründung eingegliedert werden soll (2.). Formalen Hinweisen zur Gestaltung (3.) folgen kurze Informationen zu den Zwischenstufen der Begründungen im Laufe des Planverfahrens (4.). Diesem schließt sich das längste Kapitel dieses Teils und der gesamten Arbeit an, in dem konkrete Empfehlungen zur inhaltlichen Ausgestaltung der Einzelkapitel der Bebauungsplanbegründung gegeben werden (5.). Dieses Kapitel enthält Mustertabellen, Beispiele und Musterformulierungen, und es werden Einschätzungen zur möglichen Anbindung einzelner Kapitel an ein Datenbanksystem gegeben. Das sechste Kapitel beschäftigt sich mit der Begründung von Bebauungsplänen im vereinfachten und beschleunigten Verfahren, wobei die Formen der Einzelfallprüfung im Vordergrund stehen – einmal nach den Kriterien der Anlage 2 zum BauGB und einmal nach der Anlage 2 zum UVPG. Im Blickpunkt des siebten Kapitels steht die Standortalternativenprüfung, die in einigen Bebauungsplanverfahren erforderlich werden kann. Die Arbeit beschreibt darin Funktion und Arbeitsweise einer eigens mitentwickelten Bewertungsmatrix, die im Internet unter www.fnp-bewertungsmatrix.de aufgerufen werden kann. Für die Kapitel 9 und 10 bedurfte es wiederum intensiverer Literatur- und Zeitschriftenrecherche. Kapitel 9 8 Teil A. Einleitung setzt sich mit der Bedeutung des noch jungen Umweltschadensrechts für die Bebauungsplanung auseinander und schlussfolgert daraus eine sog. Haftungsausschlussmitteilung. Kapitel 10 zeigt Wege und Möglichkeiten zu überschlägigen fiskalischen Wirkungsanalysen auf. Teil C wird abgeschlossen durch ein Kapitel, in dem schemen- und skizzenhaft die Möglichkeiten zur Einrichtung eines Datenbanksystems zur Unterstützung der Arbeit an einer Bebauungsplanbegründung aufgezeigt werden. In Schlussteil D. Zusammenfassung, Schlussfolgerungen, Reflexionen und verbleibender Untersuchungsbedarf wird schließlich ein Fazit gezogen. Der Teil soll weitere Diskussionen anstoßen und unterbreitet daher Vorschläge zur partiellen Änderung des Baugesetzbuches (1.). In Teil D wird rückblickend gefragt, ob die in der Muster-Gliederung der Arbeit zum Ausdruck kommenden vergleichsweise hohen Anforderungen an B-Planbegründungen im Praxisalltag Bestand haben können und demzufolge realistisch sind oder nicht (2.). Teil D endet mit Hinweisen zum verbleibenden Untersuchungs- und Forschungsbedarf (3.). 9 Teil A. Einleitung 10 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Während nach dem Baugesetzbuch in der Begründung zu Bauleitplänen nur die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen der Planung sowie der Umweltbericht als gesonderter Teil darzustellen sind, geht die bauleitplanerische Anwendungspraxis regelmäßig auf deutlich mehr Aspekte ein. Eine auf die wenigen Punkte des § 2a BauGB reduzierte Begründung würde der Planungspraxis demnach nicht genügen, ihr Nutzen wäre eingeschränkt. Einer zweckmäßigen Begründung sollten daher nicht nur die Vorschriften des Baugesetzbuches zu Grunde liegen. Vielmehr muss ihr Inhalt auch an den Belangen der Planungspraxis ausgerichtet werden. Um den sich aus dem praktischen Umgang mit Bebauungsplänen ergebenen Anforderungen an Begründungen nachzugehen, wurden zum einen Interviews mit Fachleuten und Bürgern (vgl. Kap. 2, teil A) geführt und zum anderen 70 Begründungen zu Bebauungsplänen bzw. zu Bebauungsplanentwürfen untersucht. Aus den Befragungen und aus der Auswertung der Praxisbeispiele ergaben sich thesenartige Hinweise zu Funktion und Inhalten von Begründungen und offene Fragen. Beidem, Hinweisen und Fragen, wurde in einem weiteren Schritt unter Zuhilfenahme von Rechtsprechung sowie Kommentar- und Fachliteratur vertieft nachgegangen. Nicht auf alle offenen Punkte hatten Rechtsprechung und Literatur eine eindeutige Antwort parat, so dass hierzu eigene Empfehlungen entwickelt wurden. Die insgesamt dreistufige Vorgehensweise (1. Interviews – 2. Begutachtung der Praxisbeispiele – 3. Auswertung von Rechtsprechung und Literatur) bildet die Grundlage für die sich in Teil C anschließende Handlungsanleitung für eine aus rechtlicher und praktischer Sicht empfehlenswerte Begründung. Teil B wird ein Überblick über die zu Begründungen von Bauleitplänen relevanten Vorschriften im Baugesetzbuch vorangestellt. 1. Die Regelungen des Baugesetzbuches zur Begründung Das Regelwerk des Baugesetzbuches zu Begründungen von Bauleitplänen lässt sich auf nicht einmal einer halben DIN A 4-Seite zusammenfassen: Nach § 9 Abs. 8 BauGB ist dem Bebauungsplan eine Begründung mit den Angaben nach § 2a BauGB beizufügen. Diese Angaben beziehen sich auf die Begründungsbestandteile zum Bauleitplan-Entwurf im Aufstellungsverfahren, die die Gemeinde dem Plan beizufügen hat. Danach sind in der Begründung entsprechend dem Stand des Verfahrens 1. die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und 2. in dem Umweltbericht die auf Grund der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes darzulegen. Der Umweltbericht muss dabei einen gesonderten Teil der Begründung bilden. Seine erforderlichen Inhalte ergeben sich aus Anlage 1 zum Baugesetzbuch. Die Bestimmungen über die Bestandteile der Begründung gelten also sowohl für die Entwurfsbegründung, die nach § 3 Abs. 2 BauGB für die Dauer eines Monats gemeinsam mit dem BebauungsplanEntwurf öffentlich auszulegen ist, als auch für die Planbegründung zur Bebauungsplansatzung. Die Regelungen zur Begründung gelten wie alle anderen Vorschriften des Baugesetz11 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur buches über die Aufstellung von Bauleitplänen auch für die Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Spezielle Anforderungen stellt das Baugesetzbuch an Bebauungspläne zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion. Nach § 22 Abs. 10 BauGB müssen in der Begründung zu solchen B-Plänen die Voraussetzungen für die Festlegung derartiger Fremdenverkehrsgebiete dargelegt werden. Die Voraussetzungen ergeben sich aus § 22 Abs. 1 Satz 3 BauGB. Mit diesen spärlichen Regelungen begnügt sich das Baugesetzbuch im Wesentlichen. Das Gesetz hält sich also mit Vorgaben für die praktische Umsetzung stark zurück, so dass normalerweise im Hinblick auf die Begründung eine aus rechtlicher Sicht grundsätzlich fehlerfreie Arbeit des Planers erwartet werden dürfte. Soweit der Begründungstext dennoch Lücken aufweist, ist der dazugehörige Plan über § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB „rückversichert“, wonach eine unvollständige Begründung sowie ein in nur unwesentlichen Punkten unvollständiger Umweltbericht im gerichtlichen Kontrollverfahren unbeachtlich sind. Mit diesen knappen Ausführungen erscheint das Regelwerk des Baugesetzbuches zu Bauleitplanbegründungen grundsätzlich beschrieben. Gewiss bleibt dabei offen, was der Gesetzgeber alles unter Zielen und Zwecken der Planung subsumiert, ob und wenn ja welcher Unterschied zwischen Beidem besteht und ab wann Auswirkungen zu den wesentlichen zu zählen sind. Diesen und weiteren Fragen wurde im Wege der oben beschriebenen Untersuchungsmethoden auf den Grund gegangen. 2. Die Meinung praktizierender Experten Bis Mitte 2009 wurden im Rahmen dieser Arbeit Interviews mit Fachleuten aus dem Bereich der Bauleitplanung geführt. Wie in der Einleitung eingehend beschrieben, stammen sie aus unterschiedlichen Tätigkeitsfeldern: aus Verwaltung, Politik, freier Wirtschaft und Wissenschaft. Außerdem wurden zwei an der Bauleitplanung interessierte Bürger befragt. Die so erfassten unterschiedlichen Blickwinkel ergaben ein breit gefächertes Meinungsspektrum. Dadurch gelang es, ein weitgehend komplettes Bild vom praktischen Nutzen und Zweck der B-Planbegründung zu zeichnen. Erst wenn man die Einsatzgebiete der Begründung kennen gelernt hat, lässt sich schlussfolgern, auf welche Inhalte zu achten ist. Nachfolgend werden die in den Interviews zusammengetragene Expertenmeinung sowie die Sicht der beiden fachinteressierten Bürger wiedergegeben. Dabei wird in einem ersten Teil (Kapitel 2.1) auf allgemeine Fragen, insbesondere zu Funktion, Bedeutung sowie zu den Mindestinhalten der Begründung eingegangen. Einzelfragen zu den Inhalten ergeben sich aus einem zweiten Block (Kapitel 2.2). Kapitel 2.3 geht auf Fragen zum Umweltbericht ein. Soweit sich zu bestimmten Frageblöcken aus der besonderen Sicht der Experten heraus spezielle, ggf. auch widersprechende Positionen ergaben, werden diese nachfolgend nach den sich aus der jeweiligen Zuständigkeit ergebenden unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen (Gruppen) sortiert: 12 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 1. Planende Verwaltung, 2. Bauaufsichtsbehörde in ihrer Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und -verfahren, 3. Gruppe der Bauantragsprüfenden 4. Politische Vertreter während des Planverfahrens, 5. Von Kommunen beauftragte freie Planungsbüros, 6. Gruppe der Investoren und Vorhabenträger, 7. Fort- und Weiterbildung, 8. Interessierte Öffentlichkeit in Gestalt zweier Bürger. Trotz der unterschiedlichen Positionen bzw. Betätigungsfelder überschneiden sich die Perspektiven auf die Bauleitplanung teilweise. Dies betrifft insbesondere die Gemeindeverwaltung, den Entwicklungsträger sowie die Genehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde: Erstens sind Gemeindeverwaltung und Entwicklungsträger für die ordnungsgemäße Durchführung von Planverfahren und -inhalten verantwortlich – je nach personeller und technischer Ausstattung auch für die konkrete Planerarbeitung, soweit keine Beauftragung eines Dritten nach § 4b BauGB erfolgen soll (gemeinsam bilden sie die Gruppe 1). Zweitens wird die Kommune von der Baugenehmigungsbehörde im bauaufsichtlichen Verfahren eingeschaltet, da nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB über Bauanträge im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden werden soll. Auch der Entwicklungsträger wird in die Beurteilung von Bauanträgen eingebunden. Somit gehören Genehmigungsbehörde, Gemeindeverwaltung sowie Entwicklungsträger gemeinsam der Gruppe der Bauantragsprüfenden (Gruppe 3) an. Als Hüterin einer von Form- und materiellen Fehlern freien Bauleitplanung nimmt die Genehmigungsbehörde Verfahren und Planinhalte zwar ins Visier, als Kontrollbehörde wird sie jedoch erst nach Satzungsbeschluss (Bebauungsplan) bzw. Wirksamkeitsbeschluss (Flächennutzungsplan) aktiv (Gruppe 2). Die Wahl fiel auf die Bauaufsichtsbehörde eines brandenburgischen Landkreises, da abgesehen von den Bebauungsplänen nach § 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BauGB, die weiterhin der Genehmigung der zuständigen Verwaltungsbehörde bedürfen, auch alle anderen B-Pläne immerhin noch bis Ende 2004 zumindest anzeigepflichtig waren und somit die Zeit der Anzeigepflicht im Vergleich zu anderen Bundesländern noch nicht allzu lange zurückliegt. Außerdem bieten die Brandenburger Bauaufsichtsbehörden, so auch die ausgewählte, seit 2005 interessierten Gemeinden eine Rechtsprüfung vor Inkrafttreten des Plans an. Von diesem Angebot wird in Brandenburg rege Gebrauch gemacht. Den ausgewählten Vertretern der Gruppe 1 (planende Verwaltung) ist gemein, dass sie Planungsaufträge überwiegend an Dritte vergeben. Diese Wahl fiel bewusst aus, weil dadurch gewährleistet war, dass deren Position von der inhaltlichen und sachlichen Praktikabilität gelenkt, jedoch nicht durch den Eindruck unzureichender zeitlicher Kapazitäten beeinflusst wird. Der befragte Politiker äußerte sich nur zu der Bedeutung der Begründung während des Planverfahrens, nicht hingegen zu Fragen im Zusammenhang mit der Erteilung des Einvernehmens bei Bauanträgen (Gruppe 4). Freie Planungsbüros werden als sog. Dritte im Sinne des § 4b BauGB zumeist von Gemeinden (auch von Entwicklungsträgern oder im Falle von Vorhaben- und Erschließungsplänen von einem Investor) mit der inhaltlichen Arbeit betraut. Das Honorar richtet sich dabei nach den Sätzen der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI). Normalerweise wird also nicht jede geleistete Stunde bezahlt, sondern vor Auslösung des Planungsauftrags ein weitgehend feststehendes Honorar vertraglich ausgehandelt. Freie Planungsbüros vertreten somit zwar einerseits die Interessen der Gemeinde mitsamt der Verwaltung, andererseits muss ihnen auch Gewinnstreben und somit ein Interesse an einem am vereinbarten Honorar orientierten, kostendeckenden Planungsaufwand unterstellt werden. Sie bilden folgerichtig eine eigenständige Gruppe 5. Bei Investoren (Gruppe 6) muss ein ganz besonderes Eigeninteresse angenommen werden, wobei im Vordergrund die Gewinnmaximierung steht. Ihre Position ist diesem Lichte zu betrachten und zu bewerten und 13 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur unterscheidet sich insoweit deutlich von dem Blickwinkel, den der Vertreter der Fort- und Weiterbildung (Gruppe 7) und die beiden Vertreter der Öffentlichkeit in Gestalt zweier an der Bauleitplanung interessierter Bürger (Gruppe 8) einnehmen. Das Interesse der Befragten aus den Gruppen 7 und 8 beschränkt sich auf die Phase der Planaufstellung bis zum Satzungsbeschluss. Bei der nachfolgenden Wiedergabe der Gruppenmeinungen werden bewusst Wiederholungen gleicher Positionen in Kauf genommen, um die Sichtweisen möglichst vollständig abzubilden. Davon wurde zugunsten einer besseren Lesbarkeit nur Abstand genommen, wenn die Positionen einzelner Gruppen oder gar der Gesamtheit der Befragten vollständig deckungsgleich waren. In diesem Fall wurden je nach Stimmungsbild zusammenhängende Blöcke gebildet. Die einzelnen Themenkomplexe werden mit einer Zwischenbewertung der Aussagen abgeschlossen. Die Expertenmeinungen sowie die Ansichten der beiden befragten Bürger dürfen nicht als allgemeingültige Aussagen für ganze Berufsgruppen verstanden werden. Die Befragung hatte lediglich das Ziel, fundierte Meinungen aus unterschiedlichen Berufsperspektiven zu sammeln, um sie vor dem Hintergrund eigener Erfahrungen und Erkenntnisse zu bewerten und nach dieser Prüfung eventuell in die hier entwickelten Empfehlungen zum Abfassen von Begründungen einfließen zu lassen. 2.1 Allgemeines 2.1.1 Funktion und Bedeutung der Begründung Im ersten Fragenblock wurden die Fachleute und Bürger danach befragt, welche Bedeutung sie der Begründung beimessen und worin deren Funktion liegt. Trotz der sich unterscheidenden Blickwinkel gehen die Antworten weitgehend in die gleiche Richtung, wonach die Begründung in erster Linie der Erläuterung, Planrechtfertigung und Auslegung diene. 1. Planende Verwaltung Die Erwartung der zu diesen beiden Gruppen zählenden Befragten ist vor dem Hintergrund zu bewerten, dass sie wie gesagt allesamt Bebauungsplanverfahren zumeist an Dritte vergeben und insofern von einer qualitativ hochwertigen Arbeit am meisten profitieren: Die Fachleute gaben zu Protokoll, dass die Begründung den Bebauungsplan aussagekräftig erläutern und rechtfertigen solle. Sie richte sich an die Verwaltung selbst, an Behörden, sonstige Träger öffentlicher Belange, an Nachbargemeinden sowie an die Öffentlichkeit, vor allem an von der Planung Betroffene einschließlich möglicher Investoren. Sie diene ferner dazu, den Bebauungsplan im Falle einer gerichtlichen Überprüfung gegenüber allen Zweifelsfragen abzusichern. Insofern habe sie z. B. die Funktion einer Auslegungshilfe von Festsetzungen und der Rechtfertigung der städtebaulichen Erforderlichkeit. 14 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: Der Befragte aus der Genehmigungsbehörde hielt sich bei seinen Aussagen nah am Gesetzestext, wonach die Funktion der Begründung darin bestehe, über Ziele, Zwecke und wesentliche Auswirkungen des B-Plans Auskunft zu geben. Im Umweltbericht seien die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen zu beschreiben und zu bewerten. Darüber hinaus wies er darauf hin, dass mit der Begründung das Abwägungsergebnis transportiert werden solle. Schließlich seien in der Begründung der „wahre Wille der Gemeinde“ und alle planungsrechtlichen Absichten zum Ausdruck zu bringen. Wie auch die Vertreter der Gruppe 1 weist der Experte auf die Funktion der Begründung bei der Auslegung von Festsetzungen hin. 3. Bauantragsprüfende Die Begründung solle bei der Beurteilung der Voraussetzungen zur Erteilung bzw. Versagung einer Baugenehmigung einschließlich Ausnahmen und Befreiungen helfen. Ausführliche Begründungsinhalte, in denen insbesondere die Festsetzungen vertieft und erläutert würden, nützten also nicht nur bei der Erläuterung des Plans während der Aufstellungsphase, sondern auch bei der sich dem B-Planverfahren anschließenden Realisierungsphase bei der Beurteilung von Bauanträgen. Die Begründung solle helfen, die Festsetzungen so zu erläutern bzw. auszulegen, dass sich auf ihrer Grundlage Entscheidungen über Bauanträge ableiten lassen. Gegenüber – teils nicht kompromissbereiten – Bauwilligen und sonstigen Vorhabenträgern ließen sich somit insbesondere Versagungen oder Auflagen für Befreiungen leichter vertreten und Klagen abwenden. Es helfe somit, wenn in der Begründung möglichst dezidiert auf unerwünschte Fälle eingegangen werde. Soweit städtebauliche Auswüchse verhindert werden sollen, gehöre also zu den wichtigen Funktionen der Begründung, unerwünschte Entwicklungen zu benennen. Darum reiche es weder aus, textliche Festsetzungen mit eigenen Worten zu wiederholen, noch allein die städtebauliche Erforderlichkeit zu benennen. Soweit solche in die Begründung aufgenommenen Zusatzinformationen fehlten, müsse die Baugenehmigungsbehörde zu Recht nach der Devise handeln, im Zweifel zugunsten des Bauantragsstellers zu entscheiden. 4. Politische Vertreter: Der politische Vertreter setzt bei der Frage nach den Hauptfunktionen der Begründung andere Prioritäten: Danach handele es sich beim Bebauungsplan um ein Instrument zur Durchsetzung stadtentwicklungspolitischer Ziele. Die Begründung habe zur Aufgabe, diese Ziele darzustellen und das Planerfordernis zu begründen. Das Ziel, Stadtentwicklungspolitik zu betreiben und über B-Pläne erwünschte städtebauliche Entwicklungen planungsrechtlich vorzubereiten, befreie nicht von dem Erfordernis, mit Hilfe der Begründung für Transparenz und Rechtfertigung gegenüber der Öffentlichkeit, betroffenen Eigentümern, Investoren, Politikern und berührten Behörden zu sorgen. 5. Freie Planungsbüros: In ihrer Funktion als den B-Plan ergänzender Informationsträger besitze die Begründung eine hohe Bedeutung. Festsetzungen erklärten sich oft nicht aus dem Plan, sondern ausschließlich aus der Begründung heraus – das gelte im besonderen Maße aus der Sicht des fachlich nicht vorgebildeten Laien (Öffentlichkeit). Vor diesem Hintergrund sei der Arbeitsaufwand für das Abfassen von Begründungen nicht zu unterschätzen. Neben der Erläuterung gegenüber Dritten diene die Begründung im Planentwicklungsprozess der Überprüfung des selbst abgefassten B-Plans und seiner Festsetzungen in Bezug auf Vollständigkeit, Bestimmtheit und städtebaulicher Erforderlichkeit. Durch das Abfassen der Begründung könnten regelmäßig Mängel, Fehler und sonstige Unzulänglichkeiten aufgedeckt werden, weil dem Planverfasser durch den Erläuterungs- und Rechtfertigungscharakter der Begründung eine Gegenkontrolle auferlegt werde. Somit werde gerade durch die Pflicht zur Erläuterung des Plans ein für die Quali15 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur tät und Rechtssicherheit der Planung sehr wichtiger Denk- und Überprüfungsprozess in Gang gesetzt. Darüber hinaus diene die B-Planbegründung der Rechtfertigung der mit dem Plan verbundenen stadtentwicklungspolitischen Zielvorstellungen der Gemeinde oder eines sonstigen Planungsträgers. Eine objektive Darstellung der Betroffenheit von Belangen werde hingegen zugunsten der Durchsetzung gesetzter Planungsziele nicht angestrebt. Im Falle eines Normenkontrollverfahrens diene die Begründung dem Gericht zur Überprüfung der Planung. Grundsätzlich solle die Begründung zwar für den Bürger verständlich und nachvollziehbar sein. Der übliche Umfang – das gelte auch und insbesondere für den Umweltbericht – spreche jedoch gegen die Eignung hierfür. Einer der beiden befragten Planer kam vor diesem Hintergrund auf den Gedanken, dass analog zu Nr. 3d der Anlage 1 zum BauGB eine Zusammenfassung für die Gesamtbegründung hilfreich sein könnte. 6. Investoren und Vorhabenträger: Dem befragten Investor ging es insbesondere um die gesetzlichen Vorgaben und um die bestmögliche Durchsetzung eigener Interessen. Vor diesem Hintergrund sei eine Begründung schon allein deshalb erforderlich, da sie vom BauGB verlangt werde. In ihr ließen sich wichtige Positionen und Interessen, insbesondere die Gründe für die Planziele, transportieren. Insoweit habe die Begründung eine hohe Bedeutung zur Rechtfertigung gegenüber der Öffentlichkeit und gegenüber anderen Akteuren mit teils gegenläufigen Interessen. Werde das Planverfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans direkt vom Investor angestoßen, ergebe sich bei ausreichender inhaltlicher Tiefe bereits aus den unterschiedlichen Stadien der Entwurfsbegründung, ob die Planfestsetzungen den eigenen Zielen entsprächen. So sei sie dem Investor der wichtigste Indikator dafür, ob die Planung in die gewünschte Richtung laufe. 7. Fort- und Weiterbildung: Neben den Planungszielen und den Auswirkungen solle auch der Planungsweg nachvollziehbar dargelegt werden. Das bedeute, dass den Ausführungen zur Abwägung der Planinhalte und -festsetzungen ein besonderes Gewicht zukommen müsse. Für den Planverfasser diene die – ausführlich auf Einzelbelange und Erforderlichkeit von Festsetzungen eingehende – Begründung dazu, die Vollständigkeit, Bestimmtheit und Widerspruchsfreiheit der Festsetzungen während der Phase der Planentwicklung zu überprüfen. 8. Bürger: Aufgabe der Begründung sei es, die Öffentlichkeit über das Planwerk zu informieren und es zu erklären. Der durchschnittlich gebildete Bürger müsse durch den Plan und die ihn erläuternde Begründung in die Lage versetzt werden, die Auswirkungen der Planung insgesamt zu verstehen und eine mögliche persönliche Betroffenheit sowie eine Betroffenheit öffentlicher Belange (insbesondere Umwelt, Finanzen, Kulturgüter) festzustellen. Dazu sei es wichtig, über die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange informiert zu werden. Bis einschließlich zum Auslegungsexemplar (§ 3 Abs. 2 BauGB) sei es interessant, mögliche ernst zu nehmende Alternativen aufgezeigt zu bekommen, da sie die Entwicklung einer eigenen Haltung gegenüber der Planung fördern. Im gleichen Maße sei es jedoch ärgerlich, wenn Planungsmöglichkeiten aufgezeigt würden, deren Nichtberücksichtigung nicht oder nur unzureichend begründet werde und sich der Eindruck aufdränge, dass sie zu keinem Zeitpunkt ernsthaft in Erwägung gezogen worden seien. 16 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Bedeutung und Funktion der Begründung werden gruppenübergreifend ähnlich bewertet. Interessant ist die – jedenfalls auf den ersten Blick – unterschiedliche Einschätzung zur Eignung der Begründung für die Öffentlichkeit: Während ein Befragter der Gruppe 5 der Begründung die Eignung zur Information der Öffentlichkeit absprach, weil sie hierfür viel zu umfangreich sei, und der andere Befragte aus der Gruppe 5 den Vorschlag einer Zusammenfassung einbrachte, forderten die beiden befragten Bürger die Komplexität und Genauigkeit bewusst ein und nehmen dabei in Kauf, dass sie nicht von jedermann leicht verstanden werden kann. Insoweit lässt sich einerseits konstatieren, dass die beiden Bürger nicht die breite Masse der Öffentlichkeit abbilden. Es weist andererseits jedoch einiges darauf hin, dass zumindest von Seiten der fachlich interessierten und der betroffenen Öffentlichkeit Interesse an einer eher umfänglichen Begründung gegeben ist. Gleichzeitig kann also davon ausgegangen werden, dass sich die breite Masse auch dann nicht ins Planverfahren einschalten würde, wenn die Begründung entsprechend kurz und für den Laien ausnahmslos verständlich wäre. Das Ziel einer allgemeinverständlichen Begründung kann und darf nicht mit der Ausblendung der Darstellung wesentlicher – wenn auch für den Laien schwer nachvollziehbarer – Sachzusammenhänge gleichgesetzt werden. Anzustreben ist lediglich eine möglichst klare Sprache, und sehr hilfreich wäre ein Abkürzungsverzeichnis mit genaueren Erläuterungen zur Bedeutung bestimmter Begriffe wie z.B. Grundund Geschossflächenzahl. Es ist davon auszugehen, dass insbesondere eine gewissenhafte Erläuterung der Rahmenbedingungen, der städtebaulichen Erforderlichkeit der Festsetzungen sowie eine zu Papier gebrachte Auseinandersetzung mit den vorgebrachten und festgestellten abwägungsrelevanten Belangen zur Qualität der Planung signifikant beiträgt. Soweit in die Begründung die Beweisführungspflicht über den abwägungsgerechten Umgang mit den betroffenen Belangen gehört, empfiehlt sich, zuvor überhaupt einen Überblick über die Art und den Umfang der Betroffenheit der einzelnen Belange zu geben. 2.1.2 Formale und inhaltliche Qualitätsanforderungen Die Interviewpartner wurden nach besonders beachtenswerten Gesichtspunkten bei der Begründung befragt. In diesem Zusammenhang wurden Empfehlungen zu formalen und inhaltlichen Qualitätsanforderungen gegeben, die z. T. auch nur bereits zuvor gegebene Hinweise vertiefen. Im Folgenden werden im Wesentlichen nur Hinweise auf Formalien wiedergegeben, während konkrete inhaltliche Vorschläge zu Kapiteln und Begründungsteilen später folgen. 1. Planende Verwaltung: Die Begründung solle klar gegliedert, übersichtlich, und schlüssig aufgebaut, verständlich geschrieben sein und dabei – trotz Umweltbericht – Wiederholungen möglichst vermeiden. Zur Verständlichkeit gehöre auch Anschaulichkeit. Zu diesem Zwecke sollten informelle Pläne, Skizzen und sonstige Darstellungen (jeweils mit Titeln und Quellenangaben) in die Begründung aufgenommen werden. Da sich die Begründung auch an die Öffentlichkeit einschließlich in Bürgerinitiativen organisierter Betroffener richte, denen oft gute fachliche Kenntnisse und Akribie bei der Prüfung und Bewertung von Bauleitplänen zu attestieren seien, müsse sie hieb- und stichfest und insbesondere hinsichtlich bestehender Streitpunkte gut begründet sein. Erläuterungen dürften nicht den angestrebten Planungszielen zuwiderlaufen. Es werde grundsätzlich Wert darauf gelegt, dass bei Festsetzungen das städtebauliche Erfordernis hinreichend dargestellt werde und die Gründe zugunsten der einen und zulasten anderer Belange tragfähig blieben. Dies setze unweigerlich eine gebotene Ausführlichkeit voraus. In der Praxis offen- 17 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur barten sich bei der Begründung der Abwägungsergebnisse jedoch oftmals Mängel und Lücken. 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: In die Verfahrensakte gehöre die tatsächlich ausgelegte Planbegründung. Dies solle durch entsprechende Kennzeichnung mit Stempel, Datum und Unterschrift vom Vorsitzenden der Gemeindevertretung auf der ersten Seite der Begründung belegt werden. Auf einen schlüssigen und stringenten Aufbau sei zu achten. Er könne Unstimmigkeiten verhindern helfen. Voraussetzung für die eindeutige Auslegung von Festsetzungen sei eine unmissverständliche (Fach-)Sprache. Bei der bauaufsichtlichen Prüfung des Planverfahrens werde die Begründung insbesondere dann „auf Herz und Niere“ geprüft, wenn zwischen den gemeindlichen Abwägungsbeschlüssen und der Planung Widersprüche ersichtlich würden. Insoweit müsse die Begründung auch im Zusammenspiel mit Plan, Beschlüssen, Abwägungstabellen und sonstigen Dokumenten der Verfahrensakte frei von Widersprüchen sein. 3. Bauantragsprüfende (ohne Genehmigungsbehörde): Die Funktion als Auslegungshilfe von Planinhalten und Festsetzungen müsse besonders ernst genommen werden, da die Verfahrensakten bald nach Inkrafttreten des Plans im Archiv landeten und für die Prüfung von Bauanträgen zumeist nicht mehr so leicht zugänglich seien. Umso wichtiger sei es, dass die Planfestsetzungen genau – am besten einschließlich möglicher Umsetzungsvarianten – erläutert würden. 4. Politische Vertreter: Wünschenswert seien Querverweise z. B. zwischen Umweltbericht und anderen Teilen der Begründung, um Widerspruchsfreiheit leichter überprüfen zu können. Wegen der Funktion der Begründung, die städtebauliche Erforderlichkeit der Plan-Festsetzungen zu rechtfertigen, seien insbesondere die entscheidenden Argumente zugunsten der einen und zulasten der anderen Belange nachvollziehbar in die Begründung aufzunehmen. 5. Freie Planungsbüros: Zu den wesentlichen Formalien gehöre, auf die jeweils gültigen Rechtsgrundlagen zu achten und diese in die Begründung aufzunehmen. Die Begründung erfordere ein Deckblatt mit Plantitel und -nummer, Namen und Wappen der planaufstellenden Kommune, Datum, Stand und Art des Verfahrens, ein Impressum mit dem Namen und der Adresse der Gemeinde (ggf. mit dem Namen und der Adresse des Auftragnehmers) sowie ein Inhaltsverzeichnis mit Seitenzahlen. Kopf- und Fußzeilen mit Seitenzahlen, Plantitel und Kapitel, am besten auch unter Aufnahme des Dateinamens seien empfehlenswert. Die Aufnahme des Dateinamens helfe angesichts der Flut an zu verwaltenden Dateien beim Wiederfinden auf der Festplatte des Computers. 6. Investoren und Vorhabenträger: Es werde sehr genau darauf geachtet, dass die Begründung möglichst keinerlei Informationen enthalte, die den Zielen der (Investoren-)Planung entgegenstehen könnten. Das Inhaltsverzeichnis erfordere Seitenzahlen. Auftraggeber und Auftragnehmer seien ins Impressum hinter dem Deckblatt aufzunehmen. 7. Fort- und Weiterbildung: Wiederholungen seien zu vermeiden, da sie den Lesefluss störten. Eine gelungene Begründung setze eine klare Gliederung, Schlüssigkeit, Übersichtlichkeit sowie eine verständliche Sprache voraus. Es sei stets darauf zu achten, im Zusammenhang mit den textlichen Festsetzungen auch die Rechtsgrundlagen zu erwähnen. 18 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 8. Bürger: Fehler, Widersprüche und oberflächliche Abhandlungen böten eine gute Angriffsfläche bei Plänen, deren Ziele und Inhalte nicht den eigenen Vorstellungen entsprächen. Es habe sich gezeigt, dass (auch von Seiten der Öffentlichkeit aufgedeckte) Mängel und Widersprüche gute „Munition“ für jene Gemeindevertreter seien, die gegen die Planung vorgehen wollten – solche Gemeindevertreter gebe es in vielen Planverfahren. Entsprechende Stellungnahmen von Seiten der Öffentlichkeit könnten von daher einer Planung auch eine neue Stoßrichtung geben – jedenfalls dann, wenn es sich nicht um eine Einzelmeinung handele. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Aus der Befragung der beiden Bürger wird deutlich, warum von Seiten der Planenden Wert auf Stringenz, Verständlichkeit, Anschaulichkeit, inhaltlicher Fundierung und vor allem Widerspruchsfreiheit gelegt wird. Unvollständige und fehlerhafte Begründungen erleichtern ein erfolgreiches Vorgehen gegen unerwünschte Planungen. Ein weiterer Grund für inhaltliche Tiefe liegt darin begründet, dass Verfahrensakten schnell im Archiv landen und die Begründung als wesentliche Quelle bei der Beurteilung von Bauanträgen genutzt wird. Aus dieser Sicht spricht vieles dafür, die Begründung inhaltlich allumfassend auszustatten. Der Wunsch nach gebotener Kürze tritt somit hinter dem Ziel einer lückenlosen, widerspruchsfreien, transparenten und fundierten Begründung zurück. 2.1.3 Beurteilung der Vorschrift des § 2a BauGB Die Beschränkung gemäß § 2a BauGB auf Ziele, Zwecke, wesentliche Auswirkungen und den Umweltbericht wirft die Frage auf, ob mit dieser Auflistung das „Anforderungsprofil“ für Begründungen hinreichend umrissen ist. Bereits aus den bislang geäußerten Einzelmeinungen lässt sich ableiten, dass die Befragten von der Begründung weit mehr Inhalte erwarten. Dieser Eindruck wird im Zusammenhang mit der Frage nach der Beurteilung des Regelungsgehalts des § 2a BauGB bestätigt. 1. Planende Verwaltung: Grundsätzlich sei es richtig, dass sich das BauGB zurückhalte und somit der Gemeinde weitgehend die Hoheit über die Struktur und inhaltliche Ausgestaltung der B-Planbegründungen übertragen werde, indem die Vorgaben nach § 2a BauGB knapp gehalten würden. Gemeinden werde so die Möglichkeit eröffnet, den eigenen Bedürfnissen entsprechende Qualitätsstandards zu setzen, indem sie eine eigene Muster-Gliederung vorgebe, die sich flexibel an unterschiedliche Planungsfälle anpassen lasse. Gleichzeitig sei nach einhelliger Meinung aller Befragten dieser Gruppe klar, dass eine auf die in § 2a BauGB genannten Punkte reduzierte Begründung lange nicht den praktischen Anforderungen genüge. Es bestehe somit stets die Gefahr, dass Begründungen bei so knappen Vorgaben durch das BauGB nicht selten mängelbehaftet und lückenhaft blieben und sich die Struktur bei Fremdvergabe der Planungsaufträge regelmäßig (von Büro zu Büro) unterscheide, so dass ein geübter Umgang mit Begründungen z. B. bei der Prüfung von Bauanträgen erschwert würde. Gemeinden sei daher zu empfehlen, eine eigene Muster-Gliederung vorzugeben. Selbst diese würden private Planungsbüros nicht immer von gewisser Missachtung abhalten, zumal sie sich dabei auf das knappe Regelungsgeflecht im Baugesetzbuch berufen könnten. Gerade dies könne daher für die Entwicklung eines allgemeingültigen Standards sprechen, der erforderlichenfalls an gemeindeeigene Bedürfnisse angepasst werden müsse. Ein Gliederungsmuster oder eine Muster-Begründung als Ausgangslage solle, soweit dies ohne Klarheit über den Planungsfall denkbar ist, möglichst detailscharf aufgebaut sein. Gege19 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur benenfalls seien in einfach gelagerten Planungsfällen bestimmte Gliederungspunkte in der Vorlage durch Auslassung zu übergehen. 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: Beschränkte sich eine Begründung auf die knappe Wiedergabe der Ziele und Zwecke der Planung und – neben einem formell vollständigen Umweltbericht – auf sehr knappe Ausführungen zu den Auswirkungen (z. B. einen abstrakten Hinweis, dass im Zusammenhang mit der Planung mit Ausnahme von Planungskosten keine weiteren Kosten anfallen würden), so würde diese Begründung voraussichtlich beanstandet werden müssen, wenn unter Zielen und Zwecken allein die Inhalte des Aufstellungsbeschlusses mit den Zielen des Plans wiedergegeben würden. Schließlich seien bereits floskelhafte Begründungen, in denen die Planfestsetzungen allenfalls mit anderen Worten beschrieben, städtebauliche Erfordernisse vor dem Hintergrund widerstreitender Belange hingegen nicht erläutert würden, an den Planverfasser mit der Auflage, die Begründung zu überarbeiten, zurückzugeben. Dennoch sei zu konstatieren, dass – auch wegen der Zurückhaltung des Baugesetzbuches – bereits Begründungen mit sehr niedrigem Niveau durch die Rechtsprüfung ohne Beanstandung durchgingen. Beanstandungen seien nämlich vor allem begründet, wenn sich Widersprüche zwischen Planbegründung und Plan sowie ggf. anderen Verfahrensdokumenten ergäben. Im Übrigen sei zu beobachten, dass mit Auslaufen der Anzeigepflicht von Bebauungsplänen die Qualität der B-Pläne und Begründungen spürbar abgenommen habe. 3. Bauantragsprüfende: Es stehe zu befürchten, dass insbesondere die wichtige Funktion als Auslegungshilfe bei einer auf Ziele, Zwecke und Auswirkungen reduzierten Begründung verloren ginge. Insoweit genüge eine darauf beschränkte Begründung regelmäßig nicht den praktischen Anforderungen. 4. Politische Vertreter: Die Position des befragten Politikers ähnelt der Meinung der planenden Verwaltung: Die Vorschrift des § 2a BauGB um weitere Stichpunkte zu erweitern, würde möglicherweise zu einer Überfrachtung führen und die Planungshoheit der Gemeinde beschneiden. Gleichwohl bestehe Bedarf an der Absicherung einer qualitativen Bauleitplanung, die eine um weitere Aspekte angereicherte Begründung voraussetze. Insoweit genüge eine auf Ziele, Zwecke und wesentliche Auswirkungen reduzierte Begründung nicht den Anforderungen aus kommunalpolitischer Sicht. 5. Freie Planungsbüros: Das BauGB müsse offen und flexibel gefasst sein. Die wesentlichen Anforderungen würden sich hinreichend aus der Rechtsprechung ergeben. Auf dieser Grundlage könne jede Gemeinde ein eigenes Muster für die Begründung entwickeln. Dies wiederum sei zu empfehlen, um zu verhindern, dass jede an Dritte vergebene Leistung in Abhängigkeit vom beauftragten Planungsbüro unterschiedlich ausgeführt werde. 6. Investoren und Vorhabenträger: Die Ziel- und Zweckbeschreibung brauche sich nicht auf die bloße Auflistung der Ziele aus dem Aufstellungsbeschluss zu beschränken. Vielmehr gehe es darum, diese Ziele inhaltlich um weitere Ausführungen zu unterfüttern. Die Begründung wäre aus Auftraggebersicht eindeutig unvollständig, wenn sie nur eine Zusammenstellung der Ziele und Zwecke der Planung sowie Ausführungen zu den wesentlichen Auswirkungen enthielte. 20 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 7. Fort- und Weiterbildung: Eine Begründung könne nicht den praktischen Anforderungen gerecht werden, wenn sie sich auf die reine Beschreibung von Zielen, Zwecken und Auswirkungen sowie – im Regelverfahren – auf den Umweltbericht beschränke. Soweit durchsetzbar, könne ein allgemeingültiger Standard oder ein allgemeingültiges Muster zur Gliederung der Begründung helfen, soweit dieses von den Gemeinden ggf. nach ihren eigenen Vorstellungen verändert und umgestellt werden könne. Solch ein Standard könne zur Qualitätssicherung beitragen. 8. Bürger: Eine auf die Inhalte des § 2a BauGB reduzierte Begründung berge die Gefahr, dass der Öffentlichkeit wesentliche Informationen zur Beurteilung des Planwerks vorenthalten würden. Die (inhaltlich vollständige) Begründung sei neben dem Plan die wichtigste Informationsquelle im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Einhellig sind die Befragten der Überzeugung, dass eine Begründung nicht auf Ziele, Zwecke und wesentliche Auswirkungen sowie auf den Umweltbericht beschränkt sein darf. Aus praktischer Sicht ergeben sich weit höhere Anforderungen an die Inhalte. Insgesamt lässt die Vorschrift des § 2a BauGB einen großen Interpretationsspielraum bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Begründung. Das ist gut, solange die planerische Qualität nicht darunter leidet. Allerdings sind bei zu geringer Anspruchshaltung beim Abfassen der Begründung Qualitätsmängel zu befürchten. Die Erfahrungen der Genehmigungsbehörde belegen, dass in der Praxis teils schlechte und, gemessen an der Funktion der Begründung, sogar unbrauchbare Beispiele kursieren. Beanstandungsfähig sind sie häufig nicht – und eine Beanstandung fällt allein deshalb aus, weil die Anzeige- und Genehmigungspflicht und somit eine wichtige Qualitätskontrolle weitgehend entfallen ist. Bei häufig an Dritte vergebenen Planverfahren können sich erhebliche Unterschiede hinsichtlich Gliederung, inhaltlicher Tiefe und Gesamtqualität ergeben. All dies führt zu dem Wunsch nach allgemeingültigen Standards, an denen sich Gemeinden und sonstige Auftraggeber orientieren und auf die sie sich gegenüber Auftragnehmern berufen können. Allgemeingültige Standards können auch den nach Beobachtung des Vertreters der Genehmigungsbehörde nach Auslaufen der Anzeigepflicht (zuletzt in Brandenburg) umgreifenden Qualitätsverlust einzudämmen helfen. Längst nicht jede Gemeinde macht von der Möglichkeit einer Gliederungsvorgabe Gebrauch. Soweit solche bestehen, sind sie teilweise lückenhaft und können daher Begründungsmängel verursachen. Das spricht für den Vorschlag einer Muster-Begründung, denen sich Gemeinden anschließen können – ggf. in an ihre Bedürfnisse angepasster Form. 2.2 Inhalte 2.2.1 Die wesentlichen Bestandteile der Begründung Wie zuvor deutlich wurde, vertraten alle Befragten, ob aus der Verwaltung, der freien Wirtschaft, der Politik oder der Fort- und Weiterbildung, übereinstimmend die Meinung, dass in die Begründung über die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen der Planung sowie den Umweltbericht hinaus weitere Inhalte aufzunehmen seien. Deshalb wurde im Rahmen der Befragung ein Meinungsbild über die aus Sicht der Experten und der beiden Bürger wesentlichen Begründungsbestandteile eingeholt. Einzelaspekte, die in der Praxis standardmäßig in Begründungen aufgenommen werden (z. B. Aufnahme einer tabellarischen Flächenbilanz mit der flächenmäßigen Verteilung der Baugebiete und sonstigen Flächen im Plangebiet), bleiben bei diesen grundsätzlichen Erwägungen außen vor. 21 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Die Meinung zu üblichen Begründungsbestandteilen ist überwiegend deckungsgleich und soll zur Vermeidung von Wiederholungen zusammengefasst werden. Nur die Position der Gruppe 6 (Investoren und Vorhabenträger) weicht in gewisser Weise ab. Nachfolgend wird die gruppenübergreifende Meinung in einem Abschnitt zusammengetragen. Weiterführende Hinweise und individuelle Gründe für bestimmte Positionen werden gruppenweise abgehandelt. 0. Gruppenübergreifende Positionen (Gruppen 1-5 und 7-8): Neben den Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen sowie dem Umweltbericht gehörten nach Meinung der Befragten regelmäßig die Aufnahme des Planungsgegenstands in die Begründung. Hierin seien die für die Planung wesentlichen Rahmenbedingungen zusammenzutragen. Über alle Gruppen hinweg bestand Einigkeit darin, dass nicht nur die Ziele und Zwecke, sondern auch die Planinhalte mitsamt Erläuterungen zu den Festsetzungen einen wichtigen Teil der Begründung bilden müssten. Die Beweggründe, auch die Argumente für die Beachtung bestimmter Belange zu Lasten anderer Interessen ausführlich in der Begründung zu behandeln (Abwägung der öffentlichen und privaten Belange), sind von Gruppe zu Gruppe teils unterschiedlich gelagert. Auf die eher nicht gruppenübergreifenden Positionen und auf sonstige individuelle Einzelheiten wird nachfolgend eingegangen. 1. Planende Verwaltung / 3. Bauantragsprüfende: Die sich bereits aus den gruppenübergreifenden Positionen ergebenden Begründungsinhalte (Planungsgegenstand, Planinhalte und –festsetzungen, Auswirkungen, Umweltbericht, Abwägung) seien aus praktischer Sicht unerlässlich. Die Abwägung, also die Darstellung der Gründe für die Beachtung und Nichtbeachtung aller berührten Belange, könne in einem gesonderten Teil oder im Zusammenhang mit den Festsetzungen abgearbeitet werden. Die Erfahrung lehre jedoch, dass sie bei Vermengung mit den Planinhalten und -festsetzungen regelmäßig zu kurz komme und teilweise auf die Beschreibung der städtebaulichen Erforderlichkeit reduziert werde. Zum Planungsgegenstand gehörten neben den Zielen und Zwecken der Planung Erläuterungen zum Planungsanlass und –erfordernis sowie zu den planerischen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Somit bilde auch die Beschreibung der Bestandssituation z. B. mit Ausführungen zu Gebäudeformen und –größen, Nutzungsstruktur, Dachlandschaft, Erschließung, Lärmvorbelastung, Denkmalschutz, Altlasten und sonstigen planerisch relevanten Hinweisen eine wichtige Grundlage. Konkrete Untersuchungsaspekte sowie Detailschärfe ließen sich nicht verallgemeinern, sondern hingen vom jeweiligen Planungsfall ab. Auf einen geschichtlichen Abriss könne häufig verzichtet werden – nämlich immer dann, wenn er als Hintergrund für die Planfestsetzungen nicht von Bedeutung sei. Da die Begründung nach einhelliger Ansicht auch der Auslegung von Festsetzungen diene, seien im Teil zu den Planinhalten Festsetzungen so zu erklären, dass ausreichend Klarheit für die spätere Phase der Planrealisierung geschaffen werde. Im Zusammenhang mit den Festsetzungen sei auch jeweils auf die städtebauliche Erforderlichkeit einzugehen. Eine dezidierte Erläuterung dieser Erforderlichkeit helfe u. a. bei der Überzeugung der politischen Gremien. Über die gruppenübergreifenden Empfehlungen hinaus wird von den Befragten der Gruppen 1 und 3 ein Begründungsteil zum Planverfahren als sehr nützlich erachtet, soweit hierin in gebotener Kürze und nach Sachthemen sortiert auf die Ergebnisse von Stellungnahmen sowie auf den Umgang mit ihnen im Rahmen der Abwägung eingegangen werde. Der Nutzen liege insbesondere darin, den Werdegang der Planinhalte bis zum Satzungsexemplar nachzuzeichnen, also insbesondere kurz darzustellen, aufgrund welcher Art Stellungnahmen der Plan wie geändert wurde. Eine so beschriebene Plan-Chronologie helfe insbesondere, um noch in einem – manchmal Jahre späteren – Baugenehmigungsverfahren die Hintergründe für bestimmte Festsetzungen nachvollziehen und sie gegenüber einem Bauantragssteller vertreten zu können. Denn die Verfahrensakten, denen jedenfalls bei ordentlicher Führung solche Informatio22 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur nen auch entnommen werden könnten, landeten bald nach Inkrafttreten des Plans im Archiv, so dass auf die darin enthaltenen wertvollen Informationen nicht ohne Weiteres zurückgegriffen werden könne. Soweit in einem Kapitel zum Verfahren jedoch nur die Verfahrensschritte wiedergegeben würden, wie sie bereits der Verfahrensleiste auf dem Plan selbst zu entnehmen seien, könne darauf ganz verzichtet werden. 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: Den Vorschlägen für üblicherweise in die Begründung aufzunehmende Inhalte stellt der Vertreter der Genehmigungsbehörde voran, dass immer auf den individuellen Planungsfall abzustellen sei. Insoweit sei grundsätzlich keine pauschale Antwort auf die Frage möglich. Vieles hänge von den Rahmenbedingungen auf der einen Seite und den Planinhalten auf der anderen ab. So müsse die städtebauliche Bestandsaufnahme in einem im Bestand bereits bebauten und zu überplanenden Gebiet zwingend ausführlicher ausfallen als im Falle einer noch unbebauten Ackerfläche. Das vom Befragten gezeichnete Grundgerüst zu den Begründungsinhalten gleicht jedoch dem der meisten anderen Fachleute (neben den Zielen, Zwecken und Auswirkungen der Planung Beschreibung des Planungsgegenstands, Erläuterung der Planinhalte und die Abwägung der wesentlichen Konflikte in der Begründung). Ausführungen zur Abwägung seien nicht nur für die Baugenehmigungsphase von Bedeutung, sondern trügen im wesentlichen Maße dazu bei, Festsetzungen zu rechtfertigen. Insoweit könne die Abwägung in die Erläuterung der Planinhalte integriert werden. Positiv bewerte der Vertreter z. B. den Fall einer Begründung, in der in einem Kapitel „Planinhalte“ alle für das Planverfahren und die Planfestsetzungen wesentlichen Stellungnahmen in gestalterisch hervorgehobener Form (hier als eingerahmtes Textfeld) im sachlichen Zusammenhang integriert auftauchen, so dass die Begründung direkt darauf Bezug nehmen könne. 4. Politische Vertreter: Aus Sicht des politischen Vertreters bildeten die Ziele, Zwecke und wesentliche Auswirkungen erläuternden Abschnitte, der Umweltbericht sowie Ausführungen zu den Planfestsetzungen einschließlich der Rechtfertigung der Abwägung eine wichtige Grundlage für die im Planverfahren notwendigen Beschlüsse. Diese Begründungsteile dienten auch Schaffung von Transparenz gegenüber Öffentlichkeit und sonstigen Berührten. Die Begründung müsse vermitteln, wie die Planungsziele im Sinne der politischen Vorgaben umgesetzt werden sollten. Daher komme der Rechtfertigung der Planinhalte und -festsetzungen eine hohe Bedeutung zu. Die Begründung der Planinhalte und –festsetzungen komme nicht ohne Erläuterung der städtebaulichen Erforderlichkeit aus. In der Praxis habe sich außerdem ein Kapitel zum Planverfahren etabliert, in dem das Meinungsbild im Ergebnis der Beteiligungen widergespiegelt werde (Art und Anzahl der Einwender, inhaltliche Kritik und Bedenken). Hierbei empfehle es sich, um den Politikern das Querlesen zu erleichtern, auf andere Begründungsteile zu verweisen, in denen diese Bedenken behandelt würden. 5. Freie Planungsbüros: Über die unter 0. Gruppenübergreifende Positionen (Gruppen 1-5 und 7-8) dargestellten Positionen hinaus wurde auf die hilfreiche Gliederungsempfehlung im für Berlin entwickelten „Handbuch verbindliche Bauleitplanung“ verwiesen; denn sie enthalte alle wesentlichen Aspekte zur Gliederung einer Begründung. Hinsichtlich der Abwägung erläuterte einer der beiden Planer, dass diese natürlich zu einem großen Teil durch die Abwägungstabelle abgedeckt sei und in dieser Weise nicht wiederholt zu werden bräuchte. Andererseits aber ergäben sich regelmäßig weitere wesentliche Gesichtspunkte, die nicht im Rahmen von Öffentlichkeitsoder Behördenbeteiligung zu Felde geführt würden, so dass mindestens hierauf Bezug zu 23 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur nehmen sei – besser jedoch in der Form, dass gleich alle wesentlichen Belange (also auch wichtige Punkte aus der Beteiligung) in einem gemeinsamen Abschnitt behandelt würden. 6. Investoren und Vorhabenträger: Der Investor verzichtete auf die Nennung bevorzugter Begründungsbestandteile. Er wies allgemein darauf hin, dass die Vollständigkeit der Begründung aus rein formaler Sicht sowie die Unangreifbarkeit der darin enthaltenen Aussagen im Vordergrund stehen müssten. Inwieweit in der Begründung offen auf den Planungsprozess mitsamt aller widerstreitenden Belange eingegangen werden solle, müsse vom jeweiligen Fall abhängig gemacht werden. Die Begründung könne sich demzufolge auch auf weniger beschränken, insbesondere dann, wenn dies dazu diente, Interessen durchzusetzen. Zumindest aber müsse die Begründung dazu geeignet sein, die Planungsziele und –inhalte mitsamt den Festsetzungen zu rechtfertigen. 7. Fort- und Weiterbildung: Neben den sich aus dem Gesetz ergebenden Begründungsinhalten erfordere eine nachvollziehbar aufgebaute Begründung im ersten Teil zum Planungsgegenstand eine hinreichend genaue Beschreibung der Bestandssituation und der planerischen und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen, da erst diese dem Leser eine Beurteilung der Planung erlaube. Notwendigerweise müsse die Erforderlichkeit von Planungszielen und Festsetzungen zum Ausdruck kommen. In der Praxis falle auf, dass auf das städtebauliche Erfordernis von Festsetzungen nicht ausreichend eingegangen werde oder teilweise sogar fehle. Hinsichtlich der Planinhalte und Planfestsetzungen solle in die Begründung ein eigenständiger Teil aufgenommen werden. In die Begründung gehörten die wesentlichen Gründe für das Abwägungsergebnis und somit auch die Beweggründe dafür, warum welche Belange nicht oder nicht vollumfänglich berücksichtigt werden konnten. Gerade Ausführungen hierzu würden bei einer späteren gerichtlichen Überprüfung von Richtern als Nachweis einer vollständigen und gerechten Abwägung betrachtet. 8. Bürger: Auch die Position der beiden befragten Bürger unterscheidet sich nicht wesentlich von den Meinungen der Fachleute: Obligatorisch seien insbesondere ausführliche Teile zum Planungsgegenstand, zu Planinhalt und –festsetzungen, zu den Auswirkungen, zur Abwägung der betroffenen Belange sowie – im Regelverfahren – der Umweltbericht. In der Begründung werde mit besonderer Aufmerksamkeit die Erläuterung der Planfestsetzungen und -inhalte gelesen. Von ebenso großem Interesse seien die Auswirkungen (insbesondere finanzielle Auswirkungen, Veränderung des Planungsrechts, Verkehrsentwicklung), wobei diese mit Ausnahme der Umweltauswirkungen nach bisherigen Erfahrungen der beiden befragten Personen oft sehr knapp, teilweise sogar inhaltsleer abgehandelt würden. So müsse man sich ein eigenes Bild von den Auswirkungen im Allgemeinen und von der persönlichen Betroffenheit im Speziellen aufgrund der Planinhalte machen. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Die praktischen Anforderungen an die Inhalte der B-Planbegründung gehen über die Kriterien des § 2a BauGB hinaus. Planende Verwaltung, Politik, Vertreter von privaten Planungsbüros sowie Fortund Weiterbildung eint das Interesse an einem umfassenden Informationswerk mit den Hauptteilen Planungsgegenstand, Planinhalte und Festsetzungen, Verfahren, Abwägung und Umweltbericht. Zum Planungsgegenstand gehören hiernach nicht nur Ziele und Zwecke der Planung, sondern auch das Planerfordernis, der Anlass sowie eine ausreichend genaue Beschreibung der planerischen und rechtlichen Rahmenbedingungen einschließlich der Bestandsaufnahme. Ein Kapitel zum Planverfahren dient insbesondere dazu, den Weg zum Planergebnis mitsamt den widerstreitenden Positionen nachzuzeichnen. Solche Informationen sind offensichtlich als Gedankenstütze sehr wichtig und helfen dem Verwaltungsmitarbeiter in Streitfragen zu begründen, aufgrund welcher Vorgänge und Stellungnah24 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur men z. B. eine Baugrenze zwischen dem ersten und zweiten Entwurf verschoben werden musste. Auch wenn die Befragten nicht ausdrücklich darauf eingegangen sind, kann das Kapitel insbesondere bei einem Mitarbeiterwechsel sowie im Krankheits- und Urlaubsfalle von großem Vorteil sein, sobald nicht im Planverfahren involvierte Mitarbeiter B-Planfestsetzungen rechtfertigen müssen. Allgemeingültige Gliederungsmuster bürgen nach Ansicht des Vertreters der Genehmigungsbehörde grundsätzlich die Gefahr, der jeweils sehr individuellen Planung nicht gerecht werden zu können. Gegen die Vorgabe der Hauptbestandteile und bestimmter, immer erforderlicher Inhalte spricht hingegen nichts. Gerade die vor allem von Seiten der planenden Verwaltung genannten Hauptbestandteile können zumindest nützlich sein und Vollständigkeit fördern. Die Anspruchshaltung von Seiten der anderen befragten Gruppen stellt sich aus unterschiedlichen Beweggründen heraus anders dar. Der Investor betrachtet die Begründung als strategisches Werk, mit dem die Entwicklungsinteressen nach außen hin gerechtfertigt werden sollen. Der Versuch einer um Objektivität bemühten, alle Belange und sonstige Fragen behandelnden Begründung kann diesem Ziel zuwiderlaufen. Hinter dieser Position verbirgt sich die Befürchtung, dass die Planung angreifbar wird. Dies wäre allerdings nur der Fall, wenn es nicht gelingt, unter Ausnutzung des gemeindlichen Ermessensspielraums die Planungsziele und –festsetzungen als abwägungsgerecht zu begründen. Eine Begründung soll und darf nicht verschleiern, sondern muss die Probleme offen austragen. Lässt sich bei einer solchen Herangehensweise das Planergebnis immer noch rechtfertigen, dürfte auch die Klage gegen die Inhalte des dazugehörigen Plans kaum Chancen auf Erfolg haben. Die Bürger erwarten offenbar eine umfangreiche Datenbasis, um Vor- und Nachteile der Planung einzuschätzen. Der Werdegang des Planverfahrens scheint aber nicht im Vordergrund zu stehen. Festsetzungen lassen sich leicht zeichnerisch darstellen oder formulieren. Sind sie aber auch städtebaulich erforderlich, und sind sie auch noch vertretbar vor dem Hintergrund anderer Planungsgrundsätze wie dem Gebot der planerischen Zurückhaltung und dem Gebot der Verhältnismäßigkeit? Nach den Erfahrungen des Vertreters aus dem Bereich der Fort- und Weiterbildung wird auf die städtebauliche Erforderlichkeit der Planfestsetzungen nur unzureichend eingegangen. Dieser Eindruck deckt sich mit den Ergebnissen der Untersuchung von 70 Begründungen (vgl. hierzu Teil B, Kapitel 3). Fehlt diese Auseinandersetzung mit den Festsetzungen in der Begründung, so steht zu befürchten, dass die Prüfung der städtebaulichen Rechtfertigung sogar ganz entfallen ist, soweit die Festsetzungen nicht im Rahmen der Beteiligung von Behörden, Nachbargemeinden oder Öffentlichkeit in Frage gestellt wurden und nur aus diesem Grunde explizit der Abwägung bedurften. Im Interesse einer abwägungsgerechten Planung sollten gerade ausgefallene Festsetzungen in der Begründung einer expliziten Prüfung unterzogen werden, aus denen sich die städtebauliche Vertretbarkeit ergibt. 2.2.2 Ziele und Zwecke der Planung Am Rande der Interviews wurde das Gespräch mit den Interviewpartnern auf die Bedeutung der „Ziele und Zwecke der Planung“ gelenkt. Es ging um die Frage, ob zwischen „Zielen“ und „Zwecken“ ein Unterschied bestehe oder nicht. In den Gesprächen wurde jeweils deutlich, dass sich hiermit mit Ausnahme eines Einzelnen4 keiner der Befragten auseinandergesetzt hatte. Die Einzelmeinungen gingen auseinander – der Großteil sprach sich spontan dafür aus, zwischen beiden Begriffen zu unterscheiden. Die Zwecke der Planung würden demzufolge der Aufgabe gleichkommen, die mit dem Erreichen der Ziele verbunden ist. Im Laufe der nachfolgenden Diskussion schlussfolgerten jedoch die Befragten, dass auch diese so von den Zielen unterschiedenen Zwecke gleichsam Zielcharakter haben würden und ebenso als Unterziele von Hauptzielen verstanden werden könnten. Zwei von neun Befragten vertraten sofort die Ansicht, dass Ziele und Zwecke ein zusammengehöriges Wortpaar bilden würden, weil deren Bedeutung annähernd gleich, wenn nicht identisch sei. Ähnlich kenne man dies im BauGB von dem Begriffspaar „Grund und Boden“. 4 Dieser vertrat die Ansicht, dass man das Wort „Zweck“ in § 2a BauGB ersatzlos streichen könne. 25 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Allein diese Feststellung, dass sich die Experten mit der Frage nach dem Unterschied von Zielen und Zwecken bislang nicht auseinandergesetzt haben, ist interessant. Die Tatsache könnte ein Anhaltspunkt dafür sein, dass sich die Planungspraxis insgesamt nicht vertiefend mit der Vorschrift des § 2a BauGB auseinandersetzt. Möglicherweise entspringen Aufbau und Inhalte der Begründung einer jeweils gängigen (büro- oder gemeindeeigenen) Praxis – z. T. basierend auf Muster-Gliederungen und anderen Hilfestellungen. 2.2.3 Wesentliche Auswirkungen Nach den Zielen und Zwecken wurde das Gespräch auf die üblicherweise in die engere Wahl kommenden wesentlichen Auswirkungen gelenkt, wobei die Auswahl selbstverständlich vom jeweiligen Planungsfall abhängen. Das Ergebnis lässt sich tabellarisch wie folgt zusammenfassen: 1. Planende Verwaltung / 3. Bauantragsprüfende: Auswirkungen auf: - Umwelt inkl. Immissionen - Ortsbild - Nutzungsstruktur - Verkehr / - Soziale Infrastruktur - Grün- und Freiflächenversorgung - Planungsschaden / Eigentum - Bodenordnung - Kosten (soweit sie den Gemeindehaushalt und Anlieger aufgrund von Erschließungsbeiträgen oder sonstiger Gebühren betreffen einschließlich Folgekosten) 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: Auswirkungen auf: - Umwelt - Kosten 4. Politische Vertreter: Auswirkungen auf: - Eigentum - Kosten, Haushalt - Städtebauliche Auswirkungen - Umwelt 5. Freie Planungsbüros: Auswirkungen auf: - Mensch (Immissionen) / Nachbar - Umwelt / Klima - Soziale Infrastruktur - Wirtschaft / Einzelhandel - Kosten - Bodenordnung - Eigentum / Planungsschaden / Enteignung 6. Investoren und Vorhabenträger: Auswirkungen auf: - Kosten - Eigentum / Planungsschaden - Bodenordnung - Umwelt 7. Fort- und Weiterbildung: Auswirkungen auf: - Umwelt - Bodenordnung, - Eigentum / Planungsschaden - Kosten einschließlich Folgekosten 8. Bürger: Auswirkungen auf: - Umwelt - Eigentum - Bodenordnung - Verkehr Der Vertreter der Genehmigungsbehörde betonte, dass die Auswirkungen der Planung grundsätzlich in einer sich immer schneller wandelnden Gesellschaft schwer prognostizierbar seien. Das bedeute, dass es der Behörde auch schwer falle, die Ausführungen in der Begründung hierzu zu überprüfen. In jedem Falle sei zu beobachten, dass die Prognosen in der Realität 26 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur häufig nicht eintreten würden – das gelte jedoch im gleichen Maße für negativer und positiver als erwartet verlaufende Entwicklungen. Hinsichtlich unterschiedlicher Auswirkungen auf Frauen und Männer verwies ein Gesellschafter eines Planungsbüros darauf, dass die unterschiedlichen Auswirkungen vor allem von der Ausführungsplanung abhingen, weniger jedoch von der Rahmen setzenden Bauleitplanung. Insoweit könnten in die Begründung zwar Hinweise für die Ausführungsplanung aufgenommen werden (Hinweise zu einem Beleuchtungskonzept, zur Straßenaufteilung und Platzraumgestaltung), über die Auswirkungen könnten hingegen überwiegend keine belastbaren Aussagen gemacht werden. 2.2.4 Abwägung Auf die Bedeutung der Abwägung als inhaltlicher Bestandteil der Begründung gingen einige Experten wie dargestellt von sich aus schon frühzeitig im Interview ein. Zu einem späteren Zeitpunkt der Befragung wurde das Gespräch unmittelbar auf das Thema gelenkt, um den Nutzen entsprechender Ausführungen zu ergründen. Die dazu bereits gewonnenen Erkenntnisse (insbesondere der Nutzen für die Verwaltung, das im Falle bei der Beurteilung von Bauanträgen mit der Begründung die entscheidende Beurteilungsgrundlage zur Verfügung stehe, während sich die Verfahrensakten mit den Abwägungstabellen schwer zugänglich im Archiv befinden würden) sollen hier nicht wiederholt werden. Vielmehr wird im Folgenden nur darüber hinausgehenden Expertenhinweisen nachgegangen – dies betrifft allein die Gruppen 1, 2 und 6. 1. Planende Verwaltung: Ein gesonderter Teil zur Abwägung in der Begründung sei einer Abwägungstabelle bei thematischer Ordnung überlegen, soweit im Gegensatz dazu die Abwägungstabellen – wie üblich – ausschließlich nach Einwendern sortiert sind, im Falle inhaltlich gleicher oder ähnlicher Stellungnahmen Wiederholungen enthielten und sich darin auch unwesentliche Hinweise vorfänden. 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: Informationen über die Abwägungsentscheidung sollten sich zumindest aus den Verfahrensakten ergeben; nach der Rechtsprechung brauche die Begründung entsprechende Aussagen nicht zu enthalten. Die Erfahrung zeige jedoch, dass in der Mehrheit der Planungsfälle nicht einmal die in den Verfahrensakten abgelegten Abwägungstabellen hinreichende Begründungen zur Abwägungsentscheidung z. B. bei Nichtberücksichtigung vorgetragener Anregungen zur Planänderung enthielten. Häufig würden Stellungnahmen allein mit dem Hinweis abgewiegelt, dass dieser Stellungnahme nicht gefolgt würde. Dies werde dem Abwägungsgebot nicht gerecht. Fehlten entsprechend gut begründete Ausführungen in der Abwägungstabelle, ergäbe sie sich erst recht nicht aus der Begründung. Umgekehrt gelte: Eine ausführliche Auseinandersetzung mit den berührten Belangen innerhalb der Begründung erhöhe die Wahrscheinlichkeit einer abwägungsgerechten und nicht zu beanstandenden Planung. Insofern empfehle sich eine um die Abwägung aller Belange ergänzte Begründung, selbst wenn das Baugesetzbuch nicht dazu verpflichte. 6. Investoren und Vorhabenträger: Ausführungen über den Umgang mit den im Rahmen der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Bedenken würden zur Transparenz des Planverfahrens beitragen. Aus 27 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Investorensicht sei diese Transparenz jedoch nicht immer willkommen. Insoweit seien abwägende Bestandteile der Begründung, aus denen auch anderweitige, teils gegenläufige Interessen hervorgingen, nur dann im Sinne einer nach außen hin transparenten Planung akzeptabel, wenn im Falle der Nichtberücksichtigung die Gründe hierfür schlüssig dargelegt würden und somit die angestrebten Ziele weiterhin gut begründet blieben. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Einem Kapitel zur Abwägung lassen sich drei wichtige Zwecke zuschreiben: 1. Das Kapitel enthält die wesentlichen Gründe für die Ablehnung bestimmter Interessen, die auch Gegenstand von Bauantragsverfahren werden können. Die Verwaltung hat über die Begründung somit leichten Zugang zu den wesentlichen Argumenten zur Einschätzung baulicher Vorhaben. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass sich auch aus den anderen Teilen der Begründung – vor allem in einem Abschnitt der Begründung zu den Festsetzungen – zusätzliche Informationen ergeben. 2. Das Kapitel erfordert eine umfassende Auseinandersetzung mit allen relevanten Belangen. Der Umstand, dass später jedermann Zugang zu den Ausführungen der Begründung hat, lässt eher eine sachgerechte Planung erwarten. Somit trägt auch die intensivere Auseinandersetzung zu einer Erhöhung der Planqualität und Abwägungsgerechtigkeit bei. 3. Die Abwägungstabellen enthalten – im besten Falle (und nach Auskunft des befragten Vertreters der Genehmigungsbehörde selten) – nur die Abwägung der durch Behörden, Öffentlichkeit und Nachbargemeinden vorgebrachten Stellungnahmen. Nicht alle sich aus der objektiven Planersicht ergebenden Probleme treten durch vorgebrachte Stellungnahmen in Erscheinung. Häufig rücken sogar Themen in den Vordergrund (z. B. Fragen des Verkehrs), die durch den B-Plan nur mittelbar beeinflusst werden. Und oft werden Probleme in der Abwägungstabelle vergleichsweise eindimensional behandelt: Einem nicht zustimmungsfähigen Einwand wird ein Gegenargument gegenübergestellt. Das gesamte Interessensgeflecht kommt darin hingegen nicht zum Ausdruck. Besser wäre es, alle Belange (also auch die im Rahmen der Arbeit der Planer z.B. bei Bestandsaufnahmen ermittelten Erkenntnisse) im Ganzen zu dokumentieren. Erst durch eine solche Zusammenstellung kann eine fundierte Abwägung sichergestellt werden. Die Begründung stellt den geeigneten Ort für diese „Dokumentation“ aller im Plangebiet betroffenen, teils gegenläufigen Belange dar. In der Begründung lässt sich somit der Nachweis erbringen, dass der den Gemeindevertretern an die Hand gegebene Ermessensspielraum nicht überreizt wird; schließlich ist der Bebauungsplan ein Instrument zur Durchsetzung politischer Interessen (oder auch der Interessen privater Investoren). 2.3 Der Umweltbericht Im Zusammenhang mit dem Umweltbericht wurden drei Aspekte thematisiert: 1. die mit den Vorgaben der Anlage 1 zum BauGB verbundenen Wiederholungen von Inhalten aus der Begründung, 2. die Eingliederung des Umweltberichts als eigenständiger Teil innerhalb der Begründung, 3. die anderweitigen Planungsmöglichkeiten nach Nr. 2d der Anlage 1. Die ersten beiden Punkte wurden weitgehend gleich beantwortet. Daher erfolgt keine Aufschlüsselung nach Gruppen. Auf abweichende Aussagen wird explizit hingewiesen. Nachfolgend werden die drei o. g. Aspekte in drei Unterpunkten behandelt. 28 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 2.3.1 Wiederholung von Inhalten in der Begründung wegen der Vorhaben der Anlage 1 zum BauGB für den Umweltbericht Alle Befragten haben sich ausdrücklich kritisch zu dem aus ihrer Sicht nicht nachvollziehbaren Erfordernis geäußert, in den Umweltbericht – wenn auch in zusammengefasster Form – Inhalte (z. B. zu den Zielen der Planung oder zu den Planinhalten) aufzunehmen, die in der Begründung in anderen Teilen besser aufgehoben seien und nicht wiederholt zu werden bräuchten. Wiederholungen störten Lesefluss und -lust. Einige Befragten legten daher nahe, in die entsprechenden Kapitel des Umweltberichts ausschließlich Verweise auf andere Teile der Begründung aufzunehmen. Allein ein Vertreter der Gruppe 5 (Freie Planungsbüros) empfahl mit Verweis auf Anlage 1 zum BauGB und auf § 214 Abs. 1 Nr. 3 Halbsatz 3 BauGB, den umgekehrten Weg einzuschlagen, nämlich die vollständige Behandlung der in der Anlage geforderten Inhalte im Umweltbericht sowie die Aufnahme von Verweisen an anderen Stellen in der Begründung, an denen entsprechende Ausführungen sonst vernünftigerweise aufgenommen würden. Er stelle bei dieser Vorgehensweise das Gesetz höher als die Praktikabilität. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: In der Mehrzahl fühlen sich die Befragten von den Wiederholungen, die sich aus der in Anlage 1 zum BauGB enthaltenen Auflistung erforderlicher Inhalte ergibt, gestört. Wer sich gesetzestreu verhält und zugleich Dopplungen vermeiden will, muss zugunsten des Umweltberichts an anderer Stelle in der Begründung auf Inhalte (z.B. Ziele der Planung) verzichten, wo sie deutlich besser aufgehoben wären. Dies wiederum behindert einen systematischen und nachvollziehbaren Aufbau der Begründung. Vor diesem Hintergrund erscheint der umgekehrte Weg besser, nämlich eine nur sehr kurze und prägnante Wiedergabe von geforderten Inhalten im Umweltbericht unter Hinweis auf die Teile der Begründung, in denen die Punkte ausführlich behandelt sind. 2.3.2 Eingliederung des Umweltberichts als gesonderter Teil in der Begründung Die Frage, wo innerhalb der Begründung der Umweltbericht am besten integriert sei, wurde von nur von zwei Befragten mit einer Empfehlung beantwortet. Danach solle eine knappe Zusammenfassung des Umweltberichts dem städtebaulichen Teil mit den Planinhalten und Festsetzungen folgen. Der vollständige Umweltbericht gehöre hingegen ans Ende der Begründung (Baudezernent). Der Gesellschafter eines Planungsbüros sprach sich hingegen dafür aus, den Umweltbericht gleich dem einleitenden Teil zum Planungsgegenstand folgen zu lassen. Die übrigen Befragten legten sich nicht fest. Vielmehr wurde auf die Schwierigkeiten bei der Einbindung des Umweltberichts eingegangen. Diese bestünden neben den schon angesprochenen Wiederholungen darin, dass der Umweltbericht Bestand und Rahmenbedingungen beschreibende Inhalte (Planungsgegenstand), Auswirkungen und Vorschläge für Festsetzungen zur Verminderung und zum Ausgleich/Ersatz von Eingriffen in sich vereine. Somit störe der Umweltbericht die Systematik der Begründung, da hierin in jeweils unterschiedlichen Teilen ebenfalls Rahmenbedingungen, Planfestsetzungen und Auswirkungen beschrieben würden. Thematisch wären also wesentliche Inhalte des Umweltberichts an anderer Stelle in der Begründung besser aufgehoben. Insoweit sei der Umweltbericht ein „Zwitter“, wie von einem Planungsbürovertreter zum Ausdruck gebracht wurde, der – leider – als in sich abgeschlossener Bericht abzufassen sei. Hinsichtlich der Eingliederung ließen die Vertreter der freien Planungsbüros daher Pragmatismus walten und richteten sich nach den Vorstellungen der den Plan beauftragenden Gemeinde. 29 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Der Vertreter der Gruppe 7 (Fort- und Weiterbildung) gab zu Protokoll, dass der Umweltbericht noch am besten im Anschluss an die Kapitel zu den Planinhalten und Planfestsetzungen in die Begründung integriert werden könne, da der Kern des Umweltberichts darin bestehe, die Eingriffe aufgrund der Planfestsetzungen zu beschreiben und zu bewerten und Maßnahmen zur Verringerung und zum Ausgleich des Eingriffs zu empfehlen. Dass manche Planfestsetzungen, vor allem die zum Ausgleich und zur Minderung von Eingriffen, auch Ergebnis der Umweltprüfung seien, schade nicht, wenn sie als solche entsprechend gekennzeichnet seien. Auch aus Sicht beider befragten Bürger sei es hilfreich, erst dezidierte Informationen über die Planung mitsamt den Festsetzungen zu erhalten (die Zusammenfassung im Sinne der Nummer 1a der Anlage 1 zum BauGB reiche nicht aus!), ehe der Umweltbericht gelesen werde. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Die Mehrschichtigkeit des Umweltberichts mache eine unstrittige Eingliederung in der Begründung schwierig. Die Fachleute tendieren mehrheitlich dazu, den Umweltbericht den Ausführungen zu den Planinhalten und Planfestsetzungen folgen zu lassen. Somit wird zwar vorweggenommen, welche Maßnahmenvorschläge aus dem Umweltbericht (vor allem zur Vermeidung, zur Minderung und zum Ausgleich/Ersatz von Eingriffen) ins Planwerk überführt worden sind. Dies entspricht jedoch der Systematik, nach der auch ein Kapitel zur Abwägung, die ja Voraussetzung der Satzung ist, hintangestellt bleiben sollte. 2.3.3 Anderweitige Planungsmöglichkeiten Nach Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB gehören in den Umweltbericht in Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten, wobei die Ziele und der räumliche Geltungsbereich des Bauleitplans zu berücksichtigen sind. Die Experten sollten sich zum Nutzen dieser Vorschrift äußern. Dem befragten Investor und den beiden Bürgern war die Regelung nicht gegenwärtig und sie vermochten sie auch nicht fundiert zu bewerten. Spontan sagte die Vorschrift dem Investor nicht zu, den beiden Bürgern hingegen schon. 1. Planende Verwaltung / 3. Bauantragsprüfende: Voraussetzung für die Entwicklung aus Umweltsicht geeigneter anderweitiger Planungsmöglichkeiten, die über die Optimierung im Sinne von Eingriffsvermeidungs-, -minimierungsund –ausgleichsmaßnahmen hinausgingen, würden i. d. R. ein vergleichsweise großes, komplexes und überwiegend nicht oder nur gering bebautes Plangebiet mit entsprechendem Entwicklungsspielraum voraussetzen. Diese Rahmenbedingungen seien eher selten gegeben. Innerhalb von im Bestand weitgehend bebauten Gebieten sowie in kleineren Plangebieten seien Planungsalternativen i. S. der Vorschrift kaum vorstellbar. Allein zur Wahrung der Vollständigkeit des Umweltberichts würden daher entweder Varianten dargestellt, die keinesfalls ernsthaft in Betracht kämen, oder es würde mit einer knappen Bemerkung darauf hingewiesen, dass sich anderweitige Planungsmöglichkeiten nicht aufdrängten. I. d. R. seien ökologische Vorteile nur von solchen Varianten zu erwarten (vor allem von der Nullvariante), die im erheblichen Maße von den Zielvorstellungen der Gemeinde abwichen. Zweckdienlich sei zur Optimierung der Umweltbelange daher nur das im Bundesnaturschutzgesetz verankerte System der Eingriffsvermeidung, Minimierung und des Ausgleichs. Nicht auszuschließen sei immerhin, dass sich in dem einen oder anderen Fall zumindest in Bezug auf bestimmte Kulturgüter als Bestandteil der Umweltbelange Alternativen anböten. 30 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 2. Bauaufsichtsbehörde in der Eigenschaft als Prüfbehörde von B-Plänen und Verfahren: Während die Prüfung anderweitiger Planungsmöglichkeiten auf der FlächennutzungsplanEbene sehr einleuchtend und gut durchführbar sei, denn hierbei könnten auch sinnvolle Standortalternativen geprüft werden, bereite sie bei der verbindlichen Bauleitplanung oftmals nachvollziehbare Probleme, da der Rahmen eng gesetzt sei, wenn Planungsziele und Geltungsbereich des B-Plans zu berücksichtigen seien. Andererseits könne sich die Alternativenprüfung in Bezug auf B-Pläne oftmals allein aufgrund der Abschichtungsregelung nach § 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB von selbst erledigen. Dies sei zumindest anzunehmen, wenn sich über eine Prüfung von Standortalternativen hinaus keine anderweitigen Planungsmöglichkeiten aufdrängen würden und die Standortalternativenprüfung bereits auf F-Plan-Ebene hinreichend untersucht worden sei. Nur hierauf müsse dann im Umweltbericht eingegangen werden. Innerhalb eines Bebauungsplangebietes gebe es allenfalls „Verhandlungsmasse“ im Sinne der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB, wenn das Plangebiet hinreichend groß sei, eine gewisse Bandbreite geplanter Nutzungstypologien vorgesehen sei (neben Baugebieten z. B. auch Grünflächen) und die Rahmenbedingungen ausreichende Spielräume zur Anordnung der unterschiedlichen Gebietsnutzungen zueinander zuließen. Lägen derartige Rahmenbedingungen vor, würden über die Standortalternativenprüfung auf F-Planebene hinaus grundsätzlich auch auf der Bebauungsplanebene anderweitige Planungsmöglichkeiten entwickelt werden können. 4. Politische Vertreter / 5. Freie Planungsbüros / 7. Fort- und Weiterbildung: Die Vertreter der Gruppen 4, 5 und 7 haben unabhängig voneinander die Praxistauglichkeit der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB aus folgenden Gründen in Frage gestellt: Der Umweltbericht mit darin enthaltenen abweichenden Planungsmöglichkeiten werde den Gemeindevertretern frühestens zum Auslegungsbeschluss vorgelegt. Werde auf den nicht vorgeschriebenen Auslegungsbeschluss verzichtet, so liege der abschließende Umweltbericht erst zur abschließenden Gemeindevertretersitzung vor, in der zumeist nacheinander Abwägungs- und Satzungsbeschluss gefasst würden. Zu beiden Zeitpunkten erscheine es viel zu spät, die grundsätzliche Ausrichtung der Planung ernsthaft aufgrund denkbarer Alternativen noch einmal in Frage zu stellen. Dies sei politisch nicht zu vertreten. Allenfalls leichte Modifizierungen z. B. der Baugrenzen seien zu diesem Zeitpunkt noch denkbar. Solche Planänderungen beruhen in der Regel jedoch auf den Erkenntnissen im Zusammenhang mit Ausführungen zu den Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen (Nr. 2c der Anlage 1 zum BauGB). Insoweit erscheine der Punkt 2d der Anlage 1 zum BauGB praxisfern. Die Prüfung anderweitiger Planungsmöglichkeiten sei relativ wertlos, wenn sie zu einem Zeitpunkt erfolge, in der die wesentlichen Grundzüge der Planung feststünden. Vor diesem Hintergrund sei von den Planern „kein allzu großer Enthusiasmus bei der Entwicklung weiterer Planungsmöglichkeiten“ zu erwarten, wenn sie – derart nachgeschoben – ohne größeren Einfluss auf das Planergebnis blieben. Eine Prüfung, die nicht nur die Form wahre, sondern auch den Sinn erfülle, Fehlentwicklungen in Bezug auf die Umwelt noch rechtzeitig abzuwenden, würde zudem einen planerischen Aufwand erfordern, der weder von der HOAI abgedeckt sei noch von Gemeinden bezahlt würde. Insoweit sei es nicht verwunderlich, wenn in den Umweltbericht reine Floskeln, wie z.B. „anderweitige Planungsmöglichkeiten drängen sich nicht auf“ oder „Alternativen wurden geprüft und wieder verworfen“, aufgenommen würden. Der eine Gesellschafter eines Planungsbüros wies zugleich darauf hin, dass die Alternativenprüfung (auch wenn sie in der Praxis selten erfolge) zugleich sehr wertvoll sein könnte, wenn sie ganz am Anfang des Verfahrens zu einem Zeitpunkt durchgeführt würde, zu dem die städtebauliche Umsetzung der Ziele noch weitgehend offen sei. Diese Ansicht wurde auch vom 31 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Vertreter aus dem Bereich der Fort- und Weiterbildung unterstrichen, indem er empfahl, die Alternativenprüfung nach Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB an den Anfang des Planverfahrens zu stellen. Man könne die Prüfung umweltgerechter Lösungen auch in dem B-Planverfahren vorgeschaltete städtebauliche Ideenwettbewerbe einfließen lassen. Startsignal für die Alternativenprüfung dürfe demzufolge nicht erst der Beginn der Umweltprüfung nach dem Scoping sein. Denn nur aufgrund der zeitlichen Einordnung nach dem Vorentwurf und inmitten des Planverfahrens verfehlte die Pflicht zur Prüfung anderweitiger Planungsmöglichkeiten ihre Wirkung. Zwischenbewertung der in den Gruppen vertretenen Meinungen: Gemäß § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB ist nur ein in unwesentlichen Punkten unvollständiger Umweltbericht unbeachtlich. Anderweitige Planungsmöglichkeiten nach Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB scheinen nur um der Vollständigkeit willen in die Begründung aufgenommen zu werden. Der praktische Nutzen der Regelung wird jedoch bestritten. Die Interviews lassen den Schluss zu, dass der Hauptfehler an diesem grundsätzlich vernünftigen Prüfgedanken darin begründet liegt, dass der Startschuss zur Umweltprüfung erst nach der Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad durch die Gemeinde und somit erst nach der frühzeitigen Behördenbeteiligung auf der Grundlage des Scopings fällt. Zu diesem Zeitpunkt wurde normalerweise schon die Öffentlichkeit frühzeitig nach § 3 Abs. 1 BauGB beteiligt. Hierbei soll auch über sich wesentlich unterscheidende Lösungen informiert werden (was in der Praxis ebenso häufig vernachlässigt wird). Spätestens kurz nach dieser frühzeitigen Beteiligungsphase ist die Verwaltung mitsamt beauftragten Planern aufgefordert, bis zum – fakultativen – Auslegungsbeschluss einen im Entwurf nahezu perfekten und möglichst unumstößlichen Plan auf den Weg zu bringen, in dem die Ziele der Planung umgesetzt sind. Parallel dazu wird die Umweltprüfung durchgeführt. Vor dem Auslegungsbeschluss sieht die Planungspraxis jedoch kein weiteres Zusammentreffen mit den Gemeindevertretern vor, in dem über grundsätzlich anderweitige Planungsmöglichkeiten nachgedacht werden würde. Für Grundsatzfragen ist beim Auslegungsbeschluss jedenfalls bei der Mehrheit der Abgeordneten kein Platz mehr, so dass sich zwischen Vorentwurf und Entwurf die planerischen Spielräume zu Optimierungen im Sinne von Vermeidungs-, Eingriffsminimierungs- und Ausgleichsmaßnahmen verengen. Grundsätzliche anderweitige Planungsmöglichkeiten werden regelmäßig keinen durchschlagenden Erfolg mehr haben. Die Prüfpflicht verkommt zur Makulatur. Diese Umstände erklären, warum im Großteil der Praxisfälle keinerlei anderweitige Planungsmöglichkeiten in Betracht kommen – es ist davon auszugehen, dass dieses Ergebnis zumeist nicht auf einer belastbaren Prüfung beruhte. Würde dagegen die Prüfpflicht zu Beginn des Planverfahrens (am besten zu Beginn der Entwicklung der Planungsziele) bestehen, würden die Einflussmöglichkeiten deutlich ansteigen. Diese Alternativen sowie weitere städtebauliche Lösungen könnten dann erstens in das Informationsmaterial zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung und zweitens nachrichtlich in den späteren Umweltbericht einfließen. Folgte man der Ansicht, all die anderweitigen Planungsmöglichkeiten, die allein zur Vermeidung eines unvollständigen Umweltberichts zu einem Zeitpunkt extra konstruiert würden, obwohl sie im Zeitpunkt ihrer Entwicklung die Planung ohnehin nicht mehr beeinflussen, erforderten zwecks vollständiger Vergleichbarkeit im Sinne einer abwägungsgerechten Planung eine Art „kleiner Umweltprüfung“, wird die Alternativenprüfung ad absurdum geführt. 2.4 Zusammenfassung der Befragung und verbleibender Untersuchungsbedarf Durch die Befragung der Experten und der beiden an der Bauleitplanung interessierten Bürger ergab sich eine Reihe von Hinweisen auf Funktion, Inhalte und Empfehlungen an die Begründung sowie auf Schwierigkeiten bei der Umsetzung bestimmter Vorgaben aus dem Umweltbericht. Zunächst ohne abschließende Wertung sollen diese Hinweise hier abschließend zusammengefasst werden. Die Zusammenfassung mündet in Fragen, denen im weiteren Fort32 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur gang der Arbeit vertieft nachgegangen wird, so dass eigene Wertungen und Empfehlungen später folgen. Aus Sicht der Befragten hat die Begründung im Wesentlichen die Funktion, die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen der Planung einschließlich der Umweltauswirkungen darzustellen, und die Planinhalte gegenüber Betroffenen, Berührten und der Öffentlichkeit insgesamt zu rechtfertigen. Unterschiedliche Ansichten gibt es in der Frage, ob Ziele und Zwecke als zusammengehöriges Wortpaar zu verstehen sind bzw. die Zwecke Unterzielen entsprechen oder ob sich hinter beiden Begriffen signifikante Unterschiede verbergen, die einer jeweils gesonderten Abhandlung bedürfen. Dem Planverfasser dient die Verpflichtung, eine Begründung zum Bebauungsplan abzufassen, während der Planerarbeitungsphase der Überprüfung, ob Planinhalte vollständig und widerspruchsfrei und Festsetzungen bestimmt sind (Selbstkontrollfunktion). Eine gewissenhaft abgefasste und alle wesentlichen Aspekte einbeziehende Begründung trägt erheblich zu einer abwägungsgerechten und qualitativ hochwertigen Planung bei. An die Begründung ist eine Art Beweisführungspflicht über die städtebauliche Erforderlichkeit der Planungsziele und Festsetzungen sowie über den abwägungsgerechten Umgang mit den betroffenen Belangen geknüpft. Schließlich soll die Begründung bei der Auslegung von Festsetzungen helfen, um auf dieser Grundlage die Zulässigkeit von baulichen und sonstigen Vorhaben bewerten zu können. Aus formaler Sicht empfiehlt sich für das Abfassen einer Begründung, auf eine schlüssige Gliederung, eine eindeutige (unmissverständliche) (Fach-)Sprache sowie auf Anschaulichkeit und Ausführlichkeit, u. a. durch Aufnahme von erläuternden Karten- und Planwerken (jeweils mit Titeln und Quellenangaben) zu achten. Dies gilt insbesondere für die Erläuterung der Planinhalte und –festsetzungen. Die jeweils gültigen Rechtsgrundlagen sollten in die Begründung aufgenommen werden. Dies trifft im besonderen Maße für die in der Begründung wiedergegebenen Planfestsetzungen zu, soweit die Rechtsgrundlagen nicht auf dem Plandokument erscheinen. Auf das Deckblatt sind mindestens der Plantitel und -nummer, Namen und Wappen der planaufstellenden Kommune, Datum, Stand und Art des Verfahrens aufzunehmen. Zu den Formalien gehört auch, die öffentlich ausgelegte Begründung durch Stempel, Datum und Unterschrift (z. B. auf der Titelseite) zu kennzeichnen; nur diese ausgelegte Begründung soll in die spätere Verfahrensakte aufgenommen werden. In das Impressum auf der nächsten Seite gehören der Name und die Adresse der Gemeinde (ggf. mit dem Namen und der Adresse von Auftraggeber und Auftragnehmer). Ein Inhaltsverzeichnis mit Seitenzahlen sollte obligatorisch sein. Hilfreich sind Kopf- und Fußzeilen mit Seitenzahlen, Plantitel, Kapitel und Dateinamen. Auch Querverweise auf andere, thematisch zusammenhängende Teile der Begründung unterstützen den Leser. Eines gewissenhaften Umgangs bedürfen insbesondere Streitpunkte und gegensätzliche Belange, die sich im Rahmen von Bestandsaufnahme, Recherche und Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden ergeben haben. Die Begründung darf nicht im Widerspruch stehen zum Plandokument sowie zu den anderen Dokumenten und Gutachten, die im Rahmen des Planverfahrens zusammengestellt wurden. Bezüglich der Inhalte der Begründung sind sich die Befragten einig, dass eine auf Ziele, Zwecke und Auswirkungen sowie auf den Umweltbericht reduzierte Begründung (§ 2a BauGB) nicht ausreicht. Auch die befragten Bürger fühlten sich in diesem Fall nicht ausreichend informiert. Die Zurückhaltung des Baugesetzbuches ermöglicht der Gemeinde einerseits, eigenständig Vorgaben für die Begründungsinhalte und die Gliederung zu entwickeln. Somit wird der kommunalen Planungshoheit der Gemeinde Rechnung getragen. Im Einzelfall kann sie insbesondere Auftragnehmer dazu verführen, sich gemeindlichen Wünschen und Vorstellun33 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur gen zu widersetzen und, unter Verweis auf die Vorschriften im BauGB, die Arbeit mit geringem Anspruch auszuführen. In diesem Fall können sich Gemeinden auch auf die Vorgaben für Begründungen aus der Rechtsprechung berufen, die über die des Gesetzestextes hinausgehen. Eine Muster-Gliederung oder Muster-Begründung mit Empfehlungscharakter könnte die Qualität von Begründungen sichern helfen. Aus der Sicht der Fachleute und Bürger sollte die Begründung folgende Bestandteile enthalten: • • • • • • Planungsgegenstand Planinhalte und Planfestsetzungen Auswirkungen Verfahren Abwägung Umweltbericht Zum Planungsgegenstand gehören Ziele und Zwecke der Planung, das Planungserfordernis und der Planungsanlass, rechtliche und planerische Rahmenbedingungen sowie die Beschreibung der Bestandssituation, deren Inhalte wiederum von Ist- und Soll-Situation abhängen. Zu den Planfestsetzungen gehört insbesondere die Erläuterung der städtebaulichen Erforderlichkeit. Die Arten der zu untersuchenden und in der Begründung zu behandelnden wesentlichen Auswirkungen sind planungsfallabhängig. Die hier von den Experten aufgeführten Punkte sollte der Planer jedoch im Hinterkopf haben, um darauf im Bedarfsfalle einzugehen. Insgesamt lassen sich die folgenden Stichpunkte beispielhaft in eine Liste einer Muster-Gliederung aufnehmen (von oben nach unten sortiert nach der Anzahl der Nennung): • • • • • • • • Umwelt (inkl. Immissionen) Kosten (soweit sie den Gemeindehaushalt und Anlieger aufgrund von Erschließungsbeiträgen oder sonstiger Gebühren betreffen) Planungsschaden / Eigentum / Enteignung Bodenordnung Städtebauliche Auswirkungen / Ortsbild / Nutzungsstruktur Verkehr Soziale Infrastruktur Grün- und Freiflächenversorgung In bestimmten Fällen könnte hinsichtlich der Kosten das Ergebnis einer fiskalischen Wirkungsanalyse für die Abwägungsentscheidung der Gemeinde relevant sein. Denn nur auf der Grundlage einer solchen Rechnung lässt sich die Belastung des Gemeindehaushalts mitsamt den Folgekosten ermitteln. Nach Ansicht der Befragten ist die Aufnahme der Abwägung in der Begründung geboten. Sie ist insbesondere für die Bauanträge prüfende Verwaltung von Relevanz, weil hierin die wesentlichen Hintergrundinformationen für die Bewertung baulicher Vorhaben enthalten sind. Während die Verfahrensakten bald nach Inkrafttreten des Plans im Archiv landen und somit schlecht zugänglich sind, bleibt die Begründung stets verfügbar. Bei thematischer Ordnung der berührten Belange ermöglicht die Begründung auch eine deutlich bessere Übersicht über die Planungslage als strikt nach Einwender geordnete Abwägungstabellen. Mit der Abwägung wird die Transparenz der Planung gegenüber in die Planung Einsicht nehmender Interessierter erhöht. Beim Umweltbericht wird als störend empfunden, dass er teilweise Inhalte aus anderen Teilen der Begründung wiederholt. Die meisten Befragten favorisieren, dem Umweltbericht mindes34 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur tens die Teile Planungsgegenstand und Planinhalte/Festsetzungen voranzustellen. Nach Meinung der Fachleute kann in der Praxis die Verpflichtung, anderweitige Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB in den Umweltbericht aufzunehmen, nicht zielführend umgesetzt werden. Der Nutzen der anderweitigen Planungsmöglichkeiten ist vor allem deshalb begrenzt, weil sich die politischen Vertreter erst zum Auslegungs- oder – noch ungünstiger – zum Zeitpunkt des Abwägungs- und Satzungsbeschlusses damit zu befassen haben. Denn selbst wenn anderweitige Planungsmöglichkeiten denkbar und objektiv vernünftig erscheinen sollten, würde sich die Politik zu diesem Zeitpunkt keine grundsätzliche Kehrtwendung mehr erlauben können. Je größer das Plangebiet und der Entwicklungsspielraum sind, umso eher sind Varianten denkbar. Innerhalb überwiegend im Bestand bebauter Plangebiete ist die Variationsbreite zumeist sehr eingeschränkt. Anderweitige Planungsmöglichkeiten können sich bereits aufgrund der Abschichtungsregelung nach § 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB von selbst erledigen. Zuweilen werden anderweitige Planungsmöglichkeiten im Umweltbericht nur aufgeführt, damit der Umweltbericht vollständig ist. Oder es wird lediglich darauf verwiesen, dass sich anderweitige Planungsmöglichkeiten nicht aufdrängen würden, selbst wenn dies nicht ausreichend geprüft wurde. Die im Rahmen der Interviews gewonnenen Hinweise bedürfen einer vertiefenden Betrachtung. Insbesondere ergeben sich folgende Untersuchungsfragen: • • • • • • • • • • • • • In welcher Weise hat die Begründung den Bebauungsplan zu rechtfertigen? Worauf ist in der Begründung sinnvoller Weise gezielt einzugehen? Dient die Begründung tatsächlich der Auslegung des Bebauungsplans, obwohl Festsetzungen – zeichnerische und textliche – bereits bestimmt sein müssen? Soweit Festsetzungen grundsätzlich begründet werden sollten: Wie kann das erfolgen? Auf welche Festsetzungen sollte gezielt eingegangen werden? Ist es geboten, als Hinweis für die Bauantragsprüfung zur Verdeutlichung von Festsetzungen auch auf ausdrücklich unerwünschte (und somit unzulässige) Entwicklungen einzugehen? Besteht ein Unterschied zwischen Planungsziel und Planungszweck? Muss der Planverfasser in der Begründung sowohl auf die Erforderlichkeit des Plans als auch auf die Erforderlichkeit der Festsetzungen im Einzelnen eingehen? Welche Inhalte gehören in die Begründung? Ist die Auflistung des § 2a BauGB ausreichend? Welche Hauptbestandteile sollte eine Begründung enthalten und welche Kapitel sind diesen jeweils zuzuordnen? Sind insbesondere Kapitel/Begründungsteile zur Abwägung und zum Verfahren erforderlich oder sinnvoll? Muss oder sollte eine B-Planbegründung für Transparenz hinsichtlich der widerstreitenden Interessen und Belange sorgen? Wie kann dies erfolgen? Ist es dazu sinnvoll, einen Überblick über die berührten öffentlichen und privaten Belange zu bekommen? Wie können Werdegang des Plans und Gründe für die Planungsentscheidung nachvollziehbar in der Begründung dargestellt werden? An wen richtet sich die Begründung? Ist zur besseren Verständlichkeit der Planung für den Laien eine allgemein verständliche Zusammenfassung im Sinne der Zusammenfassung des Umweltberichts nach Nr. 3d) der Anlage 1 zum BauGB sinnvoll? Sollten in die Begründung die sich wesentlich unterscheidenden Lösungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BauGB aufgenommen werden? Auf welche Auswirkungen sollte die Begründung normalerweise eingehen? Wie kann die Begründung schlüssig aufgebaut werden? An welcher Stelle in der Begründung sollte der Umweltbericht als gesonderter Teil eingefügt werden? 35 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • • • Können Wiederholungen zwischen Umweltbericht und den übrigen Teilen der Begründung verhindert werden? Welchen Zweck erfüllen die anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB? Worauf kann bei der äußeren Form einer Begründung geachtet werden, insbesondere bei der Gestaltung des Deckblatts? Empfiehlt sich eine Muster-Gliederung / Muster-Begründung für die bauleitplanerische Anwendungspraxis? Soweit sich die Informationslage dafür anbietet, soll diesen Fragen im weiteren Schritt durch Begutachtung von insgesamt 70 Begründungen zu Bebauungsplänen sowie durch Auswertung der Rechtsprechung, der Kommentar- und Fachliteratur vertieft nachgegangen werden. Im nachfolgenden Kapitel werden zunächst die Ergebnisse der Praxisuntersuchung dargelegt. 3. Auswertung von 70 Begründungen zu Bebauungsplänen und Bebauungsplanentwürfen Sowohl die offenen Fragen im Ergebnis des vorangegangenen Kapitels als auch die Begutachtung von insgesamt 70 Begründungen zu Bebauungsplänen bzw. zu Bebauungsplanentwürfen unterstreichen den mit dieser Arbeit verbundenen Untersuchungsbedarf zu Bebauungsplanbegründungen. Denn die Durchsicht der Praxisbeispiele hat teilweise bedenkliche Lücken und Mängel aufgedeckt, wie sich sogleich zeigen wird. Zugleich ergaben sich nützliche Hinweise für mustergültige Begründungen. Nachfolgend sollen die Ergebnisse der Untersuchung dargestellt werden. Das Kapitel ist in mehrere Abschnitte unterteilt, in denen unter gezielten Fragestellungen Begründungsinhalte, Ziele und Zwecke der Planung, die Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, die Bedeutung der Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB, die Gliederung und Einzelaspekte zum Umweltbericht untersucht werden. Ein weiterer Blick mit gezielter Fragestellung richtet sich auf die Begründungen zu Bebauungsplänen der Innenentwicklung. Die jedem Einzelaspekt zu Grunde liegende Frage wird nachfolgend jeweils vorangestellt – einige erforderten mehrere Untersuchungsfragen. Die Fragen knüpfen an den in Kapitel 2 dieses Teils abschließend festgestellten Untersuchungsbedarf an, wobei die Praxisbeispiele naturgemäß nicht zur Klärung sämtlicher Aspekte geeignet waren. Dafür konnte weiteren Gesichtspunkten nachgegangen werden, die nicht bereits Gegenstand der Interviews waren. Eine dezidierte Kommentierung der nachfolgend zusammengestellten Auswertungsergebnisse bleibt Kapitel 4 vorbehalten, in dem unter Einbindung von Rechtsprechung und Literatur Probleme und Hinweise im Ergebnis von Interviews und ausgewerteten Praxisbeispielen eingehend diskutiert werden. In diesem Teil werden vereinzelt jedoch knappe, das Ergebnis einordnende Wertungen vorgenommen. Im Anhang zur dieser Arbeit befinden sich die Auswertungslisten zur dieser Untersuchung. Daraus ergeben sich auch Namen und Titel der untersuchten Begründungen. 36 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.1 Überblick über die untersuchten Begründungen Wie in der Einleitung zu dieser Arbeit bereits beschrieben, lagen der Auswertung der Praxisbeispiele insgesamt 70 Begründungen zu nach § 10 Abs. 3 BauGB bereits in Kraft getretenen Bebauungsplänen (insgesamt 29) bzw. zu für die öffentliche Auslegung bestimmten Planentwürfen zu Grunde (41). Je Stadt oder Gemeinde wurde auf nicht mehr als drei Beispiele zurückgegriffen. Sieben der insgesamt acht untersuchten Begründungen zu Bebauungsplänen, die noch aufgrund des 2001 durch die UVP-Änderungsrichtlinie geänderten Baugesetzbuches in Kraft getreten sind, waren umweltverträglichkeitsprüfungspflichtig, so dass zu diesen sieben ein entsprechender Umweltbericht vorliegt. Nur in einem Fall musste keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden, so dass hierfür auch kein Umweltbericht vorliegt. Sechs Begründungen basieren auf dem aufgrund des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau (EAG Bau) vom 24. Juni 2004 novellierten Baugesetzbuch. 56 Begründungen und somit der überwiegende Anteil gehen auf die jüngste größere Gesetzesnovelle aufgrund des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 zurück. Elf Bebauungspläne wurden zum Zeitpunkt der Untersuchung im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB und sieben im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellt. Zwar entfällt bei Begründungen von im vereinfachten und beschleunigten Verfahren aufgestellten Plänen der Umweltbericht, so dass diesbezüglich ein Vergleich nicht möglich ist. Dafür konnte für die im beschleunigten Verfahren aufgestellten Bebauungspläne der Innenentwicklung ein Eindruck davon gewonnen werden, ob trotz der entfallenen Umweltprüfungspflicht und der Entbindung vom Ausgleichserfordernis Umweltbelange in ausreichender Art und Weise in den Abwägungsprozess eingeflossen sind. Die den Begründungen zu Grunde liegenden Bebauungspläne verteilen sich auf die Bundesländer wie folgt: Tab. 1: Verteilung der untersuchten Fallbeispiele auf das Bundesgebiet Bundesland Anzahl Bundesland Anzahl Baden-Württemberg 8 Niedersachsen 6 Bayern 9 Nordrhein-Westfalen 10 Berlin 1 Rheinland-Pfalz 8 Brandenburg 11 Saarland 0 Bremen 2 Sachsen 4 Hamburg 3 Sachsen-Anhalt 2 Hessen 0 Schleswig-Holstein 4 MecklenburgVorpommern 2 Thüringen 0 Ingesamt 70 Neue Bundesländer (inkl. Berlin) 20 Alte Bundesländer 50 Stadtstaaten 6 37 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Tab. 2: Jahrgänge der untersuchten Begründungen: Jahrgang Anzahl der untersuchten Begründungen Jahrgang Anzahl der untersuchten Begründungen 2003 1 2007 16 2004 3 2008 27 2005 2 2009 14 2006 7 Die Begründungen im Einzelnen ergeben sich aus dem Anhang dieser Arbeit. Die in den 70 Begründungen behandelten Bebauungspläne umfassen im Durchschnitt ein Plangebiet von 15,94 ha. Die beiden kleinsten Plangebiete weisen eine Gesamtfläche von jeweils 0,2 ha auf (einmal MK-Gebiet, einmal WR-Gebiet). Das größte Plangebiet umschließt eine Fläche von 147,7 ha mit Sondergebieten, Gewerbegebieten, Mischgebieten, Gemeinbedarfs- und Versorgungsflächen. Bis auf Kleinsiedlungsgebiete (WS) und besondere Wohngebiete (WB) kommen alle Baugebiete der Baunutzungsverordnung in unterschiedlicher Häufigkeit vor. Am häufigsten unter den in § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 9 BauNVO aufgeführten Baugebieten, die oft gemeinsam mit anderen Baugebieten und sonstigen Flächen nur einen Teil der jeweiligen Plangebiete ausmachen, werden unabhängig vom Gebietsumfang allgemeine Wohngebiete (25x) geplant. Es folgen Mischgebiete (19x), Gewerbegebiete (17x), reine Wohngebiete (10x), Kerngebiete (4x). Dorfgebiete (2x) und Industriegebiete (1x). Unter den insgesamt 28 Sondergebieten kommen sehr oft Gebiete für großflächigen Handel und Einzelhandel (10x) vor. Im Übrigen werden Beherbergungsgebiete einschließlich Camping und Gastronomie (6x), Erholungsgebiete (5x), Flächen für einen Solarpark, für einen Windpark, für eine Hochschule, für einen Landtag sowie für einen Binnenhafen geplant. Als weitere Flächen kommen Gemeinbedarfs- und Versorgungsflächen sowie Wald-, Wasser- und Grünflächen vor. Drei Bebauungspläne dienen allein der Planung von Verkehrsflächen. Bei den Plangebietslagen halten sich Innen- und Außenbereichsflächen in etwa die Waage. Eindeutig im Innenbereich liegen 33 Plangebiete, 22 Gebiete hingegen sind komplett auf der „grünen Wiese“ entstanden. 13 Plangebiete befinden sich am Ortsrand, die meisten Flächen davon sind jedoch dem Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB zuzurechnen. In einem Fall wurde ein weiträumiger innerstädtischer, den Ortszusammenhang unterbrechender Grünzug mit Baugebieten überplant (sog. „Außenbereich im Innenbereich“). In einem weiteren Fall liegt das Plangebiet in einem Hafenbereich, für den besondere Rechte gelten. 32 von 70 Plangebieten waren vor dem Beschluss zur Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans bereits bebaut, 14 Flächen waren nur zum Teil bebaut und 19 Flächen unbebaut. Bei fünf Gebieten geht es um die Konversion aufgegebener Nutzungen, z. B. ehemals militärisch genutzter Flächen oder Bahnflächen. Dies zeigt, dass sich die hier untersuchten Begründungen auf ein sehr breites Spektrum unterschiedlicher und zugleich allgemein üblicher Planungsaufgaben beziehen und insoweit geeignet sind, einen Einblick in die Planungspraxis zu geben. 38 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.2 Seitenumfang Welchen Seitenumfang weisen die untersuchten Begründungen auf? Die untersuchten Begründungen weisen eine große quantitative Bandbreite auf. Die Kürzeste umfasst gerade einmal vier Seiten (Nr. 39), während die Längste aus Dortmund insgesamt 213 Seiten (Nr. 15) aufzuweisen hat. Der durchschnittliche Seitenumfang aller 70 ausgewerteten Begründungen liegt bei 33,25, wobei Begründungen mit Umweltbericht durchschnittlich 39,76 Seiten umfassen, während für Begründungen, die im beschleunigten oder vereinfachten Verfahren ohne Umweltprüfung und Umweltbericht aufgestellt worden sind, knapp 17 Seiten (∅ = 16,88) ausreichen. Der durchschnittliche Seitenumfang der Umweltberichte liegt bei 18,05, so dass dieser im Schnitt 45 % des Gesamtumfangs von Begründungen ausmacht. In diesen 45 % sind nicht dem Umweltbericht zusätzlich zugrunde liegende Gutachten (z. B. zu Eingriff/Ausgleich, Lärm und Artenschutz) enthalten. In diese Auswertung konnte eine Begründung (Nr. 3) nicht einbezogen werden, da sie nur eine Zusammenfassung des Umweltberichts enthielt, die den sich aus der Anlage 1 zum BauGB ergebenden Anforderungen nicht genügt. 3.3 Inhalte der Begründung Wie bekannt gehören in die Begründung Ziele, Zwecke und wesentliche Auswirkungen der Planung sowie ein Umweltbericht nach Anlage 1 zum BauGB, soweit der Bebauungsplan nicht im vereinfachten oder beschleunigten Verfahren aufgestellt wird. Falls der Bebauungsplan aufgrund des Baugesetzbuches, das durch das aufgrund der UVP-ÄndRL 1997 veranlasste Artikelgesetz 2001 novelliert wurde, aufgestellt wurde und – ggf. nach Vorprüfung des Einzelfalls – nicht umweltverträglichkeitsprüfungspflichtig war, konnte ebenso auf den Umweltbericht verzichtet werden. Dieser Fall trifft in einem Fall (Nr. 57) zu. Die gesetzlichen Vorgaben legen nahe, dass jede Begründung – auch die für die öffentliche Auslegung bestimmte Entwurfsbegründung – mindestens Angaben über die o. g. in § 2a BauGB aufgelisteten Mindestinhalte enthält. Schlussfolgerichtig sollte erwartet werden können, dass innerhalb der Begründung mit entsprechenden Überschriften gekennzeichnete Kapitel bzw. Abschnitte vorgesehen werden. Ob diese Erwartung der Realität entspricht, sollte überprüft werden, da sich daraus ableiten lässt, inwieweit sich die Planungspraxis dieser für die Inhalte der Entwurfs- und der Plan-Begründung zentralen Regelung bewusst ist. Daher wurde den Begründungen sowohl in Bezug auf Ziele und Zwecke der Planung als auch in Bezug auf Auswirkungen auf den Grund gegangen. 3.3.1 Ziele und Zwecke der Planung Wie werden Ziele und Zwecke der Planung behandelt? Als Grundsatzfrage wurde geprüft, ob die Planungspraxis Ziele und Zwecke als zwei gesondert zu behandelnde Gesichtspunkte versteht oder ob beides als Wortpaar angesehen wird, wobei die Begriffe gleichbedeutend sind. Die Planungspraxis verhält sich hierzu eindeutig: Es 39 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur gibt nur eine einzige Begründung, in der Ziele und Zwecke als jeweils eigenständige Überschrift einem eigenen Abschnitt voranstehen (siehe unten). Anhand der Begründungen wurde geprüft, in wie vielen Fällen • Ziele und Zwecke in einem gemeinsamen Abschnitt behandelt werden, • Ziele und Zwecke in jeweils eigenständigen Abschnitten behandelt werden, • der betreffende Abschnitt, in dem vollinhaltlich auf Ziele und Zwecke eingegangen wird, nur mit einem der beiden Begriffe überschrieben wird und wenn ja, mit welchem, • ein gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen und Zwecken fehlt, beides aber unter anderer Überschrift behandelt wird, • ein gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen und Zwecken zwar vorhanden ist, die Ausführungen darin Ziele und Zwecke jedoch allenfalls mittelbar zum Ausdruck bringen, • ein gesondert bezeichneter Abschnitt zu den Zielen nach Nr. 1a) der Anlage 1 zum BauGB nur im Umweltbericht vorhanden ist, • ein gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen und Zwecken gänzlich fehlt und beides allenfalls mittelbar in anderen Abschnitten behandelt wird. Danach ergibt sich folgendes Bild: Nur 34 % der untersuchten Fälle werden der nahe liegenden Erwartung gerecht, in die Begründung ein mit der Überschrift „Ziele und Zwecke der Planung“ oder ähnlich überschriebenes Kapitel aufzunehmen und sich hierzu entsprechend zu äußern. In 25 Begründungen (36 %) wurde auf den Begriff „Zweck“ in der Überschrift ganz verzichtet. Die Ausführungen in diesen Fällen entsprechen inhaltlich jedoch den zuvor aufgeführten. Immerhin 28,5 % der Begründungen fehlt – außerhalb des Umweltberichts – ein entsprechend überschriebenes Kapitel in der Begründung. Dies überrascht angesichts der sehr eindeutigen Vorschrift des § 2a BauGB. Allerdings wird in insgesamt elf Fällen (16 %) auf Ziele und Zwecke der Planung in anders überschriebenen Kapiteln eingegangen, und zwar entweder unter der Überschrift „Planungsanlass“ (vgl. Nr. 24, 25, 40, 56 und 57) oder unter „Erfordernis der Planaufstellung“ (Nr. 32, 48, 50, 52 und 70). In einem Fall werden Ziele und Zwecke in einem „Aufgabenstellung“ bezeichneten Abschnitt thematisiert. Bemerkenswert sind drei Fälle (4 %), in denen Abschnitte zwar entsprechend mit „Zielen und Zwecken“ betitelt wurden, eine inhaltliche Behandlung jedoch ausblieb. Zweimal (3 %) erfolgt die konkrete Benennung der Ziele nur im Umweltbericht, und in immerhin vier Fällen (5,5 %) fehlen Überschriften und Inhalte gänzlich; hier ergeben sich Ziele und Zwecke allenfalls mittelbar aus der Begründung. Bei dem eingangs erwähnten Einzelfall (Nr. 27) wird in zwei Kapiteln zwischen „1. Zweck des Bebauungsplanes“ und „2. Städtebauliche Ziele des Bebauungsplanes“ unterschieden. Im 1. Kapitel wird auf die IST-Situation einschließlich der planungsrechtlichen Einordnung eingegangen. Als Planungszweck wird schließlich angegeben, dass die Fläche einer neuen Nutzung für Wohnzwecke zugeführt werden solle, weil sich die Fläche – angesichts gegebener Nachfrage – für den Bau von Einfamilienhäusern anböte. Zugleich soll ein schon lange ansässiger Steinmetzbetrieb planungsrechtlich gesichert werden. Beides sind Beschreibungen, die in vielen anderen untersuchten Fällen der Überschrift „Ziele“ bzw. „Ziele und Zwecke“ zuzuordnen wären. Das Kapitel schließt mit Hinweisen zu den Darstellungen im Flächennutzungsplan (F-Plan / FNP). Im darauf folgenden 2. Kapitel wird auf weitere Einzelheiten, z. B. auf die angestrebte Nutzungsart als allgemeines Wohngebiet (WA), auf das Maß der baulichen Nutzung, auf die Bauweise und auf die Erschließungssituation eingegangen. Hier werden also die Ziele konkretisiert und verdichten sich zu Planinhalten. 40 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Abb. 1: Ziele und Zwecke der Planung Die offen zu Tage tretenden Lücken bei den Zielen und Zwecken der Planung gaben Anlass zu einem vertiefenden Blick. Im Fokus stand die Frage, welchen Genauigkeitsgrad Ziele zum Bebauungsplan vor dem Hintergrund von Darstellungen auf der Ebene des Flächennutzungsplans haben bzw. haben dürfen. Dieser Untersuchungsfrage liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass eine Lücke in der gemeindlichen Entwicklungskonzeption gegeben sein dürfte, wenn z. B. das Plangebiet im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt wird und als Ziel die Entwicklung eines reinen Wohngebietes ausgegeben wird, ohne die Option anderer Wohngebietstypen (WS, WA, WB) ins Auge zu fassen. Nur soweit zuvor schon im Rahmen von städtebaulichen Rahmenplänen oder anderen informellen Planwerken die Frage des spezifischen Baugebietstyps geklärt worden sein sollte oder sich der Baugebietstyp aus der Bestandssituation heraus ergibt, wäre demnach eine lückenlose gemeindliche Entwicklungskonzeption gegeben. Vor diesem Hintergrund wurde folgender Frage nachgegangen: Knüpfen die Ziele und Zwecke der Planung nahtlos an die Vorgaben des Flächennutzungsplans an, so dass eine lückenlose gemeindliche Entwicklungskonzeption gewährleistet wird? Die Untersuchung hat ergeben, dass die Ziele der Planung in der überwiegenden Anzahl der untersuchten Begründungen nahtlos an die Darstellungen des Flächennutzungsplans anknüpfen, so dass keine Planungslücken bei der gemeindlichen Konzeption der städtebaulichen Entwicklung entstehen. Bei nur vier Begründungen (6 %) war jedoch ein „Planungssprung“ festzustellen, da auf der Ebene des Flächennutzungsplans nur Bauflächen ausgewiesen wurden, als Ziel der Planung im Bebauungsplan jedoch ein von Anfang an konkretes Baugebiet festgelegt war. Im einem der vier Fälle (Nr. 40) gilt dieser Mangel nur zum Teil: Die im Bebauungsplan festgesetzten und unmittelbar aus dem F-Plan entwickelten SO-Gebiete bedurften keiner weiteren Überprüfung, das Ziel eines reinen Wohngebietes hätte hingegen als alternativlos erläutert werden müssen. Bei diesen vier Begründungen ließen auch die sonstigen Ausführungen nicht darauf schließen, dass in planerischen Zwischenschritten (etwa einer informellen Rahmenplanung) abweichende Baugebietstypen in Erwägung gezogen worden seien. Sicherlich muss ein abschließender Beweis für diese Erkenntnis ausbleiben, da der Untersuchung nicht sämtliche, in der jeweiligen Gemeinde vorhandenen Akten zu den vollzogenen Planungsüberlegungen zu Grunde lagen. Dies spielt jedoch vor dem Hintergrund, dass die Planverfasser nach der Untersuchung in der überwiegenden Anzahl planerische Weitsicht bei 41 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur der Formulierung von Planungszielen erkennen lassen, keine entscheidende Rolle. Einschränkend sei nur erwähnt, dass in insgesamt sechs Begründungen die Ziele weitgehend unklar bleiben. In den Fällen, in denen z. B. aufgrund fehlender Hinweise in der Begründung keine Prüfung möglich war, wurde eine lückenlose Vorgehensweise unterstellt (z. B. Nr. 66). Gleiches galt für solche Begründungen mit vor dem Hintergrund der F-Plan-Darstellungen zu eng gesetzten Zielen, wenn Nachforschungen ergeben haben, dass planerische Zwischenschritte die inhaltliche Einengung auf der Bebauungsplanebene ermöglichten (z. B. Nr. 56). Abb. 2: Ziele vor dem Hintergrund der gemeindlichen Entwicklungskonzeption Von den neun im beschleunigten Verfahren aufgestellten Bebauungsplänen der Innenentwicklung erfordern zwei eine Berichtigung des Flächennutzungsplans im Wege der Anpassung nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB. In beiden Fällen wurde die mit dem B-Plan angestrebte Entwicklung nicht weiter im Kontext anderweitiger Entwicklungsmöglichkeiten in Frage gestellt. Dies gilt insbesondere für den Fall Nr. 60, in dem nach den Darstellungen des Flächennutzungsplans bislang eine Grünfläche vorgesehen war und nunmehr ein Wohngebiet entwickelt werden soll. Statistisch lässt sich diese Beobachtung aufgrund der zu geringen Anzahl der Fälle zwar nicht verwerten, aber im weiteren Verlauf der Arbeit wird der Frage nachzugehen sein, inwieweit die Möglichkeit des § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB, den Flächennutzungsplan im Wege der Berichtigung einfach anzupassen, in Bezug auf die gemeindliche Entwicklungskonzeption besondere Anforderungen für die Begründung zum Bebauungsplan der Innenentwicklung mit sich bringt. 3.3.2 Auswirkungen der Planung In welcher Ausführlichkeit gehen die Begründungen auf die Auswirkungen der Planung ein? Hinsichtlich der wesentlichen Auswirkungen wurde die Untersuchung ähnlich durchgeführt wie bei den Zielen und Zwecken der Planung. Auswirkungen wurden dann als ausreichend behandelt angesehen, wenn über Umweltauswirkungen hinaus mindestens ein weiterer Aspekt ausdrücklich thematisiert wurde5. In Bezug auf Umweltauswirkungen durfte angenommen werden, dass aufgrund der generellen Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung und zur 5 Grundsätzlich gehören alle wesentlichen Auswirkungen in die Begründung. Allerdings war es im Rahmen dieser Untersuchung nicht möglich festzustellen, ob noch weitere Aspekte hätten behandelt werden müssen. 42 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Anfertigung eines Umweltberichts die Erläuterung von Umweltauswirkungen in Begründungen die Regel sein dürfte. Wurden nur Umweltauswirkungen, zumeist im Rahmen des Umweltberichts, behandelt, wurde dies gesondert festgehalten. Hin und wieder fehlt außerhalb des Umweltberichts zwar ein entsprechend betiteltes Kapitel zu den Auswirkungen. Dennoch wird auf typische Fragen der Auswirkungen der Planung, z. B. auf mit der Planung verbundene Kosten, eingegangen. Soweit Auswirkungen unter spezifischen Überschriften (z. B. „Kosten“) erläutert wurden, war selbstverständlich dem sich aus § 2a BauGB ergebenden Anspruch genüge getan. Geprüft wurde auch, inwieweit in den Begründungen neben den negativen Auswirkungen auch ausdrücklich auch auf positive eingegangen wird. Die Untersuchung kam zu folgendem Ergebnis: Regelmäßig sind mit der Planung Kosten verbunden. Sehr häufig kann die Planung soziale Auswirkungen haben. Auch Bodenordnungsmaßnahmen oder Planungsschäden können Folge verbindlicher Bauleitplanung sein. All diese Aspekte wurden im Unterschied zu den Umweltauswirkungen zum Teil vernachlässigt. Der Anteil all derjenigen Begründungen, die sich mit Ausnahme der Umweltbelange nicht unmittelbar mit den Auswirkungen der Planung beschäftigen, liegt bei immerhin 26 % (18 Begründungen), wobei bei zwei Begründungen ein Kapitel „Auswirkungen“ zwar vorhanden ist, hierin aber nur die Umweltaspekte behandelt werden. Nur teilweise werden die Auswirkungen mittelbar, z. B. bei der Begründung bestimmter Festsetzungen, beschrieben. 74 % der untersuchten Begründungen können hinsichtlich der erforderlichen Auseinandersetzung mit den Auswirkungen als vollständig angesehen werden, wenn man zu dieser Gruppe auch all jene Begründungen zählt, in die zwar kein gesondertes Kapitel zu den Auswirkungen aufgenommen worden ist, die unter anderer Überschrift aber dennoch auf zumindest einige Auswirkungen der Planung explizit eingehen. Die erwartet hohe „Trefferquote“ bezüglich der Umweltauswirkungen hat sich bestätigt. Zu 87 % bzw. in 61 Fällen werden die Umweltauswirkungen – soweit dies aus den Unterlagen ersichtlich war – in ausreichender Weise beschrieben; teilweise gehen die Ausführungen im Umweltbericht sogar sehr ins Detail. Im Vergleich zu den anderen wesentlichen Bestandteilen der Begründung ist das Bewusstsein für die Umweltbelange bei den Planverfassern hoch. Dennoch wiesen 13 % bzw. 9 Begründungen in Bezug auf die Beschreibung der Umweltauswirkungen so große Mängel auf, dass die Ausführungen als unzureichend anzusehen sind. Als derart ungenügend behandelte Umweltbelange werden Ausführungen betrachtet, bei denen trotz eines vorbereiteten und zugleich quantifizierbaren Eingriffs in die Natur darauf verzichtet wurde, das Ausmaß des Eingriffs insbesondere durch Flächenangaben genauer zu beschreiben. Dabei mehrten sich diese Mängel bei Begründungen, die im vereinfachten bzw. beschleunigten Verfahren aufgestellt wurden. Dies mag teilweise daran liegen, dass die Umweltauswirkungen hierbei objektiv nicht erheblich sind und aus diesem Grunde nicht behandelt werden (in dem Fall wäre eine entsprechende Aussage in der Begründung wünschenswert gewesen). Möglicherweise wird die Entbindung von der Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung und zum Verfassen eines Umweltberichts von manchen Planverfassern mit einer Befreiung von der Prüfung der Umweltauswirkungen verwechselt. Einige Begründungen gehen bezüglich der Auswirkungen als vollständig ein, wenngleich die inhaltlichen Ausführungen sehr oberflächlich und teilweise floskelhaft bleiben und insoweit keinen Erkenntnisgewinn bringen. In der Begründung Nr. 7 wird beispielsweise in knapp und pauschal gehaltenen Sätzen auf die Kosten und Fragen zu Bodenordnungsmaßnahmen eingegangen: 43 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • „Bodenordnung: Bodenordnende Maßnahmen sind nicht erforderlich.“ „Der Stadt entstehende Kosten: Der Stadt … entstehen durch die Inanspruchnahme dieser Planänderung keine städtebaulich begründeten Kosten.“ Trotz dieser nur sehr pauschalen Hinweise floss die Begründung als „formell in Ordnung“ in die Wertung ein. Auch die Begründung Nr. 68 verfälscht die Statistik, da sie auf den ersten Blick rein formal vollständig ist (und in dieser Weise in der Untersuchung auch berücksichtigt worden ist), aber die Ausführungen so knapp gehalten sind, dass sie für den lesenden Dritten als nicht sehr hilfreich angesehen werden dürften. In einem Fall (Nr. 4) wurden als Auswirkungen die Änderungen der planungsrechtlichen Situation durch den Bebauungsplan verstanden. Die Ausführungen beschränken sich daher allein auf die Beschreibung der Festsetzungen des Bebauungsplans. Auf mit der Planung verbundene Folgen wurde nicht eingegangen: „In den an das vorliegende Änderungsgebiet angrenzenden Bereichen ist bereits eine höhere Geschossflächenzahl (GFZ) festgesetzt. Die dort bestehende GFZ reicht mit Werten von 0,2 bzw. 0,4 i. d. R. für eine übliche Einfamilienhausbebauung aus. Im vorliegenden Änderungsgebiet werden die Bebauungsmöglichkeiten nun geringfügig an die auch in den angrenzenden Bereichen durch die dort bereits bisher höhere Geschossflächenzahl bestehenden Möglichkeiten angepasst.“ Diese Begründung entspricht offensichtlich nicht den formellen Anforderungen. Unterm Strich kann die Qualität der Begründungen allenfalls als befriedigend eingestuft werden, wenn man in Rechnung stellt, dass die Auswirkungen zumeist nur sehr knapp und pauschal behandelt wurden. In vielen Fällen hat es mit der Behandlung zweier Merkmale, zumeist ausführliche Ausführungen zur Umwelt sowie zu einem weiteren Punkt, sein Bewenden. In keinem einzigen Fall wurden auch positive Auswirkungen ausdrücklich in die Begründungen aufgenommen. Sie kommen lediglich mittelbar im Zusammenhang mit der Begründung von Planfestsetzungen und Planinhalten zum Ausdruck. Welcher Art Auswirkungen werden ausdrücklich behandelt? Legt man die Ergebnisse der Praxisuntersuchung zur Klärung der Frage zu Grunde, welche Auswirkungen der Planung als wesentlich angesehen werden müssen, so entsteht der Eindruck, dass Auswirkungen auf die Umwelt stets zu berücksichtigen sind, während ansonsten vor allem Planungs- und/oder Baukosten eine Rolle spielen. Den Auswirkungen wird in der bauleitplanerischen Anwendungspraxis offenbar keine allzu große Beachtung geschenkt, bemisst man dies allein anhand entsprechender Überschriften von Kapiteln oder Begründungsteilen. Eher werden sie mittelbar im anderen Sachzusammenhang, etwa bei der Begründung der Planinhalte und –festsetzungen, behandelt. Begründungen blieben jedoch – auch dies zeigt die Durchsicht der Praxisbeispiele – unvollständig, verließen sich die Planverfasser darauf, dass alle wesentlichen Auswirkungen bereits durch Begründung der Planinhalte hinreichend beschrieben seien. Diese Erkenntnis gilt ausdrücklich nicht für die Auswirkungen auf die Umwelt, die wie erwähnt in der Regel in den Umweltberichten umfangreich erläutert werden. 44 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Tab. 3: Thematisierung von Auswirkungen in den Begründungen Umweltauswirkungen Planungs- und Baukosten Anzahl der Begründungen Prozentangabe 2 15 Soziale Auswirkungen Bodenordnung / Eigentumsfragen Verkehr 17 1 stadtplanerische Auswirkungen 9 6 6 24,0 13,0 8,5 8,5 26 67 Σ 41 96,0 21,5 37,0 Σ 58 1. 2. Überschlägige Bilanzierung der Kosten in Euro Pauschaler Hinweis, für welche Art Maßnahmen Kosten für die Kommune entstehen könnten. Einzelhandel / Wirtschaft Anzahl der Begründungen Prozentangabe Sonstige Erschließung / technische Infrastruktur Planungsschaden GenderAspekte Kultur Fiskalische Wirkungsanalyse 5 4 2 2 1 0 7,0 6,0 3,0 3,0 1,5 - Wie sich aus oben stehender Tabelle ergibt, wurden die Umweltauswirkungen in 67 Fällen (96 %) behandelt. Immerhin wurden in 58,5 % der Fälle Kostenwirkungen angesprochen. Allerdings beschränkten sich die Ausführungen zu einem erheblichen Anteil (63 % bzw. 26 Fälle) auf den pauschalen Hinweis, für welche Maßnahmen (z. B. für die Erweiterung der Straßenverkehrsflächen) der Gemeinde/Stadt Kosten entstehen werden, ohne dabei auf eine in Euro ausgerechnete Kostenschätzung einzugehen. Eine Kostenschätzung erfolgte nur in 15 Fällen (21,5 % aller Begründungen bzw. 37 % von den Begründungen, in denen Kosten überhaupt behandelt wurden). Eine für die gemeindliche Entscheidung sehr wertvolle fiskalische Wirkungsanalyse wurde – jedenfalls in der Begründung – in keinem einzigen Fall angestellt. Auch im übrigen ergaben die Recherchen keinerlei Hinweise auf fiskalische Wirkungsanalysen. Als weitere Aspekte wurden in den untersuchten Beispielen stadtplanerische Auswirkungen, soziale Auswirkungen, Auswirkungen auf Eigentum und bodenordnerische Maßnahmen, die Folgen für den Verkehr, für Einzelhandel und Wirtschaft, für die technische Infrastruktur, die unterschiedlichen Auswirkungen auf Frauen und Männer (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB), mögliche Planungsschäden in Folge der Planung und Wirkungen auf die Kultur untersucht. Tabelle 3 lässt sich entnehmen, dass all diesen Fragen in der Praxis jedoch nur wenig Beachtung geschenkt wird. Aus der jeweils ersten Zeile ergibt sich die Anzahl der Begründungen, in denen die in den Spalten aufgeführten Arten der Auswirkungen thematisiert wurden. 45 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.3.3 Abschließende Betrachtung zu den Zielen, Zwecken und Auswirkungen sowie zum Umweltbericht Sind die Begründungen – gemessen am Maßstab des § 2a BauGB – vollständig? Da in der Begründung nach § 2a BauGB die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen der Planung darzulegen sind und soweit erforderlich ein Umweltbericht aufzunehmen ist, soll in einer weiteren Betrachtung festgehalten werden, inwieweit die untersuchten Beispiele zumindest diesem Mindeststandard genügen. Dabei wurden Ziele und Zwecke als weitgehend synonym verstanden, d. h. dass eine Begründung, in der ausschließlich von Zielen die Rede war, in Bezug auf Ziele und Zwecke der Planung als vollständig betrachtet wurde. Die Begründungen werden nach folgenden Gesichtspunkten drei Gruppen zugeordnet: 1) 2) 3) Gruppe der Begründungen, in denen Ziele, Zwecke und Auswirkungen als Überschriften aufgenommen und inhaltlich entsprechend abgehandelt wurden und in denen ein (weitgehend vollständiger) Umweltbericht vorhanden ist, soweit eine Umweltprüfung erforderlich war; Gruppe der Begründungen, in denen die erforderlichen Inhalte zu Zielen, Zwecken und Auswirkungen vorhanden sind, selbst wenn entsprechende Überschriften teilweise fehlen, und in die – soweit erforderlich – auch ein (weitgehend vollständiger) Umweltbericht aufgenommen wurde; Gruppe der Begründungen, in denen mindestens ein der sich aus § 2a BauGB ergebenden Gesichtspunkte nicht gebührend behandelt wurde oder bei denen im Umweltbericht zentrale Teile fehlen. Das Ergebnis ist ernüchternd: Trotz dieser sehr einfachen Vorgaben des § 2a BauGB werden die Mindestinhalte der o. g. Vorschrift in 49 Begründungen, also in nur 70 % der Fälle, behandelt (Anzahl der Begründungen, die sich einer der beiden ersten Gruppen zuordnen lassen). In gerade einmal zehn Fällen (14 %) wird auf die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen nicht nur inhaltlich eingegangen, sondern es tauchen auch entsprechende Überschriften auf (Gruppe 1). In 21 Fällen (30 %) ist mindestens einer der Punkte des § 2a BauGB gar nicht oder allenfalls mittelbar behandelt, oder der Umweltbericht ist in zentralen Teilen unvollständig (Gruppe 3). Als zentrale Teile des Umweltberichts wurden nur Ausführungen zu den Nummern 2a) – 2c) sowie 3b der Anlage 1 zum BauGB gewertet, weil davon ausgegangen wurde, dass ihr Fehlen bei einer Normenkontrolle in jedem Fall als beachtliche Verletzung von Vorschriften im Sinne des § 214 Abs. 1 Nr. 3 Halbsatz 3 BauGB zu werten ist (Details zur Unvollständigkeit der Umweltberichte ergeben sich weiter hinten). In den meisten Fällen der der Gruppe 3 zugeordneten Beispiele (15 x) wurde auf die Auswirkungen nicht oder nur unzureichend eingegangen. In vier Fällen fehlten zentrale Teile des Umweltberichts. Immerhin zwei Begründungen vernachlässigten die Ziele und Zwecke der Planung. Die Tatsache, dass ein großer Teil der Begründungen „nur“ für die öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB bestimmt ist und insoweit erforderlichenfalls noch bis zum Satzungsbeschluss ergänzt werden kann, kann vernachlässigt werden, da sich § 2a BauGB ausdrücklich auf die Entwurfs-Begründung bezieht. Vor diesem Hintergrund legt das Ergebnis die Annahme nah, dass die Vorschrift des § 2a BauGB den Bearbeitern beim Abfassen der Begründung in vielen Fällen nicht gegenwärtig war. 46 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.3.4 Sonstige wesentliche Inhalte der Begründung Welche sich überwiegend aus den Interviews mit den Fachleuten ergebenden typischen Begründungsteile fehlen? Verfolgt man den Anspruch einer den Abwägungs- und Entscheidungsprozess weitgehend nachvollziehbar nachzeichnenden Begründung, so gehören, wie sich insbesondere aus den Interviews der Fachleute ergab, neben den Zielen, Zwecken, wesentlichen Auswirkungen sowie dem Umweltbericht (mit Ausnahme von Begründungen zu B-Plänen nach §§ 13 und 13a BauGB) auch folgende Abschnitte bzw. Kapitel in die Begründung: • • • • • • • • Anlass für die Planung; Erforderlichkeit der Planung nach § 3 Abs. 1 BauGB; Beschreibung des Plangebietes (Beschreibung der wesentlichen städtebaulichen und sonstigen Merkmale des Gebietes, Erläuterung gewisser einschränkender Bedingungen wie z. B. Altlasten oder Denkmalschutz); Beschreibung der planerischen Ausgangssituation (Ziele der Raumordnung, sonstige dem Plankonzept zu Grunde liegende – auch informelle – Planwerke)6; Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan; Begründung der wesentlichen Festsetzungen einschließlich der Erläuterung der Erforderlichkeit7; Verfahren (Beschreibung des Verfahrensablaufs einschließlich der sich aus den Beteiligungsschritten ergebenden Erkenntnisse); Abwägung (gesonderter Teil über die Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange). Im Rahmen der Untersuchung wurde geprüft, inwieweit diese zwar nicht aus § 2a BauGB ableitbaren, aber aus praktischer Sicht gebotenen Bestandteile in den Begründungen vorkommen oder nicht. Dabei wurde unterschieden, • ob die Inhalte gänzlich unberücksichtigt geblieben sind, • zwar als Abschnitt durch entsprechende Überschrift vorgesehen, aber inhaltlich falsch ausgeführt worden sind oder • allenfalls mittelbar vorkamen. Das Ergebnis wird in Tabelle 4 zusammengefasst. Hinsichtlich der Prüfung von Verfahren und Abwägung wurde berücksichtigt, dass entsprechende Abschnitte nicht von einer Entwurfsbegründung erwartet werden dürfen, die erst noch Gegenstand der Öffentlichkeits- und der Behördenbeteiligung ist. In die Wertung flossen daher nur die insgesamt 29 Begründungen zu den als Satzung bzw. als Rechtsverordnung bereits in Kraft getretenen Bebauungsplänen ein. Danach fehlte in 62 % der Begründungen (18 von 29) ein entsprechender Abschnitt zum Planverfahren sowie bei 76 % (22 von 29) ein Abschnitt zur Abwägung. Von den unter Vorbehalt zu betrachtenden Entwurfsbegründungen enthielten 12 % (5 von 41) einen Verfahrensteil und 17 % (7 von 41) einen Teil zur Abwägung. 6 Hierbei allein auf die Darstellungen des Flächennutzungsplans einzugehen, wurde als ungenügend gewertet – zumindest die Ziele der Raumordnung sollten behandelt worden sein. 7 Als unzureichend und somit falsch wurden Abschnitte gewertet, in denen die Planinhalte nur skizziert werden, aber darauf verzichtet wird, auf die Festsetzungen und ihre Erforderlichkeit näher einzugehen (z. B. Begründung Nr. 59). 47 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Tab. 4: Fehlende Begründungsbestandteile (ohne Verfahren und Abwägung) Geprüfte Bestandteile Überschrift und Inhalte hierzu fehlen Überschrift vorhanden, inhaltlich aber falsch ausgeführt Überschrift fehlt, Inhalte nur mittelbar enthalten Thema vollinhaltlich berücksichtigt Anzahl % Anzahl % Anzahl % Anzahl % Anlass 19 27,0 6 8,5 7 10,0 38 54,5 Erforderlichkeit 24 34,0 7 10,0 12 17,0 27 39,0 Plangebietsbeschreibung 16 23,0 0 - 1 1,5 53 75,5 Planerische tuation 12 17,0 0 - 3 4,0 55 79,0 Entwicklung aus dem FPlan 4 6,0 5 7,0 3 4,0 58 83,0 Begründung wesentlicher Festsetzungen 5 7,0 4 5,5 1 1,5 60 86,0 Ausgangssi- In einigen Begründungen sind Kapitel enthalten mit der Überschrift „Planinhalte und Abwägung“ oder „Festsetzungen und Abwägung“. In diesen Fällen wurde die Abwägung nur dann als nicht vorhanden gewertet, wenn allenfalls auf die städtebauliche Erforderlichkeit der Festsetzungen eingegangen, nicht jedoch die mit den Festsetzungen jeweils verbundene Konfliktsituation konkret behandelt wurde. Denn die Abwägungsentscheidung lässt sich nur vermitteln, wenn sowohl auf den Verfahrensablauf einschließlich der sich aus der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung ergebenden Erkenntnisse eingegangen wird, als auch die Gründe für die Be- und Missachtung der berührten Interessen und Belange zusammengefasst wiedergegeben werden. Zu den zentralen Momenten der Abwägungsentscheidung sollte auch die schon im frühen Stadium des Planverfahrens angesiedelte und nach § 3 Abs. 1 BauGB geregelte Prüfung sich wesentlich unterscheidender Planungslösungen gehören. Diese sind nicht gleichzusetzen mit den anderweitigen Planungsmöglichkeiten nach Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB, da es bei den in den Umweltbericht aufzunehmenden Alternativen nur um aus Umweltsicht geeignete Varianten geht. Die unterschiedlichen Planungslösungen nach § 3 Abs. 1 BauGB sind hingegen in erster Linie städtebaulich motiviert. Die Untersuchung hat ergeben, dass gerade einmal 11,5 % der Begründungen entsprechende Ausführungen hierzu enthalten. In 62 Begründungen wurde auf Alternativenprüfung nicht eingegangen. Der Verzicht auf Hinweise dazu in der Begründung ist kein Beweis, sondern allenfalls ein Indiz dafür, auf die Alternativenprüfung nach § 3 Abs. 1 BauGB in vielen Fällen verzichtet wird (auch Hinweise im Rahmen der Befragung der Fachleute deuten darauf hin). In jedem Fall fehlt für die Darstellung der Abwägungsbelange in der Begründung somit ein entscheidender Baustein. Nach den Ergebnissen der Untersuchung werden insbesondere folgende Aspekte regelmäßig behandelt: • Erläuterung der wesentlichen B-Plan-Festsetzungen, • Entwicklung des Bebauungsplans aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans (erforderlichenfalls durch Änderung im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB oder auf dem Wege der Berichtigung bei B-Plänen der Innenentwicklung), • Beschreibung der planerischen Ausgangssituation und der wesentlichen Merkmale des Plangebiets. 48 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Den „Nachweis“ der Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB erbringen hingegen gerade einmal 39 %, und der Anlass zur Aufstellung des Bebauungsplans wird lediglich bei etwa der Hälfte der Begründungen (54,5 %) dargelegt. Nur in seltenen Fällen fehlte bei den Themen „Plangebietsbeschreibung“ (1,5 %), „Planerische Ausgangssituation“ (4 %), „Entwicklung aus dem F-Plan“ (4 %) und „Begründung der wesentlichen Festsetzungen“ (1,5 %) eine passende Überschrift, während die Inhalte zumindest mittelbar enthalten waren. Ähnlich gering war die Fehlerquote bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Themen, wobei die „Entwicklung aus dem F-Plan“ in immerhin 7 % der Fälle Mängel aufwies. Als mängelbelastet wurde dabei gewertet, wenn nur der Inhalt des betreffenden Flächennutzungsplans grob skizziert, zugleich aber darauf verzichtet wurde, die Entwicklungsfähigkeit nach § 8 Abs. 2 BauGB festzustellen und erforderlichenfalls die Gründe hierfür kurz zu benennen. Als vollständig im Sinne der oben ausgegebenen Themenliste haben sich nur zwei Begründungen zu Bebauungsplan-Entwürfen erwiesen. 3.4 Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB Wie erfolgt die Begründung der Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen? Der Grundsatz der Erforderlichkeit gilt nicht nur für den Bebauungsplan in seiner Gesamtheit, sondern auch für jede einzelne Festsetzung. Soweit die Begründung dazu dient, die wesentlichen tragenden Gründe für das Abwägungsergebnis darzustellen, dürfen die städtebaulichen Gründe für die Erforderlichkeit der einzelnen Festsetzungen in der Begründung nicht ungenannt bleiben. Deshalb wurde geprüft, inwieweit die untersuchten Praxisbeispiele diesem Anspruch genügen. Dabei wurde unterschieden zwischen • • • Begründungen, in denen – jedenfalls nahezu – sämtliche Festsetzungen, also sowohl die zeichnerischen als auch die textlichen, einzeln erläutert und gerechtfertigt wurden, Begründungen, bei denen auf die wesentlichen Planinhalte, jedoch nicht auf alle Festsetzungen im Detail eingegangen wurde, und Begründungen, die die Darlegung der städtebaulichen Erforderlichkeit der getroffenen Festsetzungen (weitgehend) vermissen ließen und in denen allenfalls sehr oberflächlich und floskelhaft auf Planinhalte eingegangen wurde. In immerhin 16 Fällen (23 %) entfiel die Begründung der Erforderlichkeit der Festsetzungen weitgehend, während nur in elf Begründungen (16 %) eingehend und auf nahezu sämtliche zeichnerischen und textlichen Festsetzungen eingegangen wurde. Dem Anspruch einer diesbezüglich vollständigen Begründung dürften 77 % (16 % + 61 %) aller untersuchten Fälle genügen, indem mindestens die Gründe für die wesentlichen Festsetzungen dargelegt wurden. Dabei entspricht es der Regel, dass auf die städtebauliche Erforderlichkeit textlicher Festsetzungen nicht im Einzelnen eingegangen wird – dies war nur bei den oben genannten elf Begründungen der Fall. Das bedeutet zugleich, dass ein großer Anteil an Begründungen nicht in jedem Fall als Auslegungshilfe – etwa bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans – geeignet ist. 49 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Abb. 3: Erforderlichkeit der Festsetzungen 3.5 Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB § 1 Abs. 5 BauGB konkretisiert die Aufgabe der Bauleitplanung des § 1 Abs. 1 BauGB durch Planungsgrundsätze. Nach § 1 Abs. 5 sollen Bauleitpläne „eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln, auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln.“ Vor diesem Hintergrund wurde folgender Frage nachgegangen: Welche Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 5 BauGB tauchen in den Begründungen - zumindest sinngemäß - als Leitmotiv oder Abwägungsargument nicht explizit auf? Die Praxisbeispiele wurden also daraufhin untersucht, ob sich die Planungsgrundsätze unmittelbar in der Begründung, zum Beispiel im Zusammenhang mit der hier zum Ausdruck zu bringenden Planungskonzeption oder mit den Festsetzungen, niederschlagen. Ziel der Untersuchung kann dabei alleine sein zu prüfen, inwieweit auf Planungsgrundsätze zur Begründung der Gesamtkonzeption der Planung oder einzelner Festsetzungen zurückgegriffen wird. Nur mit Einschränkung lässt sich über diese Abfrage auch ein Eindruck von der inhaltlichen Bedeutung der jeweiligen Planungsgrundsätze ableiten – ein unmittelbarer Rückschluss verbietet sich. Ein vollständiges Bild von der Bedeutung der Planungsgrundsätze in der kommunalen Bauleitplanung ließe sich erst gewinnen, wenn sämtliche Akten, insbesondere die Unterlagen zur Abwägung der in den Beteiligungsverfahren vorgebrachten Stellungnahmen und die diesen Stellungnahmen gegenübergestellten Abwägungsentscheidungen, sowie Protokolle von wichtigen Sitzungen studiert werden. Diese Prüfung war jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit. 50 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Die Prüfung erfolgte sinngemäß, d. h. sie setzte nicht die unmittelbare Verwendung der in § 1 Abs. 5 BauGB benutzten Ausdrücke voraus. Es wurde beispielsweise nicht erwartet, dass das Wohl der Allgemeinheit (Allgemeinwohl, Gemeinwohl) expressis verbis auftaucht. Vielmehr wurde geprüft, ob die Interessenlage der Öffentlichkeit bei der Begründung bestimmter Planinhalte thematisiert wurde oder nicht. Der Allgemeinwohlgrundsatz wurde nicht als inhaltlicher Bestandteil der Begründung gewertet, wenn eher beiläufig auf öffentliche Nutzungen (insbesondere öffentliche Verkehrs- oder Grünflächen, Ausführungen zum öffentlichen Personennahverkehr) eingegangen wurde, ohne diesem Belang ein abwägendes Gewicht zugunsten der einen oder der anderen planerischen Entscheidung zukommen zu lassen. Auch die Tatsache, dass – wie sich aus vielen Begründungen in einem Abschnitt zum Ablauf des Verfahrens ergibt – die Öffentlichkeit und Träger öffentlicher Belange eingeschaltet worden sind, wurde nicht zum Anlass genommen, das Wohl der Allgemeinheit als in einer Begründung unmittelbar behandelt anzusehen. Vielmehr sollten sich die mit den Grundsätzen verbundenen Ziele inhaltlich direkt in der jeweiligen Begründung widerspiegeln. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz erscheint einerseits weitgehend berücksichtigt, wenn zum Planverfahren eine Umweltprüfung durchgeführt wurde8 und sich dieser eine Abwägungsentscheidung über die verbindlichen Festsetzungen anschloss. Als thematisiert galt der Grundsatz jedoch erst, wenn unmittelbar Aspekte der Nachhaltigkeit oder die Verantwortung gegenüber künftigen Generationen erkennbar zur Entscheidungsfindung beigetragen haben. Gleiches galt für den Aspekt der sozialgerechten Bodennutzung. Vom Schutz der menschenwürdigen Umwelt, vom Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, von der baukulturellen Erhaltung und Entwicklung der städtebaulichen Gestalt sowie von der Erhaltung und Entwicklung des Orts- und Landschaftsbilds durfte im Vorhinein aufgrund der generellen Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung mitsamt Beschreibung und Bewertung im Umweltbericht ein vergleichsweise hoher Beachtungsgrad erwartet werden. Der allgemeine Klimaschutz galt bei der Durchsicht der Beispiele als behandelt, wenn Aspekte der mit dem globalen Klimawandel zusammenhängenden Treibhausgasentwicklung thematisiert wurden, etwa wenn einer Standortentscheidung oder anderen planerischen Festsetzungen auch Überlegungen zur Vermeidung von Verkehr und zur Förderung kurzer Wege zu Grunde lagen und somit unmittelbar die Auswirkungen auf den CO2-Ausstoß betrachtet wurden. Wurde hingegen nur auf die kleinklimatische Wirkung oder auf die Bedeutung einer Fläche für die Kaltluftentstehung und den Luftaustausch im Stadt- oder Gemeindegefüge eingegangen, galt der allgemeine (globale) Klimaschutz noch nicht als unmittelbar betrachtet. Insgesamt ergab sich das folgende Bild: Tab. 5: Einbindung der Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB in die Begründung Anzahl der Begründungen mit inhaltlichem Bezug Angaben in Prozent (gerundet) Nachhaltige städtebauliche Entwicklung – auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen 21 30 Wohl der Allgemeinheit (Gemeinwohl, Allgemeinwohl) 36 51 Planungsgrundsatz 8 Wobei der Nachhaltigkeitsbegriff den ausgewogenen Dreiklang von sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Interessen voraussetzt. 51 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Anzahl der Begründungen mit inhaltlichem Bezug Angaben in Prozent (gerundet) Gewährleistung sozialgerechter Bodennutzung 14 20 Schutz menschenwürdiger Umwelt 60 86 Schutz natürlicher Lebensgrundlagen 64 91 Allgemeiner Klimaschutz 16 23 Baukulturelle Erhaltung und Entwicklung der städtebaulichen Gestalt sowie des Orts- und Landschaftsbilds 64 91 Planungsgrundsatz Wie zu erwarten war, waren der Schutz der menschenwürdigen Umwelt und der natürlichen Lebensgrundlagen, die städtebauliche Gestalt sowie das Orts- und Landschaftsbild – zumeist in den Umweltberichten – unmittelbar Bestandteil der Begründung (die Werte schwanken zwischen 86 und 91 %). Es folgte das Wohl der Allgemeinheit (51 %), wobei der Allgemeinwohlbegriff (Suchabfrage zu Wohl der Allgemeinheit, Gemeinwohl, Allgemeinwohl) selbst nur in elf Begründungen (16 %) auftauchte. Auch der Nachhaltigkeitsbegriff spielte nur eine untergeordnete Rolle in den Begründungen und wurde lediglich in 21 Beispielen (30 %) verwendet. Die sozialgerechte Bodennutzung wurde in 14 Fällen (20 %) behandelt. Es gab nur drei Begründungen (4 %), bei denen sämtliche Planungsgrundsätze unmittelbar thematisiert wurden. Große Bedeutung kommt demzufolge allein solchen Themen zu, deren Berücksichtigung sich unmittelbar aus dem Baugesetzbuch ableiten lässt. Ausschlaggebend für die unmittelbare Aufnahme in die Begründung scheint das Regelungsgeflecht aus der Anlage 1 zum BauGB in Kombination mit § 2 Abs. 4 i. V. m. §§ 1 Abs. 6 Nr. 7 sowie 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB zu sein. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob ähnlich wie bei den Planungsgrundsätzen auch eine ernsthafte Auseinandersetzung mit den unter § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten Belangen zu kurz kommt, solange nicht ausdrücklich – z. B. durch Stellungnahmen im Rahmen von Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung – zur Prüfung aufgefordert wird. Ob dem tatsächlich so ist, müsste durch weitere Untersuchungen überprüft werden. Dies soll und kann jedoch nicht im Rahmen dieser Arbeit geschehen. 3.6 Aufbau und Gliederung der Begründung – Eingliederung des Umweltberichts Aus der Befragung der Fachleute ergab sich, dass eine Empfehlung, wie Begründungen am besten zu gliedern seien und vor allem wo der Umweltbericht mit den vorgegebenen Inhalten als gesonderter Teil einzufügen sei, schwer fällt. Denn durch seine Eigenständigkeit löst er sich von der Systematik der übrigen Begründung. Daher wurden die 70 Begründungen auch unter folgender Fragestellung betrachtet: Wie sind die Begründungen gegliedert und wo wird der Umweltbericht als gesonderter Teil eingeordnet? Es wurde überprüft, ob sich bei den untersuchten Beispielen ein Gliederungsmuster für Begründungen durchsetzt (immerhin gibt es Vorschläge in von einigen Bundesländern heraus52 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur gebrachten Handbüchern zur Bauleitplanung). Durch die Untersuchung wird eine Orientierungs- und Konzeptlosigkeit zu Fragen der Gliederung und des Aufbaus von Begründungen deutlich. In diesen Teil der Untersuchung flossen 62 von 70 Begründungen ein, weil bei acht im vereinfachten bzw. beschleunigten Verfahren aufgestellten Bebauungsplänen Ausführungen zu den Umweltbelangen teils gar nicht oder ausschließlich in kürzeren Abschnitten innerhalb anderer Begründungsteile eingeflossen sind, so dass hieraus nicht ableitbar war, wie die Verfasser einen Umweltbericht im Regelverfahren einbinden würden. Trotz fehlenden Umweltberichts wurde die eine nicht UVP-pflichtige Begründung (Nr. 57) hingegen in die Untersuchung einbezogen, weil es ein gesondertes Kapitel zu den Umweltbelangen gab. Nach der Untersuchung ergaben sich 23 verschiedene Gliederungssysteme. Auf ein System kamen bei insgesamt 62 Begründungen durchschnittlich nicht einmal vier Begründungen (3,7). Bei der Gruppenbildung wurde darauf verzichtet, zwischen solchen Begründungen zu unterscheiden, die allgemeine Aussagen zu den Planinhalten und konkretere Ausführungen zu den Planfestsetzungen in einem Begründungsteil abhandeln, und solchen, die beides voneinander trennen. Würde man diese systemgleichen Untervarianten aufsplitten, ergäben sich sogar 28 Gliederungssysteme. Eine Differenzierung fand hierzu nur statt, wenn Teile zu Planinhalten und zu Planfestsetzungen durch ein weiteres Kapitel – z. B. dem Umweltbericht – voneinander abgegrenzt wurden und somit nicht aufeinander folgten. Immerhin ist der überwiegenden Anzahl der Begründungen (59) gemein, dass zum Auftakt der Planungsgegenstand (Beschreibung und Eingrenzung des Plangebiets, Beschreibung der planerischen Rahmenbedingungen, Erläuterung von Zielen und Zwecken der Planung) dargestellt wurde. Nur in zwei Fällen wurde dem Planungsgegenstand noch ein Teil zum Planverfahren vorangestellt. Von besonderem Interesse war die Frage, an welcher Stelle der Umweltbericht integriert wird. Knapp über 50 % (32 von 62 Begründungen) fügten den Umweltbericht ans Ende der Begründung. In neun Fällen (14,5 %) folgte der Umweltbericht unmittelbar als 2. Teil der Einführung zum Planungsgegenstand. Häufiger, nämlich in 29 % der Fälle (18 x), wurde der Umweltbericht als Teil III geführt, und zwar nach den Ausführungen zum Planungsgegenstand und zu den Planinhalten/Planfestsetzungen9. Innerhalb dieser Gruppe gab es drei Sonderfälle, in denen der Umweltbericht zwischen den Abschnitten zu Planinhalt als Teil II und zu den Planfestsetzungen als Teil IV eingefügt wurde. Dahinter steckt vermutlich das Ziel, den Planentstehungsprozess in seiner zeitlichen Abfolge bestmöglich abzubilden: 1. Rahmenbedingungen (Planungsgegenstand) – 2. wesentliche Planungskonzeption und Zielvorgaben (Planinhalte) – 3. Beschreibung und Bewertung der damit verbundenen Eingriffe (Umweltbericht) – 4. Planfestsetzungen, in die die Erkenntnisse des Umweltberichts (zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich) bereits eingearbeitet sind. Von diesen drei Hauptgruppen wichen nur drei weitere Begründungen ab: In dem ersten Fall (Gruppe Nr. 20) wird der Umweltbericht als Teil IV integriert, und zwar nach einem Teil zu den Auswirkungen und vor einem abschließenden Teil zum Planverfahren. Davon unterschied sich ein weiterer Fall (Gruppe Nr. 22), in dem der Umweltbericht als Teil III den Ausführungen zu den Auswirkungen folgte und den Teilen zu den Planinhalten und Festsetzungen vorangestellt wurde. Die in 23 Gruppen zusammengestellten Gliederungssysteme ergeben sich aus der nachfolgenden Übersicht. 9 Zu dieser Schnittmenge werden auch vier systemgleiche Begründungen gezählt, in denen der Umweltbericht zwar erst als Teil IV folgt, weil die Ausführungen zu Planinhalten (Teil II) und Planfestsetzungen (Teil III) zweigeteilt wurden. 53 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Abb. 4: 23 unterschiedliche Gliederungssysteme in der Planungspraxis – sortiert nach vier Gruppen, jeweils in der Reihenfolge der Häufigkeit Gruppe A: Gliederungssysteme, bei denen der Umweltbericht den Teilen Planungsgegenstand (I) und Planinhalte / Festsetzungen (II bzw. II. und III.) folgt: 1. Teil I. II. III. IV. 3. Teil I. II. III. IV. V. 5. Teil I. II. III. IV. V. 7. Teil I. II. III. IV. V. VI. Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Festsetzungen Umweltbericht Planungsgegenstand Planinhalt / Festsetzungen Umweltbericht Abwägung Auswirkungen Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Umweltbericht Verfahren Auswirkungen Planungsgegenstand Planinhalte Festsetzungen Umweltbericht Auswirkungen Verfahren Menge 10 Menge 3 Menge 2 Menge 1 2. Teil I. II. III. IV. Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Umweltbericht Auswirkungen 4. Teil I. II. III. IV. V. Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Festsetzungen Umweltbericht Auswirkungen 6. Teil I. II. III. IV. V. Planungsgegenstand Planinhalte Umweltbericht Festsetzungen Auswirkungen 8. Teil I. II. III. IV. V. Planungsgegenstand Planinhalte Festsetzungen Umweltbericht Verfahren Menge 5 Menge 3 Menge 2 Menge 1 Gruppe B: Gliederungssysteme, bei denen der Umweltbericht an zweiter Position dem Teil Planungsgegenstand (I) folgt: 9. Teil I. II. III. IV. V. VI. 11. Teil I. II. III. IV. 54 Planungsgegenstand Umweltbericht Planinhalte / Festsetzungen Festsetzungen Auswirkungen Verfahren Planungsgegenstand Umweltbericht Festsetzungen Verfahren Menge 3 Menge 1 10. Teil I. II. III. Planungsgegenstand Umweltbericht Planinhalte / Festsetzungen 12. Teil I. II. III. IV. Planungsgegenstand Umweltbericht Planinhalte / Festsetzungen Auswirkungen Menge 3 Menge 1 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 13. Teil I. II. III. IV. V. VI. Planungsgegenstand Umweltbericht Planinhalte Festsetzungen Verfahren / Abwägung Auswirkungen Menge 1 Gruppe C: Gliederungssysteme, bei denen der Umweltbericht der Begründung hintangestellt wird: 14. Teil I. II. III. IV. V. Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Festsetzungen Auswirkungen Umweltbericht 16. Teil I. II. III. IV. V. VI. Planungsgegenstand Planinhalte Abwägung Festsetzungen Auswirkungen Umweltbericht 18. Teil I. II. III. IV. Planungsgegenstand Planinhalte Festsetzungen Umweltbericht Menge 12 Menge 1 15. Teil I. II. III. IV. V. VI. Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Festsetzungen Auswirkungen Abwägung Umweltbericht 17. Teil I. II. III. IV. V. VI. Planungsgegenstand Planinhalte Festsetzungen Auswirkungen Verfahren Umweltbericht 20. Teil I. II. III. IV. V. Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Auswirkungen Umweltbericht Verfahren 22. Teil I. II. III. IV. V. Planungsgegenstand Auswirkungen Umweltbericht Planinhalte Festsetzungen Menge 4 Menge 1 Menge 1 Gruppe D: Sonstige Gliederungssysteme 19. Teil I. II. III. IV. V. VI. 21. Teil I. II. III. IV. V. VI. Verfahren Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Abwägung Auswirkungen Umweltbericht Planungsgegenstand Planinhalte Umweltbericht Festsetzungen / Abwägung Auswirkungen Verfahren Menge 2 Menge 1 Menge 2 Menge 1 55 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 23. Teil I. II. III. IV. Verfahren Planungsgegenstand Planinhalte / Festsetzungen Umweltbericht Menge 1 Die Auswertung erlaubte auch einen Blick auf die Frage, welche Teile in die Begründungen aufgenommen wurden und welche nicht. Ausnahmslos alle Begründungen beschäftigen sich mit dem Planungsgegenstand (wesentliche planerische und rechtliche Rahmenbedingungen, Ziele und Zwecke der Planung) sowie mit den Planinhalten und den Planfestsetzungen. Soweit eine Umwelt(verträglichkeits)prüfung erforderlich war, wurde selbstverständlich auch jeweils ein Umweltbericht eingebunden. Unterschiede gibt es bei den Begründungsteilen zum Verfahren, zu den Auswirkungen sowie zur Abwägung. Von den 62 Begründungen enthielten nur 20 Begründungen (32 %) Ausführungen zum BPlanverfahren, und zwar zum Ablauf sowie – im Überblick – zu den wesentlichen Inhalten vorgebrachter Stellungnahmen. 72 % konnten Kapitel zu den Auswirkungen vorweisen. Im Umkehrschluss fehlten 17 Begründungen und somit 27,5 % entsprechende Ausführungen, was mit Blick auf die klare Regelung in § 2a BauGB signifikant ist. Das Ergebnis ist nicht ganz deckungsgleich mit den unter Frage 5 ermittelten 26 %, weil in diesem Prüfungsschritt nur 62 und nicht 70 Begründungen als Bezugsgröße herangezogen wurden. Nur neun von 62 Begründungen (14,5 %) enthielten einen gesonderten Begründungsteil zur Abwägung, indem aus Gründen der Transparenz auf die wesentlichen im Laufe des Planverfahrens aufgekommenen Streitpunkte hingewiesen wurde und die Gründe für die Planungsentscheidung dargelegt wurden. Etwaige mit Planinhalt und Abwägung überschriebene Begründungsteile (Nr. 8, 24 – 26, 55) gingen nicht in diese Wertung ein. Die Untersuchung hat gezeigt, dass sich in den betrachteten Fällen derart bezeichnete Kapitel überwiegend auf die Planinhalte, festsetzungen und ihre städtebauliche Erforderlichkeit beschränkten. Eine Auseinandersetzung mit den unterschiedlichen Positionen aufgrund der Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit fand hierin kaum statt. Über die oben genannten Teile von Begründungen hinaus gab es sechs Fälle (6,5 %), bei denen auch die zusammenfassende Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB aufgenommen wurde. 3.7 Umweltbericht Auch der Umweltbericht sollte auf Vollständigkeit hin untersucht werden. Dazu bot es sich an zu prüfen, inwieweit die Vorgaben der Anlage 1 zum Baugesetzbuch berücksichtigt werden. Interessant war auch die Frage, ob zusätzliche Informationen in die Umweltberichte aufgenommen werden. Diese Frage wurde auf den Punkt beschränkt, ob in den Berichten auf den Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung eingegangen wird, den die Gemeinde nach § 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB festzulegen hat. Von besonderem Interesse – auch vor dem Hintergrund der dazu geführten Interviews – war schließlich, ob und wie die anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB behandelt werden. 56 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.7.1 Berücksichtigung der Vorgaben aus Anlage 1 zum BauGB Wie werden die sich aus den Nummern 1a) bis 3c) der Anlage 1 zum BauGB ergebenden Vorgaben zu den Inhalten im Umweltbericht in der Praxis berücksichtigt? Unter der voranstehenden Fragestellung sollte ermittelt werden, inwieweit sich die Planverfasser an die Vorgaben dieser Anlage halten und welche Punkte in welcher Häufigkeit unbeachtet bleiben. Die Begründungen zu Plänen nach den §§ 13 und 13a BauGB wurden nicht betrachtet, da hierin von einem Umweltbericht abgesehen wird. Dies gilt auch für die eine nicht UVP-pflichtige Begründung (Nr. 57). Außerdem floss die Begründung zu B-Plan Nr. 3 nicht in die Bewertung ein, da diese nur eine unvollständige Zusammenfassung des Umweltberichts enthielt. Der vollständige Umweltbericht stand nicht zur Verfügung. Demzufolge wurden insgesamt 50 Begründungen einer Überprüfung unterzogen. Bei den Plänen, die aufgrund des 2001 durch die UVP-Änderungsrichtlinie geänderten Baugesetzbuches in Kraft getreten sind, blieb ferner zu berücksichtigen, dass seinerzeit keine Beschreibung der geplanten Überwachungsmaßnahmen (Nr. 3b) der Anlage 1 zum BauGB) erforderlich war und somit auch nicht als fehlend in diese Wertung einfließen konnte. Tab. 6: Überblick über fehlende Inhalte in den untersuchten Umweltberichten Nummer nach der Anlage 1 zum BauGB Anzahl der Begründungen, die auf diesen Gliederungspunkt nicht eingegangen sind Angaben in Prozent 1a 1b 2a 2b 2c 2d 3a 3b 3c 7 14 2 - - 10 15 3 6 14,0 28,0 4,0 0,0 0,0 20,0 30,0 6,0 12,0 Die Untersuchung zeigt, dass der zentrale Kern des Umweltberichts, nämlich die Beschreibung und Bewertung der Ausgangssituation und des möglichen Eingriffs sowie der Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich immer in den Umweltberichten (nur hinsichtlich der Nr. 2a gibt es zwei Ausnahmen) vorkam. Die erst mit dem EAG Bau aufgenommene Verpflichtung zur Beschreibung der Überwachungsmaßnahmen (Monitoring) blieb nur in drei Fällen unbeachtet. Erhebliche Lücken waren hinsichtlich der Nummern 1b) und 3a) der Anlage 1 zum BauGB zu verzeichnen. Der signifikant hohe Anteil der Begründungen, in denen auf die Darstellung der in den einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegten Zielen des Umweltschutzes verzichtet wurde (28 %), hängt wahrscheinlich zu erheblichen Anteilen damit zusammen, dass darauf sehr häufig bereits im Begründungsteil zum Planungsgegenstand eingegangen wurde. Allerdings fehlte den ermittelten Fällen ein Hinweis auf entsprechende andere Kapitel in der Begründung. Am häufigsten (15 Fälle = 30 %) blieben die wichtigsten Merkmale der technischen Verfahren sowie Hinweise auf Schwierigkeiten bei der Umweltprüfung ungenannt. Hierzu fehlt möglicherweise auch das Wissen dazu, wie auf den Punkt einzugehen ist. Auf die Darstellung in Betracht kommender anderweitiger Planungsmöglichkeiten verzichteten immerhin 20 %. Die Kurzdarstellung von Planinhalt und Zielen fehlte in sieben Fällen (14 %) und die allgemein verständliche Zusammenfassung nach Nr. 3c) in sechs Fällen (12 %). 57 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.7.2 Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung Wie hoch ist der Anteil der Umweltberichte, in denen auf Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung eingegangen wird? Nach § 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB legt die Gemeinde für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Umweltbelange für die Umweltprüfung erforderlich ist. Das Baugesetzbuch schreibt nicht vor, auf diesen Punkt in der Begründung einzugehen. Dennoch bieten sich Ausführungen dazu als Einleitung zum Umweltbericht an; denn der Leser erhält dadurch vorneweg einen guten Überblick über die geprüften und nachfolgend behandelten Umweltbelange. So kann er schnell erfassen, ob seiner Ansicht nach alle relevanten Umweltbelange geprüft wurden. Nicht berücksichtigt wurden in der Untersuchung Begründungen zu Bebauungsplänen im vereinfachten und beschleunigten Verfahren sowie zu B-Plänen (7 + 11 = 18 Begründungen), die aufgrund des 2001 durch die UVP-Änderungsrichtlinie geänderten Baugesetzbuches in Kraft getreten sind (8 Begründungen). Denn das BauGB a. F. verlangte nicht die Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad der UVP. Somit richtete sich der Fokus auf die verbleibenden 44 Begründungen, bei denen immerhin 13 bzw. 29,5 % ein Einleitungsteil zum Umfang und Detaillierungsgrad vorangestellt wurde. In den übrigen Begründungen blieb der Aspekt ausgeklammert. Diese Einleitungsteile fielen inhaltlich unterschiedlich aus. Vergleichsweise ausführlich sind die Begründungen der Stadt Pirmasens (Nr. 53, 54) gehalten, indem der voraussichtliche Eingriff gleich zu Beginn auf anderthalb Seiten beschrieben wurde. Daran schloss sich eine Tabelle mit den § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstaben a) – i) BauGB sowie § 1a Abs. 2 und 3 BauGB entnommenen Umweltbelangen an. Für jeden dieser Umweltbelange wurde durch Ja oder Nein gekennzeichnet, ob er der Umweltprüfung unterzogen wurde oder nicht. In einer weiteren Tabelle wurden für die geprüften Umweltbelange die Prüfmethode und der Detaillierungsgrad angegeben. In einer Leipziger Begründung (Nr. 37) wurde auf die Rechtsgrundlage für die Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad hingewiesen. Diesem Hinweis folgte ein knapper Überblick darüber, a) b) c) inwieweit von der Abschichtungsregelung nach § 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB Gebrauch gemacht werden konnte und aufgrund vorliegender Daten aus anderen Umweltprüfungen auf eine wiederholende Untersuchung verzichtet werden konnte, welche Schutzgüter von der Planung nicht betroffen sind, welche Prüfungen und Gutachten vor diesem Hintergrund von a) und b) durchgeführt und angefertigt wurden. 3.7.3 Anderweitige Planungsmöglichkeiten In welcher Weise kommen im Umweltbericht Hinweise auf anderweitige Planungsmöglichkeiten vor? Nach Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB gehören in den Umweltbericht Angaben über die – aus Umweltsicht – in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten. Sie unterscheiden sich wegen des Fokus’ auf die Umweltbelange von den Planungsalternativen im Sinne des § 3 Abs. 1 BauGB, auf die nur in 11,5 % der geprüften Begründungen eingegangen wurde (vgl. Ausführungen unter Frage 8 zu den sonstigen wesentlichen Inhalten der Begründung). Nach den Erfahrungen mit der zumeist nicht thematisierten Alternativenprüfung und 58 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur vor dem Hintergrund der von den befragten Fachleuten zu Protokoll gegebenen Praxisuntauglichkeit war von Interesse, welche Mängel und Lücken bei der Variantendarstellung vorkommen können. Neben den Begründungen zu den Plänen im vereinfachten und im beschleunigten Verfahren sowie zu dem nicht UVP-pflichtigen Plan musste die Begründung zum Plan Nr. 3 ausgeklammert bleiben, da sie nur eine Zusammenfassung des Umweltberichts enthält und der vollständige Umweltbericht nicht zur Einsicht zur Verfügung stand. Somit lagen diesem Prüfschritt 50 Begründungen zu Grunde. Abb. 5: Anderweitige Planungsmöglichkeiten In 17 Fällen (34%) enthielt der Umweltbericht aussagekräftige Ausführungen zu den anderweitigen Planungsmöglichkeiten, z. T. mit deutlich abweichenden Vorschlägen (vgl. Frage 14). In nahezu der Hälfte der Fälle kamen die Planverfasser lediglich zu der Einschätzung, dass sich Alternativen nicht aufdrängen würden. Ob dem tatsächlich so war, konnte im Rahmen dieser Studie nicht überprüft werden. Zumindest bei kleinen oder überwiegend im Bestand bebauten Plangebieten sind Alternativen enge Grenzen gesetzt. Dennoch drängt sich die Vermutung auf, dass in einigen Fällen auch und gerade aus Umweltsicht andere geeignete Varianten denkbar gewesen wären. Eine vertiefende Untersuchung zu diesem Aspekt wäre durchaus interessant – dies soll und kann jedoch nicht im Rahmen dieser Arbeit geleistet werden. In elf Fällen (22 %) wurde auf ein Kapitel zur Alternativenprüfung ohne Angabe von Gründen verzichtet. In einem Fall (Nr. 51) enthielt der Umweltbericht lediglich einen Verweis auf vier Varianten, auf die im Hauptteil der Begründung eingegangen wurde und die Gegenstand der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB waren. Hier wurde also übersehen, dass die Alternativen im Sinne des § 3 Abs. 1 BauGB nicht den anderweitigen Planungsmöglichkeiten nach Anlage 1 zum BauGB entsprechen müssen. In einem weiteren Fall (Nr. 59) wurde auf Untersuchungen auf der Ebene der Rahmenplanung hingewiesen, ohne auf die Inhalte dieser Alternativen näher einzugehen. 59 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Werden bei der Alternativenprüfung auch alternative Nutzungsmöglichkeiten angedacht oder geht es nur um Details anderweitiger Lösungsansätze (veränderter Baugrenzenverlauf, andere Nutzungsmaße …)? Bei den anderweitig in Betracht kommenden Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d der Anlage 1 des Baugesetzbuches sind die Ziele und der räumliche Geltungsbereich des Bebauungsplans zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund wurde geprüft, welche Freiheiten sich die Praxis unter diesen Umständen bei der Variantenentwicklung ließ und wie die Auflage, Ziele und Geltungsbereich zu berücksichtigen, interpretiert wurde. Da nur 17 Umweltberichte vergleichsweise aussagekräftige Alternativvorschläge enthielten, musste die Untersuchung auf diese geringe Anzahl von Beispielen beschränkt bleiben. Danach begnügten sich sechs von 17 Begründungen (35,5 %) mit der Erläuterung von Abweichungen im Detail, indem über leicht verschobene Baugrenzen/Baulinien oder veränderte Nutzungsmaße bzw. eine abweichende Verteilung der Nutzungsdichte nachgedacht wurde. In drei Fällen wurden die anderweitigen Planungsmöglichkeiten so oberflächlich abgehandelt, dass anzunehmen ist, dass diesen Aussagen keine vertiefenden Überlegungen zu Grunde lagen. In acht von 17 Fällen (47 %) erlaubten sich die Verfasser, auch über Nutzungs- und Standortalternativen nachzudenken. Die Untersuchung erlaubt angesichts der geringen Anzahl geprüfter Fälle nur den vorsichtigen Schluss, dass in der Planungspraxis zumindest teilweise keine allgemeingültigen Vorstellungen darüber bestehen, wie anderweitige Lösungsansätze unter Berücksichtigung von Zielen und Geltungsbereich aussehen dürfen und in welcher Detailschärfe darauf einzugehen ist. 3.8 Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13a BauGB Bei im beschleunigten Verfahren aufgestellten Bebauungsplänen mit einer zulässigen Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO von weniger als 20.000 m² (§ 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB) gelten Eingriffe als im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB vor der planerischen Entscheidung erfolgt oder zulässig und sind somit nicht ausgleichsbedürftig. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die betroffenen Umweltbelange nicht in die Abwägung eingestellt und geprüft werden müssen, selbst wenn von einer Umweltprüfung abgesehen wird. Zum Abschluss der Untersuchung der Praxisbeispiele sollte geprüft werden, inwieweit die Auswirkungen auf die Umwelt von den Planverfassern erfasst worden sind. Folgende Prüffrage wurde zu Grunde gelegt: Bei wie viel Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB wurden Eingriffsuntersuchungen oder Untersuchungen zum Artenschutz vorgenommen? Von den elf im beschleunigten Verfahren aufgestellten bzw. in Aufstellung befindlichen Bebauungsplänen, bei denen allesamt die zulässige Grundfläche weniger als 20.000 m² betrug und somit die oben genannte Begünstigung zum Zuge kam, enthielten acht Begründungen (72 %) entsprechende Angaben über die in Kauf zu nehmenden Umweltauswirkungen. In drei Fällen blieben entsprechende Ausführungen hingegen aus. Aufgrund der sehr geringen Anzahl geprüfter Fälle kann hier jedoch nur die Empfehlung ausgesprochen werden, dass dieser Frage im Rahmen einer weiterführenden Untersuchung nachgegangen werden sollte. 60 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3.9 Zwischenfazit und zusätzlicher Klärungsbedarf Die Auswertung von insgesamt 70 Begründungen offenbart erhebliche Lücken und Mängel. Ein erstaunlich hoher Anteil von 30 % der untersuchten Beispiele genügt nicht dem niedrigen Anforderungsmuster des § 2a BauGB. Unter dem Blickwinkel weiterer, aus Sicht der befragten Fachleute und Bürger sinnvoller Begründungsbestandteile erweitert sich die Mängelliste teils eklatant. Es hat teilweise den Anschein, als würde längst nicht jedem Planverfasser der Inhalt des § 2a BauGB gegenwärtig sein und als würde die Planungsleistung nicht unbedingt am praktischen Nutzen ausgerichtet werden. Nicht viele Begründungen werden beispielsweise dem Anspruch gerecht, als vollumfängliche Auslegungshilfe für die Beurteilung von Bauanträgen im Rahmen von Baugenehmigungsverfahren zu dienen. Ferner konnte beobachtet werden, dass sich bei unterschiedlichen B-Planverfahren ein und derselben Gemeinde typische Fehler wiederholen. Dies könnte auf falschen gemeindeeigenen Vorgaben (MusterGliederungen) beruhen. Dies spricht zugleich dafür, diesen Gemeinden eine andere MusterGliederung an die Hand zu geben, die im Rahmen dieser Arbeit entwickelt werden soll. Bemerkenswert ist die Vielzahl an Varianten zum möglichen Aufbau der Begründung. Dies zeigt, wie uneins oder unschlüssig die Planungspraxis in dieser Frage sein dürfte. Oftmals lassen die Texte einen eindeutigen roten Faden vermissen. Auch mit der Beschreibung der wesentlichen Auswirkungen tut sich die Praxis offenbar schwer. Abgesehen von der Beschreibung der Umweltauswirkungen im Umweltbericht sind die Ausführungen zu den wesentlichen Auswirkungen jedenfalls überwiegend dürftig. In den Fällen, in denen in die Begründung ein gesondertes Kapitel zu den Auswirkungen aufgenommen wurde, waren die Ausführungen qualitativ und quantitativ besser. Weiterhin konnte festgestellt werden, dass in keinem einzigen Fall positive Auswirkungen ausdrücklich thematisiert wurden. Sie tauchen in den Begründungen allenfalls mittelbar auf. Vor diesem Hintergrund dürften konkretere Vorgaben für den Planverfasser bei der Behandlung der Auswirkungen hilfreich sein, um die Qualität der Begründungen zu steigern. Aus einer Muster-Begründung können sich z. B. Pflichtinhalte und Hinweise auf mögliche weitere Informationen ergeben. Bei den Auswirkungen spielen fiskalische Wirkungsanalysen bislang noch keine Rolle, obwohl sie eine ganz wichtige Grundlage für die Planungsentscheidung bilden würden. Das vergleichsweise neue Instrument zur fiskalischen Folgekostenschätzung ist offensichtlich nicht stark verbreitet. Es dürfte sinnvoll sein, Gemeinden die Vorzüge einer fiskalischen Wirkungsanalyse näher zu bringen. In den Umweltberichten werden in Betracht kommende anderweitige Lösungsansätze überwiegend sehr oberflächlich oder sogar gar nicht behandelt. Damit scheint sich die Meinung der Experten zu bestätigen, dass die Regelung praxisfern ist. Die Begutachtung der 70 Begründungen wirft mehr Fragen auf, als sie Antworten gibt. Die Liste der im vorangegangenen 2. Kapitel entworfenen Untersuchungsfragen lässt sich insbesondere durch nachfolgende ergänzen: • • • • Welchen Detaillierungsgrad dürfen die Ziele der Planung mit Blick auf eine lückenlose gemeindliche Entwicklungskonzeption sowie vor dem Hintergrund der Flächennutzungsplan-Darstellungen aufweisen? Inwieweit sollte und muss in der Begründung auf die Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB Bezug genommen werden? Wie sollte eine Begründung sinnvoller Weise gegliedert werden? Gehören auch positive Auswirkungen zu den Auswirkungen im Sinne des § 2a BauGB? 61 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • • • • • 4. Welche Bedeutung kann eine fiskalische Wirkungsanalyse in der Bauleitplanung haben? Wie kann diese durchgeführt werden? Wie könnte zum Zwecke der besseren Nachvollziehbarkeit der Abwägungsentscheidung ein Überblick über die berührten öffentlichen und privaten Belange aussehen? Gehört die zusammenfassende Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB in die Begründung? Darf zur Vermeidung von Wiederholungen im Umweltbericht auf andere Teile der Begründung verwiesen werden, ohne dass die Gefahr besteht, dass der Umweltbericht dadurch unvollständig wird? Soll im Umweltbericht auf Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung eingegangen werden? Welche Besonderheiten sind bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung mit der Möglichkeit der Anpassung des Flächennutzungsplans im Wege der Berichtigung bei beschleunigten Verfahren zu beachten? Prüfung offener Fragen mit Hilfe von Rechtsprechung und Literatur Im Ergebnis der Befragung von Fachleuten und Bürgern sowie der Auswertung der 70 Praxisbeispiele haben sich unter anderem Fragen zu Struktur und Inhalten von Bebauungsplanbegründungen ergeben. Diese Fragen betreffen den Kern dieser Arbeit. Sie sind zugleich Ausgangspunkt weiterer Nachforschungen und Überlegungen, die auf der Grundlage von Rechtsprechung und unter Rückgriff auf Kommentar- und Fachliteratur nachfolgend angestellt werden sollen. In diesem letzten Kapitel von Teil B sollen neben den bislang aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen (Worin liegen Aufgabe und Bedeutung von BPlanbegründungen? Welche Inhalte gehören in die Begründung? Wie sollte sie gegliedert werden? Gibt es einen Unterschied zwischen den Zielen der Planung und den Zwecken der Planung?) weitere Maßgaben für die Bebauungsplanung (Grundsätze und Gebote) diskutiert werden. Dazu gehört auch das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, auf das vor dem Hintergrund der jüngsten Novelle des Raumordnungsgesetzes eingegangen wird. Aus all diesem sollen die Empfehlungen für eine den rechtlichen Anforderungen und den praktischen Erfordernissen entsprechende Begründung zu Bebauungsplänen in Teil C abgeleitet werden. 4.1 Aufgaben, Bedeutung und wesentliche Inhalte der Bebauungsplanbegründung Die Begründung des Bebauungsplans soll die Aussagen zu den zentralen Punkten des Bauleitplans, deren Inhalt, Ziele und Auswirkungen verdeutlichen.10 Auch wenn sie nicht darauf beschränkt ist, gehört zu den Aufgaben, die Motive für den Plan und seinen Inhalt im Einzelnen zu dokumentieren.11 Die Begründung dient der besseren Verständlichkeit des Planes12 10 BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84 –, BauR 1987, S. 651 = DÖV 1987, S. 1015 = DVBl 1987, S. 1608 = ZfBR 1991, S. 293. 11 Ebenda, S. 293. 62 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur und hilft wesentlich dabei mit, den Plan und seine Festsetzungen zu erklären und – im Zweifel – auszulegen.13 Auch wenn die Planbegründung Auslegungshilfe für den Plan sein kann, ist sie selbst kein Planbestandteil und kann somit auch keine Festsetzungslücken des Plans ersetzen.14 Widerspricht die Begründung einer Festsetzung im Plan, liegt ein beachtlicher Abwägungsfehler vor, da der tatsächlich umgesetzte Wille des Satzungsgebers regelmäßig zu einer anderen Festsetzung geführt hätte.15 Im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung wird zur Ermittlung des Planungswillens und zur Auslegung der Festsetzungen die Begründung des Bebauungsplans herangezogen.16 In der Kommentarliteratur wird die Rechtsprechung aufgegriffen: Aufgrund der Rechtsschutzfunktion von Begründungen sind die Rechtfertigung der Planung und ihre Erforderlichkeit (gemessen an den Anforderungen des § 1 BauGB) wichtige Inhalte der Begründung.17 Auf diesem Wege ermöglicht sie die gewünschte Rechtskontrolle eines Plans.18 Insbesondere die Entwurfsbegründung dient der Information der Öffentlichkeit, Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange. Sie soll Interesse an der städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets wecken, für eine breite Akzeptanz der Planung werben, Absichten und Planinhalte erklären und auf mögliche Konflikte hinweisen. Aus diesem Grunde muss sie sowohl sachlich genau als auch allgemein verständlich sein, so dass die interessierte Öffentlichkeit in die Lage versetzt wird, eine sachlich fundierte Stellungnahme abgeben zu können.19 Die Aufgabenstellung beim Abfassen einer Begründung geht deutlich über eine bloße Dokumentation der maßgebenden Motive für den Plan und seinen Inhalt im Einzelnen hinaus. Schließlich liegt für die Verwaltung einschließlich der höheren Verwaltungsbehörde und die Gemeindevertreter eine wesentliche Funktion darin, B-Planfestsetzungen zu verdeutlichen und auszulegen.20 Im besonderen Maße sollte die Begründung solche Festsetzungen auszulegen helfen, die drittschützende Wirkung haben.21 Die Funktion der Begründung als maßgebliches Instrument zur Interpretation von Festsetzungen kann nach Kuschnerus insbesondere im Hinblick auf die Anwendung des § 15 BauNVO von Bedeutung sein. Je genauer in der Begründung auf die bestimmte Eigenart eines Gebietes eingegangen wird, desto besser lässt sich entscheiden, ob diese einem konkreten Vorhaben im Einzelfall entgegensteht oder nicht.22 Auch wenn sich aus dem Rechtsstaatsprinzip oder aus anderen Grundsätzen des Verfassungsrechts nicht die Forderung ableiten lässt, dass jede auch noch so unbedeutende Regelung des 12 BVerwG, Beschluss vom 03.11.1992 – 4 NB 28/92 –, DÖV 1993, S. 251 = DVBl 1993, S. 116 = NVwZ-RR 1993, S. 286. 13 BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84 –, BauR 1987, S. 651 = DÖV 1987, S. 1015 = DVBl 1987, S. 1608 = ZfBR 1991, S. 293. 14 BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 – 4 CN 3/02 –, BauR 2004, S. 286 = BauR 2004, S. 375 = DVBl 2004, S. 247. 15 BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 – 4 CN 4.03 –, BauR 2004, S. 1260 = DÖV 2005, S. 264 = DVBl 2004, S. 957. 16 BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 – 4 C 17.82 – BauR 1984, S. 369 = DVBl 1984, S. 632. 17 Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB-Kommentar, 75. Lfg./September 2004, § 2a BauGB, Rn. 19. 18 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 10. Lfg. April 2008, § 9 BauGB, Rn. 94. 19 Hans-Georg Gierke in: Brügelmann Baugesetzbuch – Kommentar, 63. Lfg./Juni 2007, § 2a BauGB, Rn. 8. Vgl. auch Gerd Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht. Einführung und Handbuch mit allen Neuerungen des Europarechtsanpassungsgesetztes EAG Bau 2004 sowie des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 3. Mai 2005, Stuttgart 2005, S. 245. 20 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 10. Lfg./April 2008, § 9 BauGB, Rn. 94. 21 Ebenda, § 9 BauGB, Rn. 94. 22 Vgl. Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, Rn. 721, S. 384. 63 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Eigentums i. S. von Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 GG im Einzelnen zu erläutern ist,23 steigen die Begründungserfordernisse mit der Intensität des Eingriffs in private und öffentliche Belange sowie dem Umfang von Betroffenheiten.24 In allen Stadien des Planverfahrens hat die (Entwurfs-)Begründung dem jeweiligen Inhalt des Planentwurfs zu entsprechen. Am Ende des Verfahrens wird die Entwurfs-Begründung durch die Planbegründung ersetzt, die spätestens zum Satzungsbeschluss vorliegen muss.25 Während sich der Gesetzgeber zu den erforderlichen Inhalten von Begründungen zu Bauleitplänen sehr zurückhält, ergeben sich aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) recht klare Bestimmungen zu Begründungen von Verwaltungsakten: Verwaltungsakte sind nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG grundsätzlich zu begründen. Die Begründung solcher Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Einer Begründung bedarf es insbesondere dann nicht, wenn die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift. Ansonsten soll der Betroffene durch die Begründung die Möglichkeit erhalten, die Richtigkeit der sachlichen Fakten und rechtlichen Erwägungen zu prüfen. Die Begründung dient somit dazu, die Beweggründe nachvollziehbar zu machen. Bei Ermessensentscheidungen bedarf es im Rahmen der Begründung der Angabe der Ermessensgesichtspunkte, indem das Für und Wider erörtert wird. Überträgt man diese Vorgaben auf die Begründung als neben dem Plan wesentliche Entscheidungsgrundlage der Gemeindevertreter, so können sich die Ausführungen nicht allein auf Ziele, Zwecke, wesentliche Auswirkungen und Umweltbericht beschränken. Insbesondere der Anspruch der Nachvollziehbarkeit zöge ein Vielfaches an erforderlichen Inhalten (insbesondere die Gründe für die Abwägungsentscheidungen der Gemeinde im Zusammenhang mit dem B-Plan) sowie ein die Nachvollziehbarkeit der Planung unterstützender schlüssiger Aufbau der Begründung nach sich. Umgekehrt gilt aber, dass die Begründung nicht zu jeder möglicherweise einmal strittig werdenden Frage etwas sagen muss. Sie darf sich auf die zentralen Regelungen des Bebauungsplans beschränken.26 Die durch § 9 Abs. 8 BauGB angeordnete Begründungspflicht hat vor allem den Zweck, die Überprüfung der Abwägung durch die Gemeinde zu erleichtern.27 Ernsthaft sich anbietende Alternativlösungen müssen überhaupt in die Abwägung einbezogen werden und mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung im Vergleich zu den anderen Möglichkeiten hinsichtlich der jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange geprüft werden. Die Bevorzugung einer Lösung darf nicht auf einer Bewertung beruhen, die außer Verhältnis zur objektiven Gewichtung der von den möglichen Alternativen betroffenen Belange steht.28 Die Begründung berührt die materiellrechtliche Seite eines B-Plans also insoweit, als sie Hinweise auf die Richtigkeit der Abwägung geben kann. Allerdings können auch Ratsprotokolle inklusive der Abwägungstabellen, Aktenauszüge und dergleichen die einer Planung zu Grunde liegenden Motive und Überlegungen verdeutlichen. Schließlich kann sich die Richtigkeit der Abwägung aus den Festsetzungen selbst ergeben.29 23 Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. Planung, Genehmigung, Rechtsschutz, München 2009, S. 144. 24 Bernhard Stüer, Der Bebauungsplan. Städtebaurecht in der Praxis, München 2006, S. 81. 25 Hans-Georg Gierke in: Brügelmann Baugesetzbuch – Kommentar, 63. Lfg./Juni 2007, § 2a BauGB, Rn. 10 ff. 26 BVerwG, Urteil vom 7.05.1971 - BVerwG 4 C 76.68 -, DVBl 1971, S. 759. 27 BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, BauR 1986, S. 298; BVerwG, Beschluss vom 03.11.1992 – 4 NB 28/92 –, DÖV 1993, S. 251 = DVBl 1993, S. 116 = NVwZ-RR 1993, S. 286. 28 BVerwG, Urteil vom 20.12.1988 – 7 NB 2/88 –, DVBl 1989, S. 512. 29 BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, DVBl 1986, S. 686. 64 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Neben Anforderungen ergeben sich aus der Rechtsprechung auch Hinweise, wie mit bestimmten Streitfragen umgegangen werden kann – daraus wiederum lässt sich ableiten, in welcher Detailschärfe Probleme untersucht und somit in der Begründung behandelt werden müssen: Das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB erfordert nicht, dass alle denkbaren Nutzungskonflikte schon bei der Aufstellung des Bebauungsplans durch planerische Festsetzungen gelöst werden. Der Grundsatz, dass die durch die Bauleitplanung geschaffenen Probleme auch durch die Bauleitplanung gelöst werden müssen, wird durch den Grundsatz der "planerischen Zurückhaltung" eingeschränkt.30 Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, zu Lasten Betroffener letztlich ungelöst bleiben. Von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Bebauungsplan darf aber Abstand genommen werden, wenn die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planverfahrens auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist. Dies ist insbesondere der Fall, wenn dem Planungsverfahren ein weiteres Verwaltungsverfahren nachfolgt, in dem der durch die Planung hervorgerufene Konflikt einer Lösung zugeführt werden kann.31 Auf die Planungsgrundsätze wird nachfolgend noch genauer eingegangen (Kap. 4.4 von Teil B). Bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen ist zu beachten, dass bei Auslegung nicht auf den Durchführungsvertrag zurückgegriffen werden kann. Ein Verweis auf dort geregelte Einzelheiten im Plan und in der Begründung genügt also nicht.32 Relativ klare Vorgaben gibt das Baugesetzbuch in seiner Anlage 1 dem Planer nur bezüglich des Umweltberichts an die Hand. Zwar gibt es auch hier unterschiedliche Optionen bezüglich Struktur und Reihenfolge der einzelnen Kapitel, doch die im Vergleich zu § 2a BauGB recht umfangreiche Liste der Anlage 1 muss insgesamt lückenlos abgearbeitet werden. Nach § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB darf der Umweltbericht nur in unwesentlichen Punkten unvollständig sein. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob nach der Anlage 1 im Umweltbericht vorgesehene Punkte durch einen Verweis auf andere Teile der Begründung als vollständig abgearbeitet und erledigt angesehen werden dürfen oder ob Ausführungen erforderlich sind, selbst wenn dadurch Inhalte wiederholt werden. Weitere Hinweise zu erforderlichen Inhalten der Begründung ergeben sich aus Kap. 4.4 dieses Teils (Grundsätze und Gebote in der Bauleitplanung), insbesondere im Zusammenhang mit den Ausführungen zum Abwägungsgebot. 4.2 Gliederung der Bebauungsplanbegründung Wie die Durchsicht der Praxisbeispiele ergeben hat, kommen in der Planungspraxis allein hinsichtlich der Hauptteile von Begründungen viele verschiedene Möglichkeiten vor. Die Variationsbreite ist Ausdruck der Orientierungslosigkeit, die in dieser Frage herrscht. Unstrittig scheint allenfalls der einführende Teil zu sein, der oftmals mit der Überschrift „Planungsgegenstand“ versehen wird. Neben den Zielen und Zwecken der Planung werden hierin die wesentlichen Rahmenbedingungen und Grundlagen der Planung beschrieben. Die übrigen Hauptbestandteile werden in der Praxis in ganz unterschiedlicher Reihenfolge angeordnet. Spätestens mit der Verpflichtung, den Umweltbericht als gesonderten Teil aufzunehmen, ist 30 BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 – 4 CN 3/02 –, BauR 2004, S. 286 = BauR 2004, S. 375 = DVBl 2004, S. 247. 31 BVerwG, Beschluss vom 17.05.1995 – 4 NB 30/94 –, BauR 1995, S. 654 = NVwZ 1995, S. 1098. 32 BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 – 4 CN 3/02 –, BauR 2004, S. 286 = BauR 2004, S. 375 = DVBl 2004, S. 247. 65 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur es jedoch schwierig geworden, die Planungsaufgabe schlüssig in der Begründung zu behandeln und zu entscheiden, in welcher Reihenfolge die übrigen Teile anzuordnen sind. Literatur und Rechtsprechung sparen das Thema der Gliederung weitgehend aus. Unterschiedliche Überzeugungen herrschen vor allem bei der Frage, wie der Umweltbericht in die Begründung integriert werden kann und soll. Wie Mitschang es ausdrückt, sind durch die Integration des Umweltberichts „methodische Verwerfungen“ 33 hervorgerufen worden. In etwa der Hälfte der untersuchten Fälle wird der Umweltbericht als Teil B der Begründung (Teil A) hintangestellt (Variante III der Tabelle). Für die unmittelbare Einbindung in den Zusammenhang der übrigen Teile der Begründung gibt es in der Praxis im Wesentlichen zwei alternative Vorgehensweisen: Variante I lässt den Umweltbericht dem Begründungsteil I „Planungsgegenstand“ direkt folgen und stellt ihm demzufolge den ausführlichen Teilen zu den Planinhalten und Festsetzungen (III) voran. Nach Variante II schließt sich der Umweltbericht den Teilen zum Planungsgegenstand (I) und zu den Planinhalten und Festsetzungen (II) als dritter Teil an. Häufig misslingt in der Praxis der Versuch, den Umweltbericht so als gesonderten Teil in den Kontext der Begründung zu stellen, dass diese in sich schlüssig und systematisch bleibt. Aus der Vielzahl der in der Praxis vorkommenden Gliederungsmodelle lassen sich die folgenden drei wesentlichen Grundmuster ableiten: Tab. 7: Gängige Varianten der Bebauungsplan-Gliederung Variante I Variante II Variante III - Planungsgegenstand - Planungsgegenstand - Umweltbericht - Planinhalte/Festsetzungen - Planinhalte/Festsetzungen - Planinhalte/Festsetzungen - Umweltbericht - Auswirkungen des Plans - usw. - usw. - Abwägung Teil A.: - Planungsgegenstand - Verfahren Teil B.: - Umweltbericht Die Befürworter von Variante II betrachten offensichtlich die ausführlichen Beschreibungen zu den Planinhalten und Festsetzungen als Voraussetzung für die eingehende Beschreibung und Bewertung der einzelnen Umweltbelange. Für die Variante I spricht jedoch, dass die Anlage zu §§ 2 Abs. 4 und 2a BauGB eine Kurzdarstellung der Ziele und Inhalte der Planung erfordert und somit die wesentlichen Grundlagen für die Nachvollziehbarkeit des Umweltberichts vorhanden sind und dass Planfestsetzungen und Planinhalte Ergebnis der in die Abwägung einzustellenden Umweltbelange sind. Soweit sich jedoch dem Teil zu den Planinhalten und Festsetzungen noch Ausführungen zu sonstigen Auswirkungen der Planung anschließen, ist Teil III (Inhalte und Festsetzungen) umschlossen von Erläuterungen in die Abwägung einzustellender Belange. Insoweit fehlt der Variante I Stringenz. Möglicherweise wäre diese am ehesten gegeben, wenn sich die Gliederung der Begründung am zeitlichen Ablauf des Planverfahrens orientiert. Welche Variante ist also zu favorisieren? Einer Beantwortung dieser Frage sollten folgende Erwägungen vorangestellt werden: • 33 Eine sich am chronologischen Ablauf des Planverfahrens orientierende Gliederung ist nicht möglich. Erstens wird die Begründung ständig fortgeschrieben. Außerdem bedingen sich z. B. Planfestsetzungen und Umweltbericht gegenseitig: Erst auf der Grundlage eines Planvorentwurfs mit entsprechenden Festsetzungen können gutachterliche TätigStephan Mitschang, in: Berliner Kommentar BauGB, 7. Lfg./September 2008, § 2a Rn. 25. 66 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • • keiten im Rahmen der Umweltprüfung beginnen. Die darin gewonnenen Erkenntnisse, z. B. Empfehlungen zu Vermeidungs-, Minimierungs- und Ausgleichsmöglichkeiten von geplanten Eingriffen oder von Maßnahmen zur Lärmreduzierung, wirken sich i. d. R. unmittelbar auf die Planinhalte aus. Diese Erkenntnisse gelten nicht nur für die Umweltauswirkungen. Die Planinhalte der Satzung sind insgesamt Ergebnis eines „mehrgleisigen“ Erkenntnisgewinns, der auf Prognosen, Umweltgutachten sowie auf Beteiligung von Behörden, Öffentlichkeit und Nachbargemeinden beruht. Der Werdegang lässt sich also kaum in der Begründung nachzeichnen – er ergibt sich zudem für die kleine Personengruppe, die dies näher interessieren könnte, aus den Verfahrensakten. Da sich die Chronologie der Planwerdung also nicht in der Planbegründung abbilden lässt, spricht einiges dafür, die Gliederung von Adressaten und Funktion/Bedeutung der einzelnen Teile der Begründung abhängig zu machen. Danach dürfte Folgendes gelten: Alle auf die Begründung zugreifenden Personen interessieren sich insbesondere für die Planinhalte einschließlich der Festsetzungen. Diese lassen sich nur vernünftig einordnen, wenn ihnen die Rahmenbedingungen (Teil I. zum Planungsgegenstand) vorangestellt werden. Wie das Abwägungsergebnis hergeleitet wurde und ob das Ergebnis überhaupt abwägungsgerecht ist, interessiert i. d. R. einen deutlich kleineren Kreis (nämlich einen Teil der Planverantwortlichen und – zumeist wenige – Betroffene). All die Teile, die zur Herleitung der Abwägung dienen, sollten demzufolge hintangestellt werden. Zu diesen Teilen gehören der Umweltbericht, der Teil zu den wesentlichen Auswirkungen, Ausführungen zum Verfahren sowie der Teil der Abwägung selbst. Der wesentliche Zweck des Umweltberichts besteht darin, die voraussichtlichen Umweltauswirkungen der Planung zu beschreiben und zu bewerten und auf dieser Grundlage Vorschläge zu einem umweltverträglichen Umgang (Vermeidung, Minimierung, Ausgleich, Ersatz) zu unterbreiten, die in die Abwägung einzustellen sind. Vor diesem Hintergrund spricht einiges dafür, den Umweltbericht nahe der Beschreibung der übrigen Auswirkungen des Plans anzuordnen. Die prognostizierten Auswirkungen (Umwelt- und sonstige Auswirkungen) ergeben gemeinsam mit den im Rahmen der Öffentlichkeits-, Behörden- und Nachbargemeindenbeteiligung vorgebrachten Stellungnahmen, für deren Zusammenstellung sich in der Begründung ein eigenständiger Verfahrensteil anbietet, das Abwägungsmaterial. Sofern der Anspruch besteht, die Abwägungsentscheidung in der Begründung nachvollziehbar zu machen, gehören neben den wesentlichen Auswirkungen auch die wesentlichen Stellungnahmen in die Begründung. Sie sollten sinnvoller Weise einem Kapitel zur Abwägung(-sentscheidung) vorangestellt werden. Aus dieser Überlegung wird deutlich, dass eine Abwägungstabelle, in der lediglich die vorgebrachten Stellungnahmen abgewogen werden, keinesfalls einer vollständigen Abwägung entsprechen kann, da sich wesentliche Abwägungsbelange regelmäßig gar nicht durch Einschaltung von Behörden, Nachbargemeinden oder Öffentlichkeit ergeben, sondern durch eigenständige gutachterliche Recherchen. Das einzige Dokument, in dem sich die Abwägungsentscheidung vollinhaltlich und nachvollziehbar abbilden bzw. nachweisen lässt, kann demzufolge nur die Begründung sein. Aus diesen Überlegungen ergibt sich folgendes Bild zur Gliederung der wesentlichen Bestandteile einer ausführlichen Begründung: • ein Teil zur Darstellung der wesentlichen Rahmenbedingungen der Planung, insbesondere die Planungsziele und -zwecke sowie die Erforderlichkeit (Teil I. Planungsgegenstand), • ein Teil zur Erläuterung der Planinhalte und Festsetzungen (Teil II. Planinhalte und Planfestsetzungen), 67 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • 4.3 ein Teil zur Beschreibung der Auswirkungen und der Stellungnahmen aufgrund der angestrebten Planung (Teil III. Umweltbericht, Teil IV. Auswirkungen des Plans, Teil V. Verfahren) sowie ein Teil zur Abwägung (Teil VI). Der Ausdruck „Ziele und Zwecke der Planung“ Legt man den Inhalt des § 2a BauGB zugrunde, könnte man annehmen, dass mit der Benennung der Ziele und Zwecke der Planung der Hauptteil der Begründung mit Ausnahme der Beschreibung der wesentlichen Auswirkungen sowie des Umweltberichts (§ 2a Nr. 2 BauGB) schon fertig gestellt sei. Dies scheint abwegig zu sein, denn eine Begründung zu einem Gesetz gewordenen Plan lässt im engeren Wortsinne zumindest die Rechtfertigung für die erlassenen Vorschriften sowie im weiteren Sinne Ausführungen zu den wesentlichen Inhalten erwarten. Dazu gehört im Übrigen auch, sich mit den Zielen der Planung noch tiefer gehend zu beschäftigen, indem durch Begründung der zentralen Planfestsetzungen dargelegt wird, wie diese Ziele planungsrechtlich umgesetzt werden sollen. Die Kommentatoren stützen diese Ansicht: Söfker leitet aus § 2a Nr. 1 BauGB die Wiedergabe von Zielen, Zwecken, Planinhalten, d.h. die Angabe der einzelnen Festsetzungen und ihre Erläuterung, sowie die Gründe der Planung ab. Erwartet werden ferner Aussagen zu den zentralen Regelungen einschließlich ihrer Abwägung.34 Auch Mitschang und Gierke führen die zentralen Regelungen des Plans als in der Begründung zu behandelnde Punkte an.35 Aus der Rechtsprechung ergibt sich u. a., dass die Begründung eine auf Rechtfertigung zielende Funktion übernimmt.36 In ihrer Rechtsschutzfunktion soll sie die Rechtskontrolle des Plans ermöglichen. Der Baugenehmigungsbehörde u. a. dient sie als Auslegungshilfe. Auch die Handbücher zur Bauleitplanung greifen diese Position auf und erwarten deutlich mehr als eine – in Anlehnung an § 2a BauGB – allenfalls drei Teile umfassende Begründung (Teil I: Ziele und Zwecke, Teil II: Wesentliche Auswirkungen des Plans, Teil III: Umweltbericht). Der Abschnitt zu den Zielen und Zwecken der Planung kann also nur Auftakt einer Abhandlung sein, aus der weitere wichtige Grundlagen und Voraussetzungen der Planung, die wesentlichen Planinhalte, die Erforderlichkeit des B-Plans im allgemeinen sowie zentraler Festsetzungen im speziellen, die Abwägung der von den Festsetzungen betroffenen öffentlichen und privaten Belange, die wesentlichen Auswirkungen sowie der Umweltbericht hervorgehen. Dem Ausdruck „Ziele und Zwecke der Planung“ wurde bereits im Rahmen der Experteninterviews sowie im Zusammenhang mit der Auswertung der 70 Begründungsbeispiele nachgegangen. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob Ziele und Zwecke der Planung ein untrennbar miteinander verbundenes Wortpaar oder zwei gesondert zu behandelnde Merkmale der Planung sind. Nach § 2a BauGB gehören bereits in die Begründung zum für die öffentliche Auslegung bestimmten Planentwurf die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Plans sowie der Umweltbericht als gesonderter Teil der Begründung. Auch die Planbegründung zum am Ende des Verfahrens in Kraft tretenden Bebauungsplan muss eben diese Bestandteile enthalten (§ 9 Abs. 8 BauGB). Identisch sind die zu zwei unterschiedlichen Stadien im Planverfahren ent34 Söfker in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg: BauGB – Kommentar; § 2a, Rn. 20. Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2a BauGB, Rn 16; Mitschang, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 7. Lfg./September 2006, § 2a BauGB, Rn. 24. 36 BVerwG, Urteil Vom 05.07.1974 – 4 C 50.72 – DVBl 1974, S. 777. 35 68 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur standenen Begründungen bzw. Begründungsbestandteile in der Regel nicht. Vielmehr sind sie entsprechend dem Stand des Verfahrens und aufgrund neuerer Erkenntnisse fortzuschreiben. Dies gilt für den Umweltbericht nur bedingt (vgl. Teil III). Die Beschreibung der Ziele und Zwecke der Planung bildet den Auftakt in Teil I der Begründung, während die Auswirkungen den Begründungsteilen III und IV vorbehalten bleiben. Dabei stellt sich einleitend die Frage, ob es sich bei den Zielen und Zwecken um ein quasi untrennbar miteinander verbundenes Begriffspaar handelt oder beides voneinander säuberlich zu unterscheiden ist. Aus der Rechtsprechung ergibt sich hierzu nichts Erhellendes. Auch die BauGBKommentatoren halten sich weitgehend zurück. Die einzig relevanten Hinweise geben Söfker und Gierke. Nach Söfker befassen sich Ziele und Zwecke „mit dem, was mit der Bauleitplanung angestrebt wird und welchem Zweck sie dient“.37 Zielen und Zwecken wird also mindestens eine enge Verwandtschaft nahe gelegt. Gierke erkennt hingegen gewisse Unterschiede: „Die ‚Ziele“ geben an, was mit dem konkreten Bauleitplan angestrebt werden soll; die ‚Zwecke“ bezeichnen das, wozu das Angestrebte dienen soll.“38 Gegen die weiter unten noch auszuführende Überzeugung, Ziele und Zwecke als ein mit einem und verbundenes Wortpaar zu begreifen, könnte möglicherweise auch die in der Vorschrift vollzogene Form der Aneinanderreihung der wesentlichen Bestandteile der Begründung sprechen; denn Ziele und Zwecke werden gerade nicht durch ein – verbindendes – und voneinander „getrennt“, sondern mit Hilfe eines Kommas. Als weiteres Indiz dafür, dass Ziele und Zwecke voneinander zu unterscheiden sind, kann schließlich angeführt werden, dass der Gesetzgeber nach Nr. 1a) der Anlage 1 zum Baugesetzbuch neben anderem die „wichtigsten Ziele des Bauleitplans“, nicht aber „Ziele und Zwecke des Bauleitplans“ als erforderlichen Bestandteil des Umweltberichts ansieht. Versucht man eine gesonderte Behandlung von Zielen und Zwecken in der Begründung in die Praxis umzusetzen, stößt man jedoch an Grenzen. Nach Gierke böte sich wohl eine Behandlung in einer zweispaltigen Tabelle an, in der links die Ziele unter der Fragestellung „Was wird mit dem Bauleitplan angestrebt?“ und rechts der dem jeweiligen Ziel zugeordnete Zweck („Wozu soll das Angestrebte dienen?“) eingetragen werden: Beispiel zur theoretisch möglichen Behandlung von Zielen und Zwecken Ziele der Planung Was wird mit dem B-Plan angestrebt? Zwecke der Planung Wozu soll das Angestrebte dienen? 1. Entwicklung des teilbebauten Plangebietes als Wohngebiet mit Einfamilienhäusern. Durch das neue Wohngebiet soll zum einen der Ortsteil städtebaulich arrondiert und zum anderen die hohe Nachfrage nach Wohnraum in Einfamilienhäusern bedient werden. 2. Sicherstellung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und Aufwertung des Ortsbildes. In dem zum Teil im Bestand bebauten Gebiet regelt sich die Zulässigkeit baulicher Vorhaben überwiegend nach § 34 BauGB. Mit dem Bebauungsplan soll das weitere Baugeschehen so gelenkt werden, dass negative Auswüchse – etwa das Abweichen von der vorherrschenden Bauflucht sowie das Überschreiten einer ortstypischen Gebäudehöhe von insgesamt 12,0 m – verhindert werden. 37 38 Söfker in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg: BauGB – Kommentar; § 2a, Rn. 19. Hans-Georg Gierke in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2a, Rn 14. 69 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 3. Bessere Einbindung und Nutzung des Seeligsees für die Naherholung. Derzeit wird das Naherholungspotenzial des Seeligsees in der Gemeinde X nicht ausgeschöpft. Dies liegt insbesondere an der Unzugänglichkeit des Uferbereichs. Durch den Bebauungsplan sollen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für zwei neue Wege vom zentralen Parkplatz zum See und einen diese beiden Wege verbindenden Uferwanderweg geschaffen werden. Bei den Praxisbeispielen fand sich keine einzige Begründung, die in dieser Weise Ziele und Zwecke voneinander unterscheidet. Es fragt sich, ob nicht jedem Ziel ein Zweck innewohnt und umgekehrt - wo hört das Ziel auf und wann beginnt der Zweck? Bei der oben stehenden Tabelle wird schnell sichtbar, dass bereits die in der linken Spalte formulierten Ziele zugleich Zweckbeschreibung sind und dass umgekehrt Bestandteile der Zweckbeschreibung – abgesehen von den begründenden Elementen – ebenso gut als Ziele herhalten könnten. Eher trifft es bei diesem Beispiel zu, dass die in der linken Spalte formulierten Ziele eine teilweise höhere Abstraktionsstufe erreichen, als die konkreteren Ausführungen in der rechten Spalte. Die Gründe für die formulierten Absichten stellen hingegen weder Ziele noch Zwecke dar, sondern weisen auf die Erforderlichkeit hin. Sind also Ziele und Zwecke nahezu synonym und als zusammengehöriges Begriffspaar anzusehen, die keiner Sonderbehandlung bedürfen? Für diese Position spricht einiges. Das „Etymologische Wörterbuch des Deutschen“ hält folgende Erklärungen zur Herkunft der Worte Ziel, Zweck und zwecks bereit: Ziel: „‚festgesetzter (angestrebter) örtlicher oder zeitlicher Endpunkt, erstrebter Zustand, Absicht’. Das … Substantiv steht neben den im Germ. gut bezeugten Verben zielen‚ auf ein bestimmtes Ziel richten, sich worauf beziehen, worauf gerichtet sein’…“39 Zweck: „‚Ziel, Absicht, Sinn’... Im 15./16. Jh. bezeichnet Zweck den Befestigungsnagel der Zielscheibe beim Schießen (mit Armbrust oder Büchse); dieser gilt oft selbst als Ziel (vgl. den Zweck treffen, 16. Jh.)...“40 Zwecks: „Präp. ‚zum Zwecke, mit dem Ziel’ (19. Jh.)...“41 Im „Duden – Wörterbuch der Synonyme“ wird Ziel kurz und knapp mit Absicht gleichgesetzt, während Zweck wiederum Absicht, Ziel bedeutet. Allein die Etymologie spricht dafür, die Ziele und Zwecke der Planung als zusammengehöriges Begriffspaar zu verstehen, die in der Begründung in einem Atemzuge behandelt werden können und sollen (dies wird im Übrigen von Gierke auch nicht ausdrücklich bestritten). Die planende Gemeinde kann sich im Vorfeld der Entwicklung der Ziele genauso gut fragen, was mit der Planung angestrebt, bezweckt oder erreicht (erzielt) werden soll. Ziele und Zwecke sind somit genauso als Begriffspaar zu lesen wie Grund und Boden im Sinne von § 1a Abs. 2 BauGB („Mit Grund und Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden...“), § 9 Abs. 1 Nr. 3 BauGB („...aus Gründen des sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden...“) sowie Nr. 1a der Anlage 1 zum BauGB („...sowie Bedarf an Grund und Boden der geplanten Vorhaben...“). Vor diesem Hintergrund dürfte die Kommasetzung zwischen Ziele und Zwecke in § 2a Nr. 1 BauGB allein der Vermeidung eines doppelten und dienen. Selbst für den Verzicht auf die Begriffspaarbildung in der Anlage 1 zum BauGB gibt es eine einfache Erklärung. Anlage 1 ist aufgrund des Artikels 6 des Europarechtsanpassungsgesetzes 39 Deutscher Taschenbuch Verlag (dtv), Etymologisches Wörterbuch des Deutschen, 8. Auflage, München 2005, S. 1610. 40 Ebd., S. 1627. 41 Ebd., S. 1628. 70 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Bau ins BauGB aufgenommen worden und basiert auf der wortwörtlichen Übersetzung der europäischen Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme aus dem Englischen ins Deutsche. Nach der englischen Ausgangsfassung sind in den Umweltbericht nach Anhang 1 dieser Richtlinie die in den Buchstaben a) bis j) aufgeführten Informationen aufzunehmen: ANNEX I Information referred to in Article 5(1) The information to be provided under Article 5(1), subject to Article 5(2) and (3), is the following: (a) an outline of the contents, main objectives of the plan or programme and relationship with other relevant plans and programmes; (b) the relevant aspects of the current state of the environment and the likely evolution thereof without implementation of the plan or programme; (c) the environmental characteristics of areas likely to be significantly affected; (d) any existing environmental problems which are relevant to the plan or programme including, in particular, those relating to any areas of a particular environmental importance, such as areas designated pursuant to Directives 79/409/EEC and 92/43/EEC; (e) the environmental protection objectives, established at international, Community or Member State level, which are relevant to the plan or programme and the way those objectives and any environmental considerations have been taken into account during its preparation; (f) the likely significant effects1 on the environment, including on issues such as biodiversity, population, human health, fauna, flora, soil, water, air, climatic factors, material assets, cultural heritage including architectural and archaeological heritage, landscape and the interrelationship between the above factors; (g) the measures envisaged to prevent, reduce and as fully as possible offset any significant adverse effects on the environment of implementing the plan or programme; (h) an outline of the reasons for selecting the alternatives dealt with, and a description of how the assessment was undertaken including any difficulties (such as technical deficiencies or lack of knowhow) encountered in compiling the required information; (i) a description of the measures envisaged concerning monitoring in accordance with Article 10. (j) a non-technical summary of the information provided under the above headings. Im Deutschen wird Buchstabe a) richtigerweise übersetzt mit: „a) eine Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Plans oder Programms sowie der Beziehung zu anderen relevanten Plänen und Programmen.“ Die wortwörtliche Übersetzung verbietet die Aufnahme des Begriffs „Zweck“ in die Nr. 1a) der Anlage 1 zum BauGB. 4.4 Grundsätze und Gebote in der Bauleitplanung In der verbindlichen Bauleitplanung muss eine Reihe von Geboten und Grundsätzen beachtet werden. Dazu gehören - der Grundsatz der Erforderlichkeit, - das Anpassungsgebot, - das Abwägungsgebot, - das Entwicklungsgebot, - der Bestimmtheitsgrundsatz, - der Bodenbezug, - das Gebot der Konfliktbewältigung, - das Gebot der planerischen Zurückhaltung, - der Gleichbehandlungsgrundsatz und - der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. 71 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Nachfolgend soll auf die Merkmale dieser maßgeblichen Gebote eingegangen werden. 4.4.1 Planungsbefugnis und das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung Nach § 1 Abs. 1 BauGB ist es Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuches vorzubereiten (Flächennutzungsplan) und zu leiten (Bebauungsplan). In der Vorschrift ist die materiellrechtliche Befugnis zur Bauleitplanung festgelegt. Diese Planungsbefugnis ist an öffentliche Zwecke im Allgemeinen gebunden und damit begrenzt. Sie muss dem Wohl der Allgemeinheit dienen und an der Ordnung der städtebaulichen Entwicklung einer Gemeinde ausgerichtet sein. In besonderen Fällen muss sie durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt sein.42 § 1 Abs. 1 BauGB stellt auch klar, dass es nicht nur um die Steuerung baulicher Anlagen und Einrichtungen, sondern auch um die mit der Bebauung im Zusammenhang stehende sonstige Nutzung des Bodens geht. Zum Regelungsbereich der Bauleitplanung gehören die Bodennutzungen, die städtebaulich relevant sind und – aus städtebaulichen Gründen – einer Regelung bedürfen.43 Die Planungsbefugnis zur Aufstellung eines Bauleitplans bedarf einer Planrechtfertigung im Sinne einer ersten groben Plausibilitätskontrolle über die Zweckkonformität der Planung. Nur wenn die Ziele der Planung dem Zweck im Sinne des § 1 Abs. 1 BauGB gerecht werden, darf ein Bauleitplanverfahren überhaupt angestoßen werden. Der Umfang der Planungsbefugnis ist nicht im Wege der Abwägung disponibel. Nach Gierke ist der „Nachweis der Planrechtfertigung“ unverzichtbar44 und nach dem Urteil des BVerwG vom 12.12.1969 wäre das Verhältnis zwischen § 2 Abs. 1 BauGB und § 1 BauGB missverstanden, wenn angenommen würde, dass „die Ausübung der Planungshoheit von Haus aus keiner Rechtfertigung bedürfe, sondern gewissermaßen bis zum Beweis entgegenstehender Belange um ihrer selbst willen rechtens sei“45. Im Sinne eines vollständigen Nachweises der Beachtung der generellen rechtlichen Vorgaben für die Bauleitplanung von § 1 BauGB lassen sich entsprechende Ausführungen dazu in die Begründung aufnehmen. In der Begründung lässt sich dies zum Ausdruck bringen, indem aufgezeigt wird, dass und inwiefern die Planung dem Wohl der Allgemeinheit dient. Die Allgemeinwohlbelange müssen hinreichend gewichtig (nicht zwingend übergewichtig) sein und der städtebaulich geordneten Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft dienen.46 Irrationale Zwecke sowie metaphysische oder theologische Zielsetzungen können kein öffentliches Interesse begründen.47 Auch das „Prestigebedürfnis“ der Gemeinde ist kein hinreichendes öffentliches Interesse. Ebenso wenig rechtfertigen die alleinige Sicherung oder Durchsetzung von individuellen oder privaten Interessen (z. B. wirtschaftlicher Art) eine Planungsbefugnis. Selbstverständlich dürfen die Bauleitpläne auch nicht Zielen dienen, für deren Verwirkli42 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 43. Lfg. Januar 2000; § 1, Rn 104d. Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Praxis, Bonn 2005, S. 25. 44 Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 43. Lfg. Januar 2000; § 1, Rn 104f. 45 BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 – IV C 105.66 –, DÖV 1970, S. 277-280 = DVBl 70, S. 414. 46 Ebenda, S. 414. 47 Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 43. Lfg. Januar 2000; § 1 BauGB, Rn. 104j. 43 72 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur chung das Baugesetzbuch nicht bestimmt ist.48 Der Plan muss sich für die Ziele eignen und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Die Befugnis zur Aufstellung des Plans begründet, soweit das Planverfahren im Übrigen nicht auch zweckmäßigerweise unterbleiben kann. Diese Zweckkonformität lässt sich unmittelbar aus der Gesamtbeschreibung von Anlass, Zielen und Zwecken der Planung sowie von Erforderlichkeit ableiten. Darüber hinaus bedarf es keiner weiteren Einlassungen in der Begründung. Die Planungsbefugnis der Gemeinde wird durch den sog. Erforderlichkeitsmaßstab eingegrenzt. Nach § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Das Gebot, erforderliche Planungen zu veranlassen (Planungspflicht), knüpft an das Verbot an, nicht erforderliche Planungen zu unterlassen. Nicht erforderlich sind ungeeignete Planungen sowie solche, die den sog. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzen.49 Der Gemeinde steht bei ihrer Prüfung zur Erforderlichkeit ein Planungsermessen zu. Unter Ausübung dieses pflichtgemäßen Ermessens muss sie entscheiden, ob für Gebiete in ihrer Gemarkung ein Regelungsbedarf besteht, der ein B-Planverfahren erforderlich macht. Das Planungsermessen der Gemeinde verdichtet sich zur strikten Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Die an § 1 Abs. 3 BauGB gekoppelte Planungspflicht hängt wesentlich von den von der Gemeinde selbst entwickelten Vorstellungen über die Bauleitplanung ab. Eine Planungspflicht liegt beispielsweise vor, wenn die Inhalte von schlicht veralteten Bebauungsplänen den städtebaulichen Zielen der Gemeinde zuwider laufen. Auch aus § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind, kann sich eine Planungspflicht ergeben. Dies wäre z. B. dann der Fall, wenn die weitere "planlose" städtebauliche Entwicklung die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung wesentlich erschweren würde.50 Der Erforderlichkeitsmaßstab setzt nicht zwingend aktuell regelungsbedürftige bodenrechtliche Spannungen voraus, die in städtebauliche Bahnen gelenkt werden müssen. Auch die häufig praktizierte Angebotsplanung kann erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sein – dies gilt nicht nur für den F-Plan.51 Ein B-Plan, der allein die Vorteilsnahme von Privaten zum Ziel hat („Gefälligkeitsplanung“), ist hingegen nicht erforderlich und somit unzulässig. Das bedeutet nicht, dass aus einem Plan keine Vorteile für Einzelne erwachsen dürfen. Ein Bebauungsplan ist gerechtfertigt und somit erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 BauGB, wenn mit der Planung ein der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung dienendes Ziel verfolgt wird.52 Eine städtebauliche Erforderlichkeit liegt in den Fällen nicht vor, in denen • der Bebauungsplan von keiner erkennbaren Konzeption getragen ist und also auch nicht von ihr verlangt werden kann53, • ein Bebauungsplan aufgestellt werden soll, der einer positiven Planungskonzeption entbehrt und ersichtlich der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Bauleitplanung nicht bestimmt ist54, • der Gemeinde das Ob, Wann und Wie der Planverwirklichung erkennbar gleichgültig ist, 48 BVerwG, Beschluss vom 09.10.1996 – 4 B 180/96 –, BauR 1997, S. 263 = DÖV 1997, S. 251. Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 43. Lfg. Januar 2000; § 1 BauGB, Rn 149. 50 BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01 –, BauR 2004, S. 443 = DVBl 2004, S. 239 = UPR 2004, S. 137 = ZfBR 2004, S. 171. 51 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 6. Lfg./Dezember 2005, § 1 BauGB, Rn. 17. 52 Ebenda, § 1 BauGB, Rn. 18. 53 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, S. 92. 54 BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999 – 4 BN 15.99 –, BauR 1999, S. 1136 = UPR 1999, S. 352. 49 73 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • • 4.4.2 der Bebauungsplan dem städtebaulichen Konzept nicht zur Verwirklichung dient und auch nicht dienen kann oder nur wirtschaftslenkende oder finanztechnische Ziele verfolgt, der Bebauungsplan auf unabsehbare Zeit aus rechtlichen oder sonstigen Gründen nicht vollzugsfähig ist (etwa wegen nicht zu bewältigender Lärmimmissionen),55 das städtebauliche Konzept im Plangebiet nur unter Inkaufnahme von städtebaulichen Fehlentwicklungen und städtebaulicher Unordnung in der Umgebung umsetzbar ist56. Ziele und Grundsätze der Raumordnung nach dem novellierten Raumordnungsgesetz (Anpassungsgebot) Die Raumordnung wird vom Raumordnungsgesetz (ROG) geregelt. Mit dem am 30.12.2008 verkündeten Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG) wurden die Vorschriften mit den europarechtlichen Vorgaben und dem Recht der Bauleitplanung harmonisiert. Das novellierte Raumordnungsgesetz ist am 30.6.2009 in Kraft getreten (BGBl. Teil I Nr. 65 S. 2986). Es tritt an die Stelle des zuletzt durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG 1998) umfassend überarbeiteten und neu bekannt gemachten sowie durch das EAG Bau 2004 um Regelungen zur Umweltprüfung und zur Öffentlichkeitsbeteiligung ergänzten Raumordnungsgesetzes. Die Überarbeitung und Neufassung des ROG geht auf eine Änderung des Grundgesetzes im Zuge der „Föderalismusreform“ 200657 zurück, wodurch die Rahmengesetzgebung im Bereich der Raumordnung in den Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung überführt wurde (Artikel 74 Abs. 1 Nr. 31 GG).58 Daher wurde vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ein Gesetz zur Neuordnung des Rechts der Raumordnung vorbereitet. Durch bundesrechtliche Vollregelungen sollen nur noch die Bereiche der Raumordnung geregelt werden, in denen eine bundeseinheitliche Regelung aus fachlichen Gründen angezeigt ist; ansonsten soll gesetzgeberische Zurückhaltung zugunsten des Landesrechts geübt werden.59 Die jüngste Änderung des ROG ist Anlass, auf die wesentlichen Grundzüge nachfolgend einzugehen: Nach § 1 Abs. 1 ROG sind der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne, durch raumordnerische Zusammenarbeit und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind 1. unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen, 2. Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums zu treffen. Für Ziele der Raumordnung, die in der Landes- und Regionalplanung festgelegt werden, gilt ein Bestimmtheitserfordernis. Es muss sich nach § 3 Nr. 2 ROG um verbindliche Vorgaben in 55 BVerwG, Urteil vom 12.08.1999 – 4 CN 4.98 –, BauR 2000, S: 229 = DÖV 2000, S. 244 = DVBl 2000, S. 187 = NVwZ 2000, S. 550. 56 BVerwG, Beschluss vom 20.11.1995 – 4 NB 23/94 –, BauR 1996, S. 215 = DVBl 1996, S. 264 = NVwZ 1996, S. 888. 57 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 (BGBl. I S. 2034), in Kraft getreten am 1.9.2006. 58 Michael Krautzberger, Bernhard Stüer, Das neue Raumordnungsgesetz des Bundes, in: BauR 2009, Heft 2. 59 Arno Bunzel, Franciska Frölich v. Bodelschwingh, Wolf-Christian Strauss, Planspiel „Neuordnung des Rechts der Raumordnung“. Ergebnisse und Empfehlungen, Berlin 2008, S. 16. 74 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums handeln. Dem Bestimmtheitserfordernis werden Ziele dann gerecht, wenn sie hinsichtlich ihrer sachlichen Aussagekraft geeignet sind, die Zielsetzungen der nachgeordneten Planungen näher einzugrenzen und davon abweichende Ziele als mit den regional- oder landesplanerischen Vorgaben unvereinbar zu identifizieren. Auch der räumliche Geltungsanspruch der Ziele der Raumordnung muss umschrieben sein.60 Die durch die Ziele erzeugten Rechtsbindungen sind in dem Sinne strikt, dass die nachgeordneten Pläne diese zwar konkretisieren und eigenverantwortlich ausgestalten können und sollen, sich aber nicht über diese hinwegsetzen dürfen.61 Neben den Zielen sind für die Bauleitplanung auch die Grundsätze der Raumordnung relevant. Nach § 3 Nr. 3 ROG handelt es sich bei den Grundsätzen um Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen (Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden). Während die Ziele der Raumordnung im Bebauungsplanverfahren zu beachten sind, sind die Grundsätze also nur als Direktiven für Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen.62 Die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB ist dem Abwägungsgebot vorgeschaltet. Der Regelungszweck der Vorschrift liegt in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung zielt auf dauerhafte Übereinstimmung der beiden Planungsebenen.63 Ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht führt zur Unwirksamkeit des Plans. Die Anpassungspflicht bezieht sich gleichermaßen auf die Aufstellung und die Änderung von Bauleitplänen. Neue oder geänderte Ziele der Raumordnung können eine Pflicht zur erstmaligen Planaufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung bestehender Pläne auslösen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss die Gemeinde, auch ohne aus dem kommunalen Interesse heraus ein eigenes Planerfordernis zu erkennen, dann planerisch aktiv werden, wenn geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine konkretisierende Umsetzung erfordern. Denn „§ 1 Abs. 4 BauGB begründet eine gemeindliche Erstplanungspflicht, wenn die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung bei Fortschreiten einer "planlosen" städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde.“64 Aus dem Blickwinkel des Raumordnungsrechts kommt die Entscheidung der Gemeinde zur Nichtplanung einer negativen Planungsentscheidung gleich, die korrigiert werden muss, sobald und soweit dies aus raumordnerischen Gründen erforderlich ist.65 60 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung; Bonn 2005; S. 95. 61 BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 – 4 CN 6.03 –, BauR 2004, S. 807 = DVBl 2004, S. 629 = NVwZ 2004, S. 614 = ZfBR 2004, S. 272. 62 BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 – 4 CN 20.02 –, BauR 2004, S. 280 = DVBl 2004, S. 251 = NVwZ 2004, S. 226. 63 Eberhard Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung des Rechts im Grenzbereich zwischen Raumordnung und Städtebau; Schriftenreihe Bau- und Wohnungsforschung des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau. Städtebauliche Forschung; 1977, S. 20 f. 64 BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01 –, BauR 2004, S. 443 = DVBl 2004, S. 239 = NVwZ 2004, S. 220. 65 Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Planung und Plankontrolle. Entwicklungen im Bau- und Fachplanungsrecht Festschrift für Otto Schlichter, hrsg. von den Mitgliedern des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts Jörg Berkemann u. a., 1995, S. 21. 75 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Neben den Zielen und Grundsätzen sind auch das Plangebiet betreffende sonstige Erfordernisse der Raumordnung nach § 3 Nr. 4 ROG für die Bauleitplanung relevant. Zu diesen gehören in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung und Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen. Während gemäß § 4 Abs. 1 ROG die Ziele der Raumordnung bei der Bauleitplanung zu beachten sind, müssen die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung in der Abwägung (nur) berücksichtigt werden. Ziele der Raumordnung werden in den Raumordnungsplänen als solche gekennzeichnet. Als Ziele kommen nach § 8 Abs. 5 ROG insbesondere in Betracht: 1. die anzustrebende Siedlungsstruktur a) Raumkategorien b) Zentrale Orte c) besondere Gemeindefunktionen, wie Entwicklungsschwerpunkte und Entlastungsorte, d) Siedlungsentwicklungen e) Achsen 2. die anzustrebende Freiraumstruktur; hierzu können gehören a) großräumig übergreifende Freiräume und Freiraumschutz b) Nutzungen im Freiraum, wie Standorte für die vorsorgende Sicherung sowie die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen, c) Sanierung und Entwicklung von Raumfunktionen d) Freiräume zur Gewährleistung des vorbeugenden Hochwasserschutzes 3. die zu sichernden Standorte und Trassen für Infrastruktur; hierzu können gehören a) Verkehrsinfrastruktur und Umschlaganlagen von Gütern b) Ver- und Entsorgungsinfrastruktur Raumordnungspläne sollen nach § 8 Abs. 6 ROG darüber hinaus auch diejenigen Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG enthalten, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und nach Maßgabe von § 7 Abs. 7 ROG zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können. Ein Erfordernis zur koordinierenden und sichernden Aufnahme von Fachplänen und Fachplanungsinhalten in Raumordnungspläne besteht nur, wenn es die Raumbedeutsamkeit der Planungen und Maßnahmen notwendig macht.66 66 Willy Spannowsky, in: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder. Kommentar und Textsammlung, Lfg. 2/05 – X/2005, § 7 Rn. 91. 76 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Nach § 8 Abs. 7 ROG können Festlegungen nach Absatz 5 auch Gebiete bezeichnen, 1. die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete), 2. in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (Vorbehaltsgebiete), 3. in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete). Bei Vorranggebieten für raumbedeutsame Nutzungen kann festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten für raumbedeutsame Maßnahmen oder Nutzungen haben. Ein Bebauungsplan ist unwirksam, wenn er gegen das Anpassungsgebot verstößt, es sei denn, dass zuvor ein Zielabweichungsverfahren gemäß § 6 Abs. 2 ROG durchgeführt worden ist. Nach dieser Vorschrift kann von einem Ziel der Raumordnung abgewichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. 4.4.3 Das Abwägungsgebot und die Abwägung in der Bebauungsplanbegründung Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung (auch bei der Änderung, Ergänzung und Aufhebung) von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot stellt das zentrale Element bei der bauleitplanerischen Steuerung durch die Gemeinde mit Hilfe von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen dar. Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ist das Abwägungsgebot dann verletzt, wenn • • • eine (sachgerechte) Abwägung – aus Unkenntnis oder wegen unzulässiger Vorabsprachen – überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall); solche Belange in die Abwägung nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge in sie hätten eingestellt werden müssen (Abwägungsdefizit); die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, dass er zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität).67 Soweit nach dieser Formel der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt wird, wird das Abwägungsgebot auch dann nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet und durch diese planerische Entschließung zum Ausdruck 67 BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 – 4 C 105.66 – BauR 1970, S. 31 = DÖV 1970, S. 277 = DVBl 1970, S. 414. 77 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur bringt, wie und in welcher Richtung sich eine Gemeinde städtebaulich geordnet fortentwickeln will.68 Auch wenn in § 2a BauGB allein von den Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans sowie vom Umweltbericht die Rede ist, scheinen sich die BauGBKommentatoren relativ einig zu sein, dass auch das Ergebnis der Abwägung explizit zu begründen ist. Als notwendig erachten dies z. B. Gierke („Das Ergebnis einer möglichen Abwägung ist … in der endgültigen Plan-Begr. zu begründen…“)69, Mitschang („… ist zu berücksichtigen, dass die Abwägung der ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes mit anderen durch den Bauleitplan berührten öffentlichen und privaten Belangen … darzulegen ist“)70 und Mainczyk („Die Begründung muss insgesamt die Angaben enthalten, die für die Abwägung wesentlich sind. Dazu gehört auch die Bewertung der abwägungsrelevanten Belange, d.h. die Angabe von Gründen, weshalb die Gemeinde dem einen oder anderen Belang den Vorzug eingeräumt hat.“)71. Nach Söfker (Für die Begründung „… kann auch die Darlegung solcher Gesichtspunkte in Betracht kommen, die für die Abwägung … eine hervorgehobene Bedeutung haben“)72 liegt die Hereinnahme entsprechender Ausführungen zumindest nahe. Für Spannowsky gehören auch die Beweggründe für die Planungslösung in die Begründung. Er betont, dass von einer Begründung nur die Rede sein kann, „wenn auch die für die Abwägungsentscheidung sprechenden tragenden Gründe … zu finden sind, …“73 Er stellt weiterhin klar, dass die wesentliche Funktion der Begründung darin besteht, die Planungsentscheidung zu rechtfertigen und daher auf die Nachprüfbarkeit ausgerichtet sein sollte.74 Stüer legt nahe, die Gewichtung und Bewertung der Belange und somit die wesentlichen Elemente der Abwägungsentscheidung einschließlich der Ausgleichsentscheidung in die Begründung aufzunehmen.75 Kündigt sich eine Normenkontrollklage an, bedarf es eines sehr gründlich verfassten Abschnitts zur Abwägung.76 Auch Bunzel geht davon aus, dass BPlanbegründungen ein Kapitel zur Abwägung enthalten, wenn er darauf hinweist, dass sich die zusammenfassende Begründung nach § 10 Abs. 4 BauGB „im Kern auf das Kapitel der Begründung“ bezieht, „in dem die Abwägungsentscheidung erläutert wird.“77 Den Reigen der Expertenmeinungen beschließt Schmidt-Eichstaedt mit dem Hinweis, dass eine Begründung bereits dann im Rechtssinne „fehlt“, wenn sie sich in der Beschreibung des Planinhalts erschöpft und die planerische Motivation und somit die Entscheidungsgründe für das Ergebnis der Abwägung allenfalls angedeutet werden.78 Bei genauer Betrachtung werden die Praxisbeispiele diesem Anspruch der kommentierenden Experten regelmäßig nicht gerecht. Die Untersuchung ergab, dass die Darstellung der Abwägungsentscheidungsfindung in den Begründungen in dem ganz überwiegenden Teil der Pra- 68 Ebenda, S. 414. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2a, Rn 15. 70 Mitschang, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 7. Lfg. September 2006, § 2a BauGB, Rn. 35. 70 BverwG, Urteil Vom 05.07.1974 – 4 C 50.72 – DVBl 1974, S. 777. 71 Mainczyk, Baugesetzbuch, Stuttgart 1987, § 9 Rn. 51. 72 Söfker in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg: BauGB – Kommentar; 75. Lfg. September 2004, § 2a, Rn. 21. 73 Willy Spannowsky, Anforderungen an Alternativenprüfungen im Rahmen von Umweltprüfverfahren, in: Stephan Mitschang (Hrsg.), Umweltprüfverfahren in der Stadt- und Regionalplanung, Frankfurt am Main 2006, S. 97. 74 Ebenda, S. 97. 75 Bernhard Stüer, Der Bebauungsplan. Städtebaurecht in der Praxis, München 2006, S. 81. 76 Ebenda, S. 467 f. 77 Arno Bunzel; Umweltprüfung in der Bauleitplanung, Berlin 2005, S. 39. 78 Gerd Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht. Einführung und Handbuch mit allen Neuerungen des Europarechtsanpassungsgesetztes EAG Bau 2004 sowie des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 3. Mai 2005, Stuttgart 2005, S. 245. 69 78 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur xisfälle mit großen Mängeln behaftet ist (auch wenn die Planungsergebnisse abwägungsgerecht sein mögen). Die Rechtsprechung legt die Messlatte zur Nachvollziehbarkeit des Abwägungsergebnisses in der Begründung nicht so hoch wie die Kommentatoren. Danach dient die Begründung dem Zweck, die Überprüfung der Abwägung durch die Gemeinde zu erleichtern.79 Die Begründung berührt die materiellrechtliche Seite eines B-Plans insoweit, als sie Hinweise auf die Richtigkeit der Abwägung geben kann.80 Schließlich kann ein Begründungsmangel von indizieller Bedeutung für das Fehlen einer sachgerechten Abwägung sein.81 Umgekehrt gilt aber wie unter Kap. 4.1 dieses Teils dargestellt: Auch Ratsprotokolle inklusive der Abwägungstabellen, Aktenauszüge und dergleichen können die einer Planung zu Grunde liegenden Motive und Überlegungen verdeutlichen.82 Diese Position wird von Söfker aufgegriffen, indem er darauf aufmerksam macht, dass sich im Hinblick auf die die Abwägung tragenden Gründe wesentliche Gesichtspunkte die [anderen] Beschlussunterlagen der Gemeindevertretung ergänzend zur Begründung Rechtsschutzfunktion übernehmen können.83 Kuschnerus weist schließlich darauf hin, dass es bei der Aufstellung von Bauleitplänen kein nach einem „Wenn-Dann-Schema ablaufendes Konditionalprogramm“ vorgegebenes richtiges ‚Ergebnis’ geben kann. Die planerische Abwägung kann nur ‚möglichst’ gerecht sein ohne den Anspruch, dass jedem Einzelbelang absolute Gerechtigkeit widerfahre.84 Ein aus dem Abwägungsgebot ableitbares möglichst gerechtes Ergebnis setzt aber zumindest voraus, sich mit den Einzelbelangen auch bewusst auseinanderzusetzen. Das Ergebnis einer Abwägung bleibt der Plan-Begründung (nicht der Entwurfs-Begründung) vorbehalten, da die Vertretungskörperschaft hierüber erst im abschließenden Beschluss entscheidet und das Abwägungsergebnis nicht vorweggenommen werden kann.85 Zu den Fragen der Abwägung gehört auch, dass in der Begründung sowohl nach Gierke als auch nach Stüer die Auswahl unter den Planungsalternativen zu begründen ist.86 Die Abwägung taucht nur in relativ seltenen Fällen als gesonderter Teil in der Begründung auf, obwohl sie wesentliche Voraussetzung für eine abwägungsgerechte Planung ist. Das bedeutet nicht, dass viele Begründungen unvollständig sind. Erstens muss die Abwägung, wie von der Rechtsprechung entschieden und hier bereits dargelegt, nach § 2a BauGB nicht Bestandteil der Begründung sein und zweitens enthalten die anderen Teile – etwa zu den Planinhalten und -festsetzungen – zumeist abwägende Einlassungen. Das zentrale Dokument zur Abwägung ist das Abwägungsprotokoll mit Abwägungstabelle zum Beschluss der Gemeindevertretung. Hieraus geht hervor, in welcher Weise die eingegangenen Stellungnahmen im Rahmen von Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach §§ 3 Abs. 2 und 4 Abs. 2 BauGB abgewogen werden sollen. Der von der Gemeinde zu leistende Abwägungsprozess geht allerdings über die Prüfung der von der Verwaltung erarbeiteten Abwägungstabelle hinaus, da im Rahmen der Beteiligung längst nicht alle abwägungsbedürftigen Fragen aufgerufen werden 79 BVerwG, Beschluss vom 03.11.1992 – 4 NB 28/92 –, DÖV 1993, S. 251 = DVBl 1993, S. 116 = NVwZ-RR 1993, S. 286. 80 BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, DVBl 1986, S. 686. 81 BVerwG, Urteil vom 26.06.1992 – 4 B 1/92 –, DVBl 1992, S. 1435 = NVwZ 1993, S. 572. 82 BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, DVBl 1986, S. 686. 83 Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg BauGB-Kommentar, 75. Lfg./September 2004, § 2a BauGB, Rn. 19. 84 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Bauleitplanung, Bonn 2005, S. 116. 85 Hans-Georg Gierke in: Brügelmann Baugesetzbuch – Kommentar, 63. Lfg./Juni 2007, § 2a BauGB, Rn. 15 ff. 86 Ebenda, § 2a BauGB, Rn. 8; Bernhard Stüer, Der Bebauungsplan. Städtebaurecht in der Praxis, München 2006, S. 81. 79 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur müssen. Wertvolle Erkenntnisse bezieht der Planer aus der eigenen Bestandsaufnahme, aus der Umweltprüfung und aus weiterer gutachterlicher Tätigkeit. Nur sehr selten sind die Planungsalternativen nach § 1 Abs. 3 BauGB und nach Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB Thema in den Abwägungstabellen. Das abwägende Urteil zu der Frage, warum welche Lösung bevorzugt werden soll, entzieht sich dem Außenstehenden somit, solange nicht in der Begründung darauf eingegangen wird. Mögliche finanzielle Auswirkungen, die Gegenstand der Begründung sein müssen, sind häufig nicht Gegenstand vorgebrachter Einwendungen. Diese Auswirkungen dürfen dennoch nur akzeptiert werden, wenn ihre Inkaufnahme auch nach Abwägung aller diesen Aspekt betreffenden privaten und öffentlichen Belange abwägungsgerecht ist. Soweit z. B. die finanziellen Auswirkungen nicht Gegenstand gesonderter Beschlüsse der Gemeinde, z. B. im Haushaltsausschuss, sind, bedarf es genau genommen abwägender Einlassungen hierzu in der Begründung, um ein mögliches Abwägungsdefizit zu verhindern. Insoweit ist die Abwägungstabelle also nicht das geeignete Dokument, in dem alle relevanten Abwägungsentscheidungen zusammengeführt werden (es ergänzt nur die Abwägungsmaterialien). Aus all diesen Gründen liegt es zumindest bei komplexen und umstrittenen Planverfahren nahe, all denen zu folgen, die von einer Bebauungsplanbegründung explizit auch Ausführungen zur Abwägung erwarten. 4.4.4 Entwicklung des B-Plans aus dem F-Plan (Das Entwicklungsgebot) Nach § 8 Abs. 2 BauGB ist der Bebauungsplan zur stufenweisen Verwirklichung der planerischen Ordnung und Entwicklung für das Gemeindegebiet aus dem Flächennutzungsplan (FPlan / FNP) zu entwickeln – man spricht vom sog. Entwicklungsgebot. Angesichts der Aufgabenstellung, den Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet aufzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB), gibt es einen deutlichen Maßstabssprung zwischen F-Plan und B-Plan. Als vorbereitender Bauleitplan wird der F-Plan in einem vergleichsweise kleinen Maßstab87 (i. d. R. im Maßstab 1 : 10.000, in Berlin z. B. im Maßstab 1 : 25.000) erarbeitet. Auf dieser Maßstabsebene kann keine Parzellenschärfe erwartet werden. Aus dieser Grobmaschigkeit des F-Plans (er hat die Aufgabe, nur die Grundzüge der vorgesehenen gemeindlichen Entwicklung aufzuzeigen88) erwächst ein gewisser Ausgestaltungsspielraum für die Festsetzungen im Bebauungsplan. Rechtsprechung und Kommentarliteratur gehen auf diesen Ausgestaltungsspielraum näher ein. Nach der Rechtsprechung ist die Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan „als eine von Gestaltungsfreiheit gekennzeichnete planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption“ zu sehen. Die Entwicklung bleibt nicht darauf beschränkt, das vom Flächennutzungsplan vorgegebene grobe Raster mit genaueren Festsetzungen auszufüllen. Vielmehr kann über ein Ausfüllen des Vorgeplanten hinaus in dessen Rahmen eigenständig geplant werden.89 Allerdings müssen dabei die Grundzüge des vorbereitenden Bauleitplans unangetastet bleiben.90 Der Bebauungsplan darf also nicht als bloßer Vollzug des F-Plans betrachtet werden. „Abweichungen des Bebauungsplans vom Flächennutzungsplan sind insoweit vom Begriff des ‚Entwickelns’ gedeckt, als sie sich aus dem Übergang in eine stärker verdeutlichende Planstu87 Da es bezüglich der Maßstabsgröße häufig zu Verwechslungen kommt sei hier an folgende Regel erinnert: Je kleiner die Maßstabszahl (= die Zahl rechts vom Doppelpunkt) ist, desto größer ist der Maßstab und desto genauer und inhaltsreicher ist die Karte. Und je größer die Maßstabszahl ist, desto kleiner ist der Maßstab und desto generalisierter der Karteninhalt. 88 Vfl. Runkel, ZfBR 1999, 298, 299. 89 BGH, Urteil vom 28.05.1976 - III ZR 137/74 -, BauR 1976, S. 336. 90 BVerwG, Urteil vom 29.09.1978 – IV C 30,76 –, NJW 1979, S. 1516 sowie BVerwG 12.02.2003 – 4 BN 9/03 –, BauR 2003, 838-840, DVBl 2003, 817, NVwZ-RR 2003, 406-407. 80 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur fe rechtfertigen und der Bebauungsplan trotz der Abweichung der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans nicht widerspricht.“91 Unwesentliche Abweichungen, wie z. B. die Entwicklung von Flächen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft aus der Darstellung von Wald, sind mit dem Entwicklungsgebot vereinbar, weil in diesem Falle die Grundkonzeption des F-Plans gewahrt bleibt.92 Es geht darum, die Grundzüge zu präzisieren und zu konkretisieren. Unter den Grundzügen bzw. unter der einzuhaltenden Grundkonzeption des F-Plans versteht man in der Regel die Zuordnung der einzelnen Baugebiete zueinander und zu den von Bebauung freizuhaltenden Gebieten. Der Spielraum bei der Interpretation der Abgrenzung einzelner benachbarter Flächen zueinander hängt entscheidend davon ab, ob die im F-Plan vorgezeichnete Linie ganz offensichtlich eine im Landschaftsbild (z. B. aufgrund besonderer Landschaftsbestandteile wie einer Waldgrenze oder Baumallee oder topographischer Gegebenheiten wie einer Böschungskante) eindeutig vorhandene Grenze abbilden soll oder nicht. Wenn dies nicht der Fall ist, kann auch die Einbeziehung von Randstreifen – etwa durch Umplanung benachbarter Flächen oder eine Abrundung treppenförmig angelegter Baugebiete in das Außengebiet des Flächennutzungsplans – noch vom Entwicklungsgebot gedeckt sein. Der Plangeber hat nach den Vorschriften der Baunutzungsverordnung (BauNVO) auf der FPlan-Ebene die Wahl zwischen der Darstellung von Bauflächen (Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, gewerbliche Bauflächen und Sonderbauflächen) und Baugebieten (Kleinsiedlungsgebiet, reines Wohngebiet, allgemeines Wohngebiet, besonderes Wohngebiet, Dorfgebiet usw.). Häufig wird auf die etwas generalisierenden und mehr Spielraum bietenden Bauflächen zurückgegriffen. So lassen sich z. B. aus Wohnbauflächen alle Baugebiete entwickeln, deren Abkürzung nach § 1 Abs. 2 BauNVO den Buchstaben „W“ in sich tragen. Die Grundzüge des Flächennutzungsplans bleiben unangetastet. Es gilt der Grundsatz, dass ein B-Plan dann aus dem F-Plan entwickelt ist, wenn er den wirksamen F-Plan inhaltlich konkretisiert.93 Dem Entwicklungsgebot wird nicht mehr Rechnung getragen, wenn die geplante Abweichung der Grundkonzeption des F-Plans für den engeren Bereich widerspricht (etwas anders stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage der Beachtlichkeit von Fehlern dar; s.u.). Der Spielraum für das Entwickeln wird umso geringer, je konkreter die Darstellungen des Flächennutzungsplans sind.94 Aus der Rechtsprechung lassen sich folgende Kriterien für die Frage ableiten, ab wann der Bebauungsplan nicht mehr aus dem F-Plan entwickelt ist. Dies ist u. a. dann der Fall, • wenn er Regelungen trifft, die in ihren Grundzügen nicht bereits im F-Plan vorgezeichnet sind,95 • wenn der B-Plan von im F-Plan dargestellten, faktisch eindeutigen und funktionell sinnvollen Grenzen z. B. für die Ausweisung von Bauland abweicht. In der Rechtsprechung findet sich das Beispiel eines im F-Plan als Naherholungsgebiet dargestellten kleinräumigen Bachtals im Anschluss an einen Neubaubereich, dessen bebauungsplanmäßige Einbeziehung in das Wohngebiet dem Entwicklungsgebot des § 8 BauGB jedenfalls 91 BGH, Urteil vom 28.05.1976 - III ZR 137/74 -, BauR 1976, S. 336. BVerwG, Urteil vom 12.12.2003 – 4 BN 9.03 –, ZfBR 2003, S. 381. 93 Bielenberg, Runkel in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg: BauGB – Kommentar; § 8, Rn. 8. 94 Mitschang, Stephan: Der Flächennutzungsplan; 2003; 307. 95 vgl. OVG Saarland, Urteil vom 26.03.76, - 2_R_67/75 - Raumordnungsprogramm - SKZ_76,146 -150 = DÖV_77,336/47 (L) = BRS_30_Nr.2 = SörS-Nr.76.006 92 81 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur dann widerspricht, wenn – wie oben gesagt – die Begrenzung auch vor Ort faktisch eindeutig vorhanden und sinnvoll ist.96 Gleichsam für eine Einschränkung des Entwicklungsgebotes sorgt das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind (vgl. Kapitel 4.4.2., Teil B). Verstößt der F-Plan, aus dem der B-Plan entwickelt worden ist, gegen Ziele der Raumordnung, schlägt dieser Fehler auf den Bebauungsplan durch. Im Falle einer Normenkontrollklage gegen einen Bebauungsplan liegt die Hürde für die Nichtigkeit des B-Plans etwas höher. Nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist eine Nichtbeachtung des Entwicklungsgebots immerhin dann noch unbeachtlich, wenn die sich bei der Entwicklung aus dem F-Plan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigt wird. Zur Beurteilung dieser Fragestellung ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den über den Geltungsbereich des Bebauungsplans hinausgehenden größeren Raum, in der Regel das gesamte Gemeindegebiet, maßgebend.97 Eine beachtliche Verletzung von Vorschriften ist dann anzunehmen, wenn die planerischen Abweichungen hinsichtlich der Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans von derart hohem Gewicht wären, dass der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung „im Großen und Ganzen“ verloren hätte.98 Der Flächennutzungsplan von Berlin enthält neben seinen zeichnerischen und textlichen Darstellungen auch „Grundsätze für die Entwicklung von Bebauungsplänen (Entwicklungsgrundsätze)“. Zu diesen Grundsätzen gehört u. a. die sog. „3 ha-Regelung“, nach der aus den Bauflächen des F-Plans neben den ihnen zugeordneten Baugebieten der BauNVO u. a. auch andere Baugebiete und andere Flächen kleiner als drei Hektar entwickelt werden können, wenn Funktionen und Wertigkeit der Baufläche sowie die Anforderungen des Immissionsschutzes nach dem dargestellten städtebaulichen Gefüge gewahrt bleiben. Was für Berlin gilt – und auch nur aufgrund dieser Grundsätze ermöglicht wird –, kommt für kleinere Gemeinden nicht in diesem Umfange in Frage. 4.4.5 Ein weiterer Fall für die Abwägung: Die Standortalternativenprüfung vor dem Hintergrund des „Flachglas-Falls“ aus Gelsenkirchen 1969 begab sich der Betreiber einer Glasfabrik in der Stadt Gelsenkirchen auf die Suche nach einem neuen Standort zur Einführung des sog. Floatverfahrens. Die Suche erwies sich als schwierig, und nach mehrmonatigen Verhandlungen mit der Verwaltung teilte diese mit, dass die Firma von der Stadt ein konkretes und verbindliches Angebot verlangt. Am 26.01.1970 ermächtigte der Liegenschaftsausschuss der Stadt die Verwaltung einstimmig, unverzüglich für einen Bereich am Rande eines Wohngebietes alle zur Neuerrichtung der Floatanlage notwendigen Maßnahmen zum Grunderwerb und zur Weiterveräußerung an die Firma zu ergreifen und die Aufstellung eines Bebauungsplanes in die Wege zu leiten. In dem Gebietsentwicklungsplan von 1966 ist das Gebiet als Wohnsiedlungsbereich vorgesehen. Der als Flächennutzungsplan fortgeltende Leitplan von 1952 stellte ihn als Grünfläche, Dauerkleingarten- und Kleinsiedlungsgebiet dar. Nur wenige Tage nach der Sitzung des Liegenschaftsausschusses am 29.01.1970 trafen der Bürgermeister und ein Stadtverordneter die vorgeschlage96 Vgl. OVG Saarland, Urteil vom 10.11.89, - 2_R_415/86 - Naherholungsgebiet - BRS_49_Nr.6 = SKZ_90,108/9 (L) = SKZ_90,135 -136 = BauR_90,184 = SörS-Nr.89.105. 97 BVerwG 26.02.1999 – 4 CN 6/98 –, ZfBR 1999, 223. 98 Ebenda, 223. 82 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur ne Dringlichkeitsentscheidung, und noch am selben Tag sicherte die Verwaltung der Firma in einem Angebot zu, dass die für die erste Baustufe erforderliche Fläche sofort zur Verfügung stehe und dass die Stadt die Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans beabsichtige. Erst danach, nämlich am 9. März 1970, beschloss der Rat die Aufstellung des Bebauungsplans für das oben bezeichnete Gebiet. Im Rahmen des nach dem Bundesbaugesetz (BBauG) eingeleiteten Anregungsverfahrens kam es zu zahlreichen Einwänden insbesondere von im Einzugsbereich der vorgesehenen Anlage ansässigen Privatpersonen. Die beteiligten Behörden sprachen sich vorwiegend jedenfalls nicht grundsätzlich gegen das Vorhaben aus. Eine Ausnahme machte dabei die Landesbaubehörde Ruhr, die auf die fehlende Übereinstimmung mit den Zielen der Landesplanung sowie auf landschaftsschutzrechtliche Bedenken hinwies. Am 5. Juli 1974 erging in diesem sog. „Flachglas-Fall“ das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, wonach § 1 Abs. 1 BBauG verletzt werde, wenn und soweit dem Inhalt eines Bauleitplanes unabhängig von aller Abwägung der von ihm berührten Belange von vornherein kein mit der Ordnung der städtebaulichen Entwicklung zusammenhängendes öffentliches Interesse zugrunde liegt. Nach dem Urteil ziele ein Bauleitplan dann nicht auf eine Ordnung der städtebaulichen Entwicklung, wenn die Entscheidung über seine Aufstellung und seinen Inhalt bereits außerhalb des Planverfahrens gefallen sei, der Plan diese Entscheidung nur noch formell nachvollziehe und deshalb im Planverfahren eine sachgerechte Abwägung des Für und Wider gar nicht mehr stattfinden könne. Der Standort der Floatglasanlage sei kaum umstritten gewesen. Es habe von vornherein keine Standortalternative bestanden. Infolgedessen habe es an jeder Möglichkeit gefehlt, die von der Planung berührten Belange noch innerhalb des Planverfahrens sachgerecht gegeneinander abzuwägen. Die Entstehungsgeschichte erweise, dass die Standortsuche ohne Rücksicht auf städtebauliche Ordnungskriterien erfolgt sei. Um die Einfügung des Vorhabens in die vorhandene Bebauung habe man sich nur insoweit gekümmert, als man die nachteiligen Auswirkungen auf den vorgegebenen Baubestand nach Möglichkeit habe mindern wollen. Zwar solle mit dem Urteil nicht angezweifelt werden, dass zwischen Bauleitplanung und Wirtschaftsförderung ein enger Zusammenhang bestehe und dass Bauleitplanung erforderlich werden könne, um für ein neu anzusiedelndes Unternehmen Baugrund erst noch auszuweisen. Fehlerhaft sei eine Planung aber dann, wenn die Gemeinde den Standort des Unternehmens in einer Weise festlege, die für eine Prüfung des Standortes im Bauleitplanverfahren keinen Raum mehr lasse.99 Aus dem Urteil ergibt sich, dass der Standortalternativenprüfung in der Bauleitplanung grundlegende Bedeutung zukommt und auch auf die B-Planebene durchschlagen kann. In der Regel obliegt diese Prüfaufgabe der Flächennutzungsplanung, da auf dieser vorbereitenden Bauleitplan-Ebene die wesentlichen Weichen zur Verteilung von Bauflächen bzw. Baugebieten innerhalb des Gemeindegebiets gestellt werden. Innerhalb der (F-Plan-)Begründung gehören die Ausführungen zur Prüfung der möglichen Standortalternativen in das Kapitel 5 zu den in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Umweltbericht. Auf der Ebene des Bebauungsplans müssen sich die Planverfasser absichern, dass die Standortalternativenprüfung im Flächennutzungsplanverfahren überhaupt stattgefunden hat. Wenn nicht, sollte sie in jedem Fall im Bebauungsplanverfahren nachgeholt werden und im Umweltbericht im Abschnitt zu den anderweitigen Planungsmöglichkeiten Niederschlag finden. Bei selbständigen Bebauungsplänen nach § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB sowie im Zusammenhang mit B-Plänen, die die parallele Änderung des F-Plans nach § 8 Abs. 3 BauGB oder die Änderung des F-Plans im Wege der Berichtigung nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB erforderlich machen, wird ebenso eine Standortalternativenprüfung erforderlich. 99 BVerwG, 05.07.1974 – IV C 50.72 –, BauR 74, 311, DÖV 1975, 308-312 (Urteilsbesprechung von Dr. Meinhard Schröder) 83 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 4.4.6 Sonstige Grundsätze und Gebote der Bauleitplanung Neben dem Grundsatz der Erforderlichkeit, dem Entwicklungsgebot und dem Abwägungsgebot sind in der Bauleitplanung und in der Begründung von Planinhalten eines Bebauungsplans weitere wichtige Gebote und Grundsätze zu beachten. Die Bedeutung dieser Grundsätze und Gebote sollen (mit Ausnahme des Abwägungsgebotes, des Entwicklungsgebotes und Grundsatzes der Erforderlichkeit, die gesondert behandelt wurden) nachfolgend erläutert werden. Bestimmtheitsgrundsatz Nach dem Bestimmtheitsgrundsatz müssen Festsetzungen eindeutig, klar und verständlich sein. Bleiben die Festsetzungen unklar und missverständlich, führt dies zur Unwirksamkeit der jeweiligen Festsetzung. In schwerwiegenden Fällen kann sogar die Unwirksamkeit des gesamten Plans die Folge sein.100 Als typisches Beispiel für eine nicht eindeutige Festsetzung gilt die Höhenfestsetzung im Plan, bei der beispielsweise neben der Angabe der höchstzulässigen Traufhöhe vergessen wurde, den Bezugspunkt für dessen Bemessung anzugeben. Unklar werden Festsetzungen, wenn Widersprüche zwischen Planbegründung und der Festsetzung selbst auftauchen, beispielsweise wenn durch textliche Festsetzung die zulässige Grundfläche (GR) in einem Baugebiet mit 4.000 m² angegeben ist, die Begründung jedoch als Ergebnis der Abwägung von 3.000 m² GR spricht (Abwägungsdivergenz).101 Der Bebauungsplan muss also auch in Übereinstimmung mit der Begründung eindeutig sein. Textliche Festsetzungen widersprechen nicht dem Bestimmtheitsgebot, wenn in ihnen unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden, solange „sich ihr näherer Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Normgebers erschließen lässt“102. Bodenbezug Voraussetzung für zulässige Festsetzungen in einem Bebauungsplan ist deren sog. Bodenbezug. Dieser ist in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) verfassungsrechtlich verankert: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“ Die kommunale Planungshoheit wird somit auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft begrenzt. Darunter fallen genau nach Kuschnerus „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.“103 Davon abweichend können bindende Vorgaben durch überörtliche Planungen, insbesondere also durch Ziele der Raumordnung, Festsetzungen im B-Plan erforderlich machen, die über die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft hinausgehen. In diesem Zusammenhang streiten sich die Experten darüber, wie mit dem EAG Bau 2004 ins BauGB aufgenommene Vorschriften zum Klimaschutz zu verstehen sind. Nach § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB sollen Bauleitpläne dazu beitragen, „auch in Verantwortung für den allge100 Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. Planung, Genehmigung, Rechtsschutz, 4. Auflage, München 2009, S. 123. 101 Bernhard Stüer, Der Bebauungsplan. Städtebaurecht in der Praxis, München 2006, S. 57. 102 BVerwG, Beschluss vom 24.01.1995 – 4 NB 3/95 –, DÖV 1995, S. 822. 103 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, S. 34. 84 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur meinen Klimaschutz“ eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu sichern. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 23b BauGB können aus städtebaulichen Gründen auch Gebiete festgesetzt werden, „in denen bei der Errichtung von Gebäuden bestimmte bauliche Maßnahmen für den Einsatz erneuerbarer Energien wie insbesondere Solarenergie getroffen werden müssen“. Umstritten ist dabei die Frage, ob man in BPlänen z. B. Solaranlagen auf Dächern als Bedingung verbindlich festsetzen kann, obwohl als Anlass und Grund dafür vornehmlich der globale Klimaschutz in Frage kommt. Schlüssig trägt Gaentzsch im Zusammenhang mit den Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23a) und b) BauGB vor, dass ein zwingender örtlicher Bezug bei z. B. ökologisch wirksamen Festsetzungen nicht allein dadurch verloren geht, wenn die positive Wirkung einer baulichen Maßnahme im Ergebnis einer Plan-Festsetzung auch über das Plangebiet und seine Umgebung hinaus wirkt. Ferner seien unter städtebaulichen Gründen nicht nur solche zu verstehen, die für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich sind und sich nur aus objektiven Gegebenheiten und vorhandenen Problemlagen am Ort ableiten lassen. Als städtebauliche Gründe kommen auch Planungsziele der Gemeinde in Frage. Die Gemeinde kann als Trägerin der Planungshoheit auch in der Weise die städtebauliche Ordnung für ihr Gebiet bestimmen, „ dass sie … am Ort gegebene günstige Voraussetzungen nutzen darf, um mit geeigneten und angemessenen Festsetzungen ihrer ‚Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz’ (§ 1 Abs. 5 S. 2) zu entsprechen“.104 Aus § 1 Abs. 5 BauGB wird der Wille des Gesetzgebers deutlich, dass die Bauleitplanung als ein Instrument verstanden werden muss, mit dem auch positive Beiträge zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz geleistet werden können. Für bestehende Gebäude kommt eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB nicht in Frage. Es erscheint schlussfolgerichtig, dass die Gemeinden in die Lage versetzt werden, die Auswirkungen der von ihnen geplanten Bodennutzungen auf das Klima zu regeln und zu begrenzen. Denn für die Nutzung von Gebäuden wird i. d. R. CO2-Emissionen verursachende Energie und Wärme benötigt. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit dem in der Gemeindeordnung von Schleswig-Holstein geregelten Anschluss- und Benutzungszwang für die Fernwärme entschieden, dass der globale Klimaschutz als Rechtfertigung zulässig ist. Da der allgemeine Klimaschutz als Zielvorgabe in § 1 Abs. 5 BauGB aufgenommen worden ist, sind entsprechende Regelungen grundsätzlich legitimiert und können insoweit auch „städtebaulich“ erforderlich sein. Die Gründe hierfür können sich aus der planerischen Konzeption der jeweiligen Gemeinde ergeben. Als Hürde bleibt schließlich das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Werden zwingende Festsetzungen von Solaranlagen auf den Dächern vorgesehen, sollte zuvor mit einer Wirtschaftlichkeitsprüfung geklärt werden, ob die damit verbundenen Kosten für die Grundeigentümer (langfristig) tragbar sind.105 Gebot der Konfliktbewältigung und der planerischen Zurückhaltung Nach dem Grundsatz der Konfliktbewältigung dürfen durch den Bebauungsplan keine Problemlagen erhalten oder neu geschaffen werden, die weder im Plan selbst gelöst sind noch durch andere, nachfolgende Regelungen, etwa im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens, gelöst werden können. Allerdings sind auch sachgerechte Problemlösungen außerhalb des Plans zulässig, soweit diese zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans sichergestellt sind und somit auch die Vollzugsfähigkeit des Plans gewährleistet ist.106 104 Günter Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 10. Lfg./April 2008, § 9 BauGB, Rn. 59. Alexander Schmidt, Klimaschutz in der Bauleitplanung nach dem BauGB 2004, in: NVwZ, 12/2006, S. 1360. 106 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, S. 133. 105 85 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur Erkennbare Konflikte, die zur Einschränkung der Bebaubarkeit führen können, müssen demzufolge nur insoweit bewältigt werden, als dies bereits auf der Ebene der Bauleitplanung zwingend erforderlich ist. Einige Probleme jedoch, wie z. B. Probleme der Verkehrslärmbelastung oder auch naturschutzrechtliche Anforderungen zum Artenschutz, können im Zuge der Baugenehmigung (auf der Ebene des Bauordnungsrechts) bewältigt werden. Allerdings müssen die Probleme im Rahmen der Bauleitplanung in der Weise beurteilt worden sein, dass ihre Bewältigung technisch und rechtlich grundsätzlich erfolgen kann, ohne die im Bebauungsplan geplanten baulichen und sonstigen Vorhaben in der festgesetzten Art und Weise von vornherein auszuschließen oder gänzlich unwahrscheinlich erscheinen zu lassen. Im übrigen darf der Plan auf eine Konfliktbewältigung verzichten. Vor diesem Hintergrund lässt sich trefflich darüber streiten, inwiefern es tatsächlich ein Gebot der Konfliktbewältigung durch den Bebauungsplan gibt.107 Nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts müssen Festsetzungen in Bebauungsplänen zwar konkret individuell sein, also auf die Lösung etwaiger Konflikte im Plangebiet abzielen. Sie dürfen dabei aber planerische Zurückhaltung in der Weise üben, dass auf Festsetzungen verzichtet werden kann, soweit sie nicht mehr leisten als nachbarliche Abstimmung. Derartige Problemlagen können dem Gebot der Rücksichtnahme im Baugenehmigungsverfahren überantwortet werden.108 Die Feinsteuerung kann also § 15 BauNVO überlassen bleiben, wonach die in den §§ 2 – 14 BauNVO aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig sind, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Sie sind auch unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn sie solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden. Kuschnerus hat ein Fragengerüst zur Überprüfung der Berücksichtigung des Gebots der planerischen Zurückhaltung bei Festsetzungen in B-Plänen entwickelt (Abb. 6). Arbeitet man diesen Fragenkatalog ab, lässt sich die Beachtung der planerischen Zurückhaltung in der Begründung sehr gut belegen. Gleichbehandlungsgrundsatz und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Nach Art. 3 Abs. 1 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Dieses verfassungsrechtliche Gebot kommt bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) zur Geltung und ist in der gemeindlichen Bauleitplanung zu beachten.109 Mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz (auch Grundsatz der gerechten Lastenverteilung) wird in der Planung die Aufgabe beschrieben, die vom Plan betroffenen Privaten gerecht zu behandeln, etwa wenn es um die Anlage von Straßen und Stellplätzen geht. Besondere Aufmerksamkeit ist z. B. bei im Zusammenhang mit Bebauungsplänen erforderlichen Umlegungsverfahren geboten. Die Planung sollte z. B. möglichst so austariert werden, dass für den Bau der Straße einzelne Eigentümer nicht einen übermäßig hohen Anteil vom eigenen Grundstück abtreten müssen. Unterschiede bei der Behandlung Betroffener müssen auf sachlichen Argumenten basieren, denkbar sind z. B. topographische Gründe, Gründe der Verkehrssicherheit 107 Vgl. hierzu Gerd Schmidt-EIchstaedt, Städtebaurecht, Stuttgart 2005, S. 221. Vgl. auch Bernhard Stüer, Städtebaurecht: Bauleitplanung, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 8/2005, S.465. 108 Ebenda, S. 221. 109 BVerfG, Beschluss vom 12.1.1967 – 1 BvR 169/63 –, BVerfGE 21, S. 73, 82 ff. 86 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur oder besonders geschützte Güter wie Biotope.110 Der Gleichbehandlungsgrundsatz wird nicht verletzt, wenn eine Gemeinde sich bei der grundstücksbezogenen Festsetzung von Baugrenzen von der vorrangigen Zielvorstellung leiten lässt, den historisch denkmalgeschützten Baubestand einschließlich seiner weitläufigen Gärten und der darin befindlichen Landschaftselemente (wie z. B. Stützmauern und Freitreppen am Elbhang) zu erhalten.111 Das Erfordernis eines Mindestmaßes an Lastengleichheit ist ebenso hinreichend beachtet, „wenn – vom Abwägungsergebnis her gesehen vertretbare – planungsbedingte Ungleichbelastungen der von der Planung betroffenen Eigentümer durch bodenordnende Maßnahmen ausgeglichen werden können“.112 Besondere Aufmerksamkeit erfordert der Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn für vergleichbare Bebauungsplangebiete dieselben städtebaulichen Ziele verfolgt werden. Sind zur Verwirklichung dieser Ziele Einschränkungen der baulichen Nutzbarkeit notwendig, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG eine gleichmäßige Verteilung dieser Lasten auf die betreffenden Grundstücke aller hierbei zu beachtenden B-Plangebiete. Abweichungen von diesem Prinzip der Lastengleichheit bedürfen der Rechtfertigung.113 Abb. 6: System zur Überprüfung der planerischen Zurückhaltung Zulässigkeit Notwendigkeit 114 Gibt es eine Rechtsgrundlage für die Festsetzung? Welche Verbesserung der Rechtslage bewirkt die Festsetzung? Kann der angestrebte Erfolg auch im nachfolgenden Genehmigungsverfahren erreicht werden? Engt die Festsetzung Feinsteuerungen bei der Planumsetzung ein? Umsetzbarkeit Ist die Festsetzung praktisch handhabbar? Wird sie auf tatsächliche Akzeptanz stoßen? Ist ihre Einhaltung hinreichend kontrollierbar? Genauso wie die Grundstückseigentümer untereinander möglichst gleich behandelt werden sollen, muss der Satzungsgeber auch die schutzwürdigen Interessen der Grundstückseigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Neben dem Gleichheitsgrundsatz gilt dabei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als ganz zentrale verfassungsrechtliche Norm.115 „Mit welchem Gewicht Eigentumsbelange in die planerische Abwägung einzustellen sind, hängt von der jeweiligen städtebaulichen Situation und der Planungskonzeption der Gemeinde ab. Danach richtet sich, welchen abwägungserheblichen Belangen ‚nach Lage der Dinge’ der Vorrang einzuräumen ist.“116 110 BVerwG, Beschluss vom 03.06.1998 – 4 BN 25.98 –, NVwZ-RR 1999, S. 425. BVerwG, Beschluss vom 04.01.2007 – 4 B 74.06 –, BauR 2007, S. 667. 112 BVerfG, Beschluss vom 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 –, BauR 2003, S. 1339. 113 OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.07.2006 - 8 C 10156/06 -, BauR 2006, 1854. 114 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, S. 138. 115 OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.07.2006 - 8 C 10156/06 -, BauR 2006, 1854. 116 BVerwG, Beschluss vom 04.01.2007 - 4 B 74.06 -, BauR 2007, S. 668. 111 87 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 4.5 Beachtlichkeit von Fehlern in der Begründung Wie sich aus der Rechtsprechung ergibt, kann das Fehlen der Begründung nicht durch Rückgriff auf Materialien oder Ratsprotokolle ausgeglichen werden.117 Vielmehr kann das Fehlen einer Begründung nach § 9 Abs. 8 BauGB zur Unwirksamkeit des B-Plans führen.118 Einer fehlenden Begründung ist gleichzusetzen, wenn sich die Begründung formelmäßig in der Wiederholung einer Vorschrift des Bebauungsplans [dem Beschluss lag das Bundesbaugesetz zu Grunde, er lässt sich jedoch auf das BauGB übertragen] oder in der Beschreibung des Planinhalts erschöpft, ohne etwas Konkretes über Ziel und Zweck der Planung darzulegen.119 Jenseits dieser Fälle stellt jedoch eine unvollständige Begründung sowie ein in nur unwesentlichen Punkten unvollständiger Umweltbericht eine nach § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB „nur“ unbeachtliche Verletzung von Rechtsvorschriften dar. Schließlich kann die Gemeinde auf Verlangen Auskunft zur Planung zu geben, wozu sie verpflichtet ist.120 Ein Begründungsmangel kann ein Indiz für das Fehlen einer sachgerechten Abwägung sein.121 Die Unbeachtlichkeit einer unvollständigen Begründung und eines nur in unwesentlichen Punkten unvollständigen Umweltberichts bedeutet nicht, dass die Begründung ohne jeden Anspruch verfasst werden darf. Eine Begründung „fehlt“ nach Schmidt-Eichstaedt im Rechtssinne bereits dann, wenn die planerische Motivation und somit die Entscheidungsgründe für das Ergebnis der Abwägung allenfalls angedeutet werden.122 Beachtlich ist auch, wenn die in der Begründung dargestellte Plankonzeption nicht mit dem Planinhalt übereinstimmt. In diesem Falle liegt eine Verletzung des Begründungsgebots vor.123 Anhaltspunkte für eine nur unwesentliche Unvollständigkeit des Umweltberichts liegen insbesondere vor, wenn der Umweltbericht zwar nicht ausdrücklich die in den Nummern 1 und 3 Buchstabe a und c der Anlage 1 des Baugesetzbuches genannten Anforderungen enthält, die diesbezüglichen Inhalte jedoch an anderer Stelle der Begründung des Bebauungsplans oder des Entwurfs vorkommen, da diese Angaben im Allgemeinen ohnehin Bestandteil der Begründung sind. Fraglich bleibt jedoch, ob auch noch von der Unbeachtlichkeit des Fehlers gesprochen werden kann, wenn die fehlenden Teile nicht an anderer Stelle in der Begründung enthalten sind.124 Von einer wesentlichen und daher beachtlichen Unvollständigkeit des Umweltberichts ist auszugehen, wenn die Angaben über die geplanten Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen der Durchführung des Bauleitplans auf die Umwelt nach Nr. 3b der Anlage 1 zum BauGB fehlen.125 117 BVerwG , Urteil vom 30.06.1989 – 4 C 15/86 –, NVwZ 1990, S. 364. BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, DVBl 1986, S. 686 = NvWZ 1986, S. 917. 119 Ebenda, S. 917. 120 Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, BVerwGE 1974, S. 47. 121 BVerwG, Urteil vom 26.06.1992 – 4 B 1/92 –, DVBl 1992, S. 1435 = NVwZ 1993, S. 572. 122 Gerd Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht. Einführung und Handbuch mit allen Neuerungen des Europarechtsanpassungsgesetztes EAG Bau 2004 sowie des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 3. Mai 2005, Stuttgart 2005, S. 245. 123 Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2, Rn 92. 124 Muster-Einführungserlass zum Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau – EAG Bau) (EAG Bau – Mustererlass), beschlossen durch die Fachkommission Städtebau am 1. Juli 2004, Nr. 7.1, S. 102. 125 Ebenda, S. 102. 118 88 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 4.6 Abschließende Bemerkung Aus Rechtsprechung und Literatur ergibt sich, dass die Begründung der besseren Verständlichkeit des Plans dienen soll. Da allerdings die Gemeinde auf Verlangen Auskunft zu geben hat, stellt eine unvollständige Begründung sowie ein in nur unwesentlichen Punkten unvollständiger Umweltbericht eine nach § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB „nur“ unbeachtliche Verletzung von Rechtsvorschriften dar.126 Die Regeln zur Unbeachtlichkeit sind allerdings nicht als Einladung zur Unachtsamkeit zu verstehen – in Bezug auf die Begründung wird nur zum Ausdruck gebracht, dass ihre Unvollständigkeit unter den Umständen in Kauf genommen werden kann, wenn der Bebauungsplan selbst nachweislich abwägungsgerecht ist. Offensichtlich unvollständige Begründungen zu Bebauungsplänen nach § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB (selbständige B-Pläne ohne F-Plan), nach § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB (B-Pläne, die vor dem parallel zu ändernden F-Plan bekannt gemacht werden) und nach § 8 Abs. 4 BauGB (vorzeitige BPläne) ließen sich auch nicht „auf den Markt werfen“, da die Pläne durch die höhere Verwaltungsbehörde zu genehmigen sind, die die Verletzung von Vorschriften beanstanden muss. 5. Zwischenfazit Die Kommentar- und Fachliteratur deckt sich weitgehend mit den Positionen der Experten, wonach eine Begründung nur unzureichend den praktischen Erfordernissen gerecht wird, wenn sie ausschließlich die Ziele und Zwecke der Planung, die wesentlichen Auswirkungen und – als gesonderten Teil – den Umweltbericht in sich vereint. Insbesondere wird die Auseinandersetzung mit den Planinhalten eingefordert. Dabei soll die städtebauliche Erforderlichkeit auch unter Einbeziehung der betroffenen Belange und unter Berücksichtigung der Planungsgrundsätze und -gebote gerechtfertigt werden. Das geschieht, soweit sich das aus den untersuchten Fallbeispielen schlussfolgern lässt, eher selten. Die Begründung soll gemäß Literatur auf mögliche Konflikte offen hinweisen. In der Praxis geschieht dies nur bedingt. Das bedeutet auch, dass Ausführungen zur Abwägung nach Ansicht der Mehrheit in die Begründung gehören. Da es bei zu bewältigenden Konflikten oft nicht um allein bipolare Gegensätze geht, sondern gleich mehrere Belange betroffen sind, ist die Papierform zumeist die sicherste Methode, keinen der wesentlich betroffenen Belange unter den Tisch fallen zu lassen. Im Kopf allein lassen sich die Gegensätze schließlich nur schlecht sortieren und einer gerechten Lösung zuführen – außerdem lässt sich die Kopfentscheidung nicht von Dritten nachvollziehen. Nur durch Verschriftlichung lässt sich eine gerechte Abwägungsentscheidung unter Beweis stellen. Abwägungstabellen enthalten, wenn überhaupt, nur die Abwägung der durch Behörden, Öffentlichkeit und Nachbargemeinden vorgebrachten Stellungnahmen. Nicht alle sich aus der objektiven Planersicht ergebenden Probleme treten durch die Beteiligungsschritte zu Tage. Eine Abwägungsentscheidung kann aber nur dann allumfassend gestaltet werden, wenn sowohl die sich aus den Erhebungen der Planer ergebenden Probleme als auch die im Rahmen der Beteiligungsschritte ermittelten Konflikte einer Gesamtbetrachtung zugeführt werden. Der richtige Ort für diese Gesamtschau von Konfliktlage, Chancen und Schlussfolgerungen kann daher nur die Begründung sein. Der Planverfasser sollte einen gesonderten Teil zur Abwägung vor allem dann in Betracht ziehen, wenn es sich um ein eher komplexes und umstrittenes Verfahren handelt, in dem – vielleicht auch mit Blick auf ein mögliches Normenkontrollverfahren – die Schlüssigkeit und Nachvollziehbarkeit der Abwägungsentscheidung von gro126 Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 21.02.1986 – 4 N 1.85 –, BVerwGE 1974, S. 47. 89 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur ßer Bedeutung für die Unangreifbarkeit des Plans ist. Sicher ist, dass eine solche gewissenhafte Auseinandersetzung erheblich zur abwägungsgerechten Planung beitragen kann. Für die sich dem Bauleitplanungsprozess anschließende Baugenehmigungsphase ist es von großer Bedeutung, dass vor allem die komplizierten Festsetzungen so erklärt werden, dass sich Bauanträge leicht und zweifelsfrei bescheiden lassen. Ein Teil der BauGBKommentatoren erwartet, dass in Begründungen auch auf die in Betracht kommenden, sich wesentlich unterscheidenden Lösungen (also nicht nur im Umweltbericht auf anderweitige Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB) eingegangen wird. Die Begründung darf nicht im Widerspruch stehen zum Plandokument sowie zu anderen Dokumenten und Gutachten, die im Rahmen des Planverfahrens zusammengestellt wurden. Das Urteil zum Gelsenkirchener „Flachglas-Fall“ hat deutlich gemacht, dass in einigen Fällen der Untersuchungsraum im Rahmen des B-Planverfahrens auf den Gesamtraum der Gemeinde ausgedehnt werden muss. Bei selbständigen Bebauungsplänen muss regelmäßig geprüft werden, ob Standortalternativen in Frage kommen. Auch bei vorzeitigen Bebauungsplänen, im Parallelverfahren sowie bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB, bei denen der F-Plan im Wege der Berichtigung anzupassen ist, kann sich eine solche Prüfpflicht ergeben. Hinsichtlich der Gliederung von Begründungen und der Frage der Eingliederung des Umweltberichts als gesonderten Teil bedarf es eines Vorschlags. In der Praxis scheint angesichts der Vielzahl unterschiedlicher Varianten Bedarf an einer Muster-Gliederung zu bestehen. In die Begründung gehören nach Prüfung von Literatur, Analyse der Fallbeispiele und im Ergebnis der Interviews folgende Hauptteile: • • • • • • Planungsgegenstand, Planinhalte und Planfestsetzungen, Umweltbericht, Auswirkungen, Verfahren und Abwägung. Großer Bedarf besteht offenbar auch an Empfehlungen für die inhaltliche Ausgestaltung einzelner Kapitel. Hierauf hat der nachfolgende Teil C intensiv einzugehen. Neben einer Empfehlung für die Hauptinhalte und die Gliederung der Begründung fragt sich insbesondere: • • • • • • 90 In welcher Weise hat die Begründung den Bebauungsplan zu rechtfertigen? Worauf ist in der Begründung sinnvoller Weise gezielt einzugehen? Mit welchen Darstellungstechniken lassen sich Inhalte transportieren? Inwieweit müssen Festsetzungen begründet werden und wie kann das erfolgen? Auf welche Festsetzungen sollte gezielt eingegangen werden? Welche Informationen gehören in die Teile zu den Auswirkungen und zum Verfahren? Welche Bedeutung kann eine fiskalische Wirkungsanalyse in der Bauleitplanung haben? Wie kann diese durchgeführt werden? Ist es geboten, als Hinweis für die Bauantragsprüfung zur Verdeutlichung von Festsetzungen auch auf ausdrücklich unerwünschte (und somit unzulässige) Entwicklungen einzugehen? Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur • • • • • • • • • • • Wie gelingt eine in sich schlüssige Begründung, in der auch die Abwägungsentscheidung vor dem Hintergrund aller betroffenen Belange nachvollziehbar dargelegt wird? Sollten in die Begründung die sich wesentlich unterscheidenden Lösungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BauGB aufgenommen werden? An welcher Stelle in der Begründung sollte der Umweltbericht als gesonderter Teil eingefügt werden? Soll im Umweltbericht auf Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung eingegangen werden? Lassen sich Wiederholungen zwischen Umweltbericht und den übrigen Teilen der Begründung verhindern? Welchen Zweck erfüllen die anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB? Worauf muss bei der äußeren Form einer Begründung geachtet werden, insbesondere bei der Gestaltung des Deckblatts? Empfiehlt sich eine Muster-Gliederung / Muster-Begründung für die bauleitplanerische Anwendungspraxis? Welche Besonderheiten sind bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung mit der Möglichkeit der Anpassung des Flächennutzungsplans im Wege der Berichtigung bei beschleunigten Verfahren zu beachten? Wie kann eine Standortalternativenprüfung durchgeführt werden? Kommt zur Unterstützung der Arbeit an einer Begründung die Entwicklung eines darauf ausgerichteten Datenbanksystems in Betracht? 91 Teil B. Hinweise und Vorgaben aus Praxis, Rechtsprechung und Literatur 92 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Wie sich insbesondere bei Durchsicht der 70 Praxisbeispiele gezeigt hat, ist ein großer Teil der Begründungen lückenhaft. Wichtige Informationen fehlen insbesondere, wenn man die Inhalte an den Anforderungen misst, die sich aus der Befragung der Experten und der Bürger sowie aus der Literatur und Rechtsprechung ergeben. In diesem Teil sollen Empfehlungen zu Aufbau, Form und Inhalten von Bebauungsplanbegründungen gegeben werden. Diese Empfehlungen fußen in erster Linie auf den Ergebnissen der in Teil B ermittelten Vorgaben aus Gesetz, Rechtsprechung, Literatur sowie aus der Meinung der Befragten. Dabei sind die Empfehlungen darauf ausgerichtet, Hinweise für eine den rechtlichen Anforderungen und den praktischen Erfordernissen genügende Plan-Begründung zu geben. Rein auf die rechtlichen Anforderungen zugeschnittene Empfehlungen würden dem Ziel dieser Arbeit hingegen nicht gerecht werden. Nach diesen Empfehlungen verfasste Begründungen sollen den Interessen der planenden Verwaltung, der Baugenehmigungsbehörde, der Entscheidungsträger und der Betroffenen (insbesondere der Eigentümer sowie der Vorhabenträger) gleichermaßen genügen, und sie sollen zur Richtigkeit und (Abwägungs)Fehlerfreiheit des Plans selbst beitragen helfen. Die Ausführungen erlauben Rückschlüsse für die Entwicklung eines Datenbanksystems zur Unterstützung der Arbeiten an einer Bebauungsplanbegründung, mit denen dieser Teil endet. Wesentliche Aufgabe von Datenbanksystemen ist es, große elektronische Datenmengen effizient, lückenlos, widerspruchsfrei und dauerhaft zu speichern und benötigte Teilmengen in unterschiedlichen, bedarfsgerechten Darstellungsformen für Benutzer bereitzustellen. Damit macht sich ein Datenbanksystem auch interessant für eine mögliche Nutzung im Zusammenhang mit der Bauleitplanung. Denn gerade innerhalb von B-Planverfahren sind die Begründungen die umfangreichsten und somit ganz entscheidenden Informationsträger. Die Begründung nach den Empfehlungen dieser Arbeit hat eine sehr große Menge Informationen zu verwalten, die in den unterschiedlichsten Kapiteln in verschiedenen Teilmengen und Sachzusammenhängen benötigt werden. Wesentliche Voraussetzung für eine gute Bauleitplanung ist, dass Begründungen lückenlos sind. Noch weniger dürfen Begründungen in sich oder im Zusammenspiel mit dem Plan und anderen Dokumenten des Planverfahrens widersprüchlich sein. Ein Datenbanksystem zur besseren Informationsverwaltung sollte demzufolge grundsätzlich ernsthaft in Erwägung gezogen werden. Als Nebenprodukt zum eigentlichen Ziel, Empfehlungen für die Gliederung und von Inhalten von B-Planbegründungen zu geben, soll also in diesem Teil geprüft werden, ob die Entwicklung eines Datenbanksystems in diesem Zusammenhang grundsätzlich geeignet erscheint oder nicht. Vor diesem Hintergrund schließen viele der nachfolgenden Kapitel zu den Teilen der Begründung mit einer Kurzeinschätzung über ein Datenbanksystem. Wenn dabei nachfolgend von dem Datenbanksystem die Rede ist, mit dem die Arbeit an Begründungen unterstützt werden kann, so handelt es sich um ein rein gedankliches Konstrukt. Es war nicht leistbar, ein entsprechendes System auch EDVtechnisch umzusetzen. Die Einschätzungen zum Datenbanksystem basieren auf den hier entwickelten Empfehlungen zur Gliederung und zu den Inhalten der Begründung. In diesem Zusammenhang werden teilweise auch konkrete Formulierungsvorschläge gegeben. Die Gliederungsempfehlungen zu 93 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Begründung und Umweltbericht, die Musterformulierungen sowie die Einschätzung im Hinblick auf das Datenbanksystem werden nachfolgend gekennzeichnet: Vorschläge zur Gliederung der Begründung sowie zu bestimmten Formulierungen (MB = Muster-Begründung). Beurteilung der Eignung für das denkbare Datenbanksystem Teil C. konzentriert sich zunächst auf das Regelverfahren zu einem erstmalig aufgestellten Bebauungsplan. Es schließen sich Hinweise zu Bebauungsplänen an, die im vereinfachten und im beschleunigten Verfahren nach den §§ 13 und 13a BauGB aufgestellt werden, soweit auf Besonderheiten nicht bereits innerhalb von Kapitel 5 (Teil C) eingegangen wurde. In weiteren Kapiteln geht der Teil auf ein internetbasiertes Programm-Tool zur Standortalternativenprüfung, auf die Auswirkungen des Umweltschadensrechts auf die Bebauungsplanung sowie auf sog. fiskalische Wirkungsanalysen ein. 1. Gliederung der Bebauungsplanbegründung Lesbarkeit und Nachvollziehbarkeit der Inhalte einer Begründung hängen wesentlich von ihrer Gliederung ab. Für Rückschlüsse zur Gliederung muss zum einen der Nutzer-/Leserkreis von Begründungen in den Blick genommen werden, zum anderen müssen Funktion und Bedeutung der einzelnen Teile der Begründung berücksichtigt werden. Während sich ein potenziell sehr großer Personenkreis vornehmlich für die Planinhalte einschließlich der Festsetzungen interessiert, beschränkt sich das Interesse an der Herleitung der Planfestsetzungen in der Regel auf eine Handvoll Fachleute. Auch die Planinhalte bedürfen einer Grundlage, um nachvollzogen werden zu können. Daher ist es vernünftig, am Beginn einer jeden Begründung auf die wesentlichen Rahmenbedingungen in Form von „Teil I. Planungsgegenstand“ einzugehen. Diesem sollten, dem Interesse entsprechend, unmittelbar „Planinhalte und –festsetzungen“ als Teil II folgen. Diesen beiden ersten Teilen sind alle weiteren Hauptteile (III. Umweltbericht, IV. Auswirkungen, V. Verfahren, VI, Abwägung) nachzustellen. Erst aus den Teilen III bis VI soll sich die Herleitung des Abwägungsergebnisses ergeben. Teil III. (Umweltbericht) und Teil IV. bilden dabei die zentralen Teile zur Darstellung der Planauswirkungen. Denn dem Wesen des Umweltberichts nach werden in ihm alle abwägungsrelevanten umweltbezogenen Gesichtspunkte vorkommen, auf die Teil VI. zu reagieren hat. Das sind einerseits die Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen selbst und andererseits die auf dieser Grundlage unterbreiteten Vorschläge zu einem umweltgerechten Umgang (Vermeidung, Minimierung, Ausgleich, Ersatz), die ebenfalls in die spätere Abwägung einzustellen sind. Insoweit passen also die Teile III und IV (abwägungsrelevante Auswirkungen einschließlich der zusammengefassten Umweltauswirkungen) thematisch gut zusammen. Komplettiert wird der große Block des zusammengestellten Abwägungsmaterials durch Teil V. zum Verfahren. Hierin ist auf den Kern der vorgebrachten abwägungsrelevanten Stellungnahmen einzugehen. Als Grundmuster empfiehlt sich demzufolge die nachfolgende Anordnung der wesentlichen Bestandteile einer ausführlichen Begründung: • 94 Teil zur Beschreibung der wesentlichen Rahmenbedingungen der Planung, insbesondere die Planungsziele und -zwecke sowie die Erforderlichkeit (Teil I. Planungsgegenstand), Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • • Teil zur Erläuterung der Planinhalte und Festsetzungen (Teil II. Planinhalte und Planfestsetzungen), aus drei Teilen zusammengesetzter Block zur Darstellung des Abwägungsmaterials in Form der wesentlichen Auswirkungen und der abwägungsbedürftigen Stellungnahmen zur angestrebten Planung (Teil III. Umweltbericht, Teil IV. Auswirkungen des Plans, Teil V. Verfahren) sowie Teil zur Abwägung (Teil VI). Bei einer ausführlichen Begründung empfiehlt sich nachfolgende Muster-Gliederung. Abb. 7: Muster-Gliederung für die Bebauungsplanbegründung Muster-Gliederung für die Bebauungsplanbegründung Vorbemerkung 4. Planungsgegenstand Ziele, Anlass und Erforderlichkeit Ziele und Zwecke der Planung Anlass und Erforderlichkeit Beschreibung des Plangebiets Räumliche Lage Geltungsbereich und Eigentumsverhältnisse Gebiets-/Bestandssituation Planungsrechtliche Ausgangssituation Erschließung Planunterlage Planerische Ausgangssituation und weitere rechtliche Rahmenbedingungen Regionalplanung / Ziele und Grundsätze der Raumordnung Landschaftsplanung Überörtliche Fachplanungen Flächennutzungsplan Stadt- / Gemeindeentwicklungskonzepte Benachbarte Bebauungspläne Sonstige Satzungen und Bestimmungen inkl. Kennzeichnungen und nachrichtlicher Übernahmen Untersuchungsrahmen – Überblick über die betroffenen öffentlichen und privaten Belange II. 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 2. 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4. PLANINHALTE UND PLANFESTSETZUNGEN Entwicklung der Planungsüberlegungen und informelle Planungskonzepte Kurzdarstellung der betrachteten Planungsalternativen Verkehrskonzept und Erschließung Städtebauliches Konzept / Nutzungskonzept Landschaftsplanerisches Konzept / Umweltkonzept Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan Grundzüge der Planfestsetzungen Art der baulichen Nutzung Maß der baulichen Nutzung Überbaubare Grundstücksflächen Bauweise Gemeinbedarfsflächen Versorgung Sonstiges Textliche Festsetzungen Flächenbilanz I. 1. 1.1 1.2 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 95 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung III. UMWELTBERICHT Die Gliederung ergibt sich aus dem nachfolgenden Kapitel 2. IV. 1. 2. 3. 4. 4.1 AUSWIRKUNGEN DES BEBAUUNGSPLANS Auswirkungen auf die Umwelt Soziale Auswirkungen Stadtplanerische Auswirkungen Ökonomische, finanzielle und fiskalische Auswirkungen Auswirkungen auf die Grundstückswerte (Erhöhung von Grundstücksausnutzungen / Planungsschaden) Fiskalische Wirkungsanalyse Auswirkungen auf die Infrastruktur Weitere Auswirkungen 4.2 5. 6. V. 1. 2. VERFAHREN Übersicht über den Verfahrensablauf Überblick über die Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden und thematische Zusammenfassung der abwägungsrelevanten Stellungnahmen VI. 1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 ABWÄGUNG – KONFLIKTBEWÄLTIGUNG Abwägung der geprüften Planungsalternativen Abwägung der betroffenen Belange Abwägung der Umweltbelange Abwägung sozialer Belange Abwägung städtebaulicher Belange Abwägung ökonomischer Belange Abwägung der Belange der Infrastruktur Abwägung weiterer Belange VII. STÄDTEBAULICHER VERTRAG VIII. Rechtsgrundlagen IX. Abkürzungsverzeichnis X. Anhang Zu den Adressaten der Begründung gehören in erster Linie die politischen Entscheidungsträger, die über Sinn und Unsinn der Planung zu befinden und ein entsprechendes Votum abzugeben haben, potenzielle Vorhabenträger – dazu können auch plangebietszugehörige Grundstückseigentümer zählen, wenn sie nicht auf der Seite sich benachteiligt fühlender PlanGegner stehen –, übrige sich ins Planverfahren einschaltende interessierte Laien sowie die Richter und Rechtsanwälte, die einem Plan und seiner Begründung im Falle einer Rechtskontrolle auf den Zahn fühlen. Vor diesem Hintergrund muss die Begründung inhaltlich vollständig, sachlich korrekt und allgemein verständlich sein. Den Gerichten kommt es darauf an, dass die Auswahl unter den Planungsalternativen und die Abwägungsentscheidung nachvollziehbar begründet wird und dass unklare Festsetzungen unter Heranziehung der PlanBegründung erforderlichenfalls ausgelegt werden können.127 Insoweit ist die Begründung auch materiell von Bedeutung, wenngleich sie nicht normativer Bestandteil der Satzung nach § 10 BauGB ist. 127 96 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2a, Rn 8. Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2. Die Gliederung des Umweltberichts als gesonderter Teil der Bebauungsplanbegründung Die Möglichkeiten, den Umweltbericht einen gesonderten Teil der Begründung bilden zu lassen, sind insgesamt begrenzt. Denkbar ist, die B-Planbegründung als Teil A und den Umweltbericht als Teil B voneinander zu trennen. § 2a Satz 3 BauGB wird auch entsprochen, wenn der Bericht, wie hier empfohlen, inmitten der übrigen Begründungskapitel als eigenständiger Teil eingebunden ist. Die Eigenständigkeit ist auch nicht an die Bedingung einer gesonderten Seitennummerierung, eines eigenständigen Inhaltsverzeichnisses oder eines zusätzlichen Deckblattes geknüpft. Intention der Plan-UP-Richtlinie ist es, die Umweltbelange durch eine zusammenhängende Beschreibung in einem Bericht insgesamt erkennbar zu machen. Der Umweltbericht soll auch für sich genommen – zusammenhängend – gelesen werden können und losgelöst von den anderen Planungsbelangen und Interessen inhaltlich unabhängig und vollständig vorliegen. Daher lassen sich Wiederholungen in einem gewissen Umfang zwischen Umweltbericht und dem Rest der Begründung nicht vermeiden. Dies betrifft beispielsweise Nr. 1a der Anlage 1 zum BauGB, wonach die Inhalte und wichtigsten Ziele des Bauleitplans kurz dargestellt werden sollen. Ein reiner Verweis auf die betreffenden Teile in der Begründung würde zu kurz greifen. Daher besteht die Kunst darin, sich überall dort, wo im Umweltbericht bereits Bekanntes aus den anderen Teilen der Begründung wiederzugeben ist, auf die wesentlichen Aussagen zu beschränken; im Übrigen sollte im Sinne der besseren Lesbarkeit auf die weiterführende Abschnitte in der Begründung verwiesen werden. Wie sich aus Kapitel 1 dieses Teils ergibt, empfiehlt sich die Integration des Umweltberichts als Teil III der Begründung (vgl. auch Teil B., Kap. 4.2). Auf diese Weise taucht der Bericht in Analogie zum Ablauf des Planverfahrens vor den Ausführungen zu den (übrigen) Auswirkungen des B-Plans, zum Verfahren und vor dem Abwägungsteil auf. Das BauGB enthält zum Aufbau und zur Struktur des Umweltberichts Vorgaben, die sich in unterschiedlicher Form umsetzen lassen. Anlage 1 zum Baugesetzbuch listet den verbindlichen Mindestinhalt für den Umweltbericht auf. Dabei ist der Planverfasser nicht an die dort aufgeführte Reihenfolge gebunden, wenngleich diese weitgehend zweckmäßig erscheint. Dies spiegelt sich auch in dem hier zusammengestellten Gliederungsvorschlag wider. Nach Anlage 1 zum BauGB ergibt sich für den ersten Teil des Umweltberichts folgender Gliederungsvorschlag: 1. 1.1 1.2 1.3 Einleitung Kurzdarstellung der wichtigsten Inhalte und Ziele des Bebauungsplans Ziele des Umweltschutzes in Fachgesetzen und Fachplänen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung Die für die Bewertung und Abwägung zentralen, unter den Nummern 2a bis c der Anlage 1 zum BauGB aufgelisteten Kerninhalte des Umweltberichts lassen sich schutzgutbezogen im Umweltbericht behandeln. Dabei bieten sich grundsätzlich zweierlei Wege an: Entweder wird eine schutzgutweise Gliederung vorgenommen, so dass zunächst hinsichtlich des Schutzgutes Tiere die Nummern 2a - c der Ablage 1 zum BauGB durchgegangen werden, dann hinsichtlich des Schutzgutes Pflanzen usw. (Variante 1).128 Oder die Gliederung orientiert sich stärker an der Anlage 1 zum BauGB, wonach zunächst der Umweltzustand zu jedem einzelnen Schutzgut abgehandelt wird, in einem nächsten Abschnitt die Prognose bei Nichtdurchfüh128 Vgl. hierzu Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg (Hrsg.), Arbeitshilfe Bebauungsplanung, 3. Ergänzung, Potsdam, November 2007, E2. 97 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung rung der Planung (ebenso wieder zu jedem Schutzgut), sodann die Prognose bei Planrealisierung und schließlich die Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich von Eingriffen (Variante 2). Abb. 8: In der Praxis erprobte Varianten zur Gliederung des Umweltberichts 2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 Variante 1 Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen Schutzgut Tiere Derzeitige Umweltzustand Prognose bei Nichtdurchführung der Planung Prognose bei Durchführung der Planung Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen 2.2 Schutzgut Pflanzen Weitere Unterteilung wie bei 2.1 (Schutzgut Tiere) 2.3 Schutzgut Boden Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.4 Schutzgut Luft Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.6 Schutzgut Klima Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 Schutzgut Wasser Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.5 2. 2.11 2.12 Variante 2 Beschreibung und Bewertung des Umweltzustands Schutzgut Tiere Schutzgut Pflanzen Schutzgut Boden Schutzgut Wasser Schutzgut Luft Schutzgut Klima Wirkungsgefüge zwischen den Schutzgütern 2.1 bis 2.6 Schutzgut Landschaft Biologische Vielfalt Der Mensch und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt Kulturgüter und sonstige Sachgüter Wechselwirkungen zwischen 2.1 bis 2.11 3. 2.7 Wirkungsgefüge zwischen den Schutzgütern 2.1 bis 2.6 2.8 Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen Weitere Unterteilung wie unter 2. Kulturgüter und sonstige Sachgüter Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.12 5. Der Mensch und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.11 Prognose bei Durchführung der Planung Weitere Unterteilung wie unter 2. Biologische Vielfalt Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.10 4. Schutzgut Landschaft Weitere Unterteilung wie bei 2.1 2.9 Prognose bei Nichtdurchführung der Planung Weitere Unterteilung wie unter 2. Wechselwirkungen zwischen 2.1 - 2.11 Die übrigen Punkte der Anlage 1 zum BauGB werfen hinsichtlich Aufbau und Anordnung zunächst keine weiteren Fragen auf und können in aufeinander folgenden Kapiteln behandelt werden: 3. 98 In Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Sind die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete129 im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes betroffen, müssen in einem weiteren Teil des Umweltberichts die Ergebnisse der erforderlichen Verträglichkeitsprüfung zusammengefasst werden: 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 Auswirkungen auf Natura 2000-Gebiete (nur soweit Erhaltungsziele und Schutzzwecke solcher Gebiete betroffen sind) Erhaltungsziele und Schutzzwecke der Natura 2000-Gebiete Prognose über die Auswirkungen auf die Erhaltungsziele und Schutzzwecke der betroffenen Natura 2000-Gebiete bei Durchführung der Planung Zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses Zumutbare Alternativen Sind Natura 2000-Gebiete von der Planung nicht betroffen, sollte dies unter der Überschrift (3. Auswirkungen auf Gebiete …) in einem Satz erwähnt werden. Die weiteren Gliederungspunkte 3.1 bis 3.4 entfallen entsprechend. Der Abschluss des Umweltberichtes ergibt sich aus Nr. 3 der Anlage 1 zum BauGB: 5. Merkmale der technischen Verfahren bei der Umweltprüfung / Hinweise auf Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Angaben 6. Geplante Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt 7. Allgemein verständliche Zusammenfassung System der teilräumlichen Betrachtung – Vorschlag für eine leichte Abweichung von der Grundordnung der Anlage 1 zum BauGB Mit Variante 1 zur Behandlung der hier als „Kerninhalte des Umweltberichts“ bezeichneten Abschnitte geht ein vergleichsweise hoher Schreibaufwand einher. Wenn auf jedes einzelne Schutzgut bezogen zunächst der Umweltzustand, sodann die Prognose bei Nichtdurchführung der Planung, die Prognose bei Durchführung der Planung und schließlich mögliche Vermeidungs-, Verringerungs- und Ausgleichsmaßnahmen beschrieben werden, sind Wiederholungen nahezu unvermeidlich. So ist beispielsweise sowohl beim Schutzgut Boden als auch beim Schutzgut Wasser die zulässige zusätzliche Versiegelung ein wichtiger Parameter zur Bewertung der Höhe des Eingriffs. Die daraus abzuleitenden Vermeidungs-, Verringerungs- und Ausgleichsmaßnahmen sind zwar ebenfalls i. d. R. identisch, müssen jedoch doppelt erwähnt werden. Es leuchtet daher ein, die Gliederung der Kernbestandteile des Umweltberichts an Variante 2 zu orientieren – der Schreibaufwand ist deutlich geringer. Doch auch Variante 2 haftet das Problem möglicher Wiederholungen an, wenn z. B. schutzgutweise die Eingriffe bei Plandurchführung oder Verringerungsmaßnahmen beschrieben werden. Bei der schutzgutweisen Vorgehensweise wird zudem oft in Kauf genommen, dass der prognostizierte Eingriff bei Plandurchführung pauschal auf das gesamte Plangebiet bezogen beschrieben wird und eine Ausdifferenzierung nach Teilgebiet bzw. Vorhaben unterbleibt. Die pauschale Betrachtung des gesamten Plangebietes ist in der Regel nur bei der Beschreibung des Umweltzustands sowie für die Prognose bei Nichtdurchführung der Planung sinnvoll. Für die Nummern 2 b und c der Anlage 1 zum BauGB ist hingegen eine teilräumliche Betrachtung, aus der sich auch die Hauptverursacher von Eingriffen ableiten lassen, vorzuziehen. Eine genaue Veror129 Dazu gehören nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und Europäische Vogelschutzgebiete. 99 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung tung möglicher Eingriffe ist von besonderer Bedeutung, wenn Ausgleichsmaßnahmen bestimmten Verursachern/Baugrundstücken zugeordnet werden sollen. Überflüssige Wiederholungen lassen sich verhindern, wenn der Umweltbericht so aufgebaut wird, dass vor allem die für die Eingriffsbewertung wesentlichen Parameter nur einmal erwähnt werden. Dazu bietet es sich an, sich von der Grundstruktur der Anlage 1 zum BauGB etwas zu lösen, indem die wesentlichen B-Plan-Inhalte nicht im Zusammenhang mit der Nr. 1a dieser Anlage beschrieben werden, sondern als Einleitung der Beschreibungen des Eingriffs bei Plandurchführung (Nr. 2b der Anlage 1 zum BauGB). Erst in diesem unmittelbaren Zusammenhang sind die Planinhalte im Umweltbericht von besonderem Belang, so dass sich auch dem Leser ein besserer Zugang zur Gesamtproblematik eröffnet. Aus dieser Überlegung leitet sich folgende empfehlenswerte Gliederung für den Umweltbericht ab: Abb. 9: Muster-Gliederung zum Umweltbericht Muster-Gliederung zum Umweltbericht 1. 1.1 1.2 1.3 Einleitung Kurzdarstellung der wichtigsten Ziele des Bebauungsplans Ziele des Umweltschutzes in Fachgesetzen und Fachplänen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung 2. Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in der Umweltprüfung ermittelt wurden 2.1 2.1.1 Beschreibung des Umweltzustands (bezogen auf das gesamte Plangebiet) Umweltzustand bezüglich der Schutzgüter Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft und Klima sowie dem Wirkungsgefüge zwischen diesen Schutzgütern Zustand des Schutzgutes Landschaft Beschreibung der biologischen Vielfalt Ausgangslage für den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt Kulturgüter und sonstige Sachgüter 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 Prognose bei Nichtdurchführung der Planung (bezogen auf das gesamte Plangebiet) Weitere Unterteilung wie unter 2.1 2.3 Prognose bei Durchführung der Planung zum Teilgebiet 1 sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Übersicht über die umweltrelevanten B-Plan-Festsetzungen zum Teilgebiet 1 Weitere Unterteilung wie 2.1.1 bis 2.1.5 Wechselwirkungen zwischen 2.3.2 bis 2.3.6 Maßnahmen zur Vermeidung Maßnahmen zur Verringerung Maßnahmen zum Ausgleich 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.4 Prognose bei Durchführung der Planung zum Teilgebiet 2 sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Weitere Unterteilung wie bei 2.3 2.5 Prognose bei Durchführung der Planung zum Teilgebiet 3 sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Weitere Unterteilung wie bei 2.3 100 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2.6 Je nach Anzahl der Teilgebiete entsprechend erweitern 2.7 Zusammenfassung der Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich 3. In Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten 4. Auswirkungen auf Natura 2000-Gebiete (nur soweit Erhaltungsziele und Schutzzwecke solcher Gebiete betroffen sind) Erhaltungsziele und Schutzzwecke der betroffenen Natura 2000-Gebiete Prognose über die Auswirkungen auf die Erhaltungsziele und Schutzzwecke der betroffenen Natura 2000-Gebiete Zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses Zumutbare Alternativen 4.1 4.2 4.3 4.4 5. Merkmale der technischen Verfahren bei der Umweltprüfung / Hinweise auf Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Angaben 6. Geplante Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt 7. Allgemein verständliche Zusammenfassung Auf der Grundlage des hier entwickelten Gliederungsvorschlags für den Umweltbericht werden einzelne weitere Inhalte in Kap. 5.4 dieses Teils der Arbeit noch vertieft. Dies gilt auch für den unter der Nummer 1.3 der Muster-Gliederung aufgeführten Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung, der sich nicht aus der Anlage 1 zum BauGB ergibt. 3. Gestaltung des Deckblatts und praktische Hinweise Zur Gestaltung und zu Inhalten von Deckblatt und Impressum einer Begründung sowie weiterer äußerer Gesichtspunkte gibt es nach dem Baugesetzbuch und nach der Rechtsprechung keinerlei Anforderungen. Aus den Interviews und im Ergebnis der untersuchten Praxisbeispiele lassen sich jedoch folgende Empfehlungen geben: Eine mustergültige Begründung erfordert ein Deckblatt, ein Impressum sowie ein Inhaltsverzeichnis. Auf das Deckblatt sind mindestens der Plantitel und -nummer, Namen und Wappen der planaufstellenden Kommune, Datum, Stand und Art des Plans/Verfahrens aufzunehmen. Der Verantwortliche (je nach hausinterner Regelung kommen z.B. der Bürgermeister, der Bauamtsleiter oder auch der beauftragte Planer eines Planungsbüros in Betracht) sollte die öffentlich ausgelegte Begründung durch Stempel, Datum und Unterschrift (z. B. auf dem Deckblatt oder auf der letzten Seite der Begründung) kennzeichnen; denn nur diese ausgelegte Begründung soll in die spätere Verfahrensakte aufgenommen werden. Handelt es sich um einen besonderen Plan, zum Beispiel um einen Bebauungsplan der Innenentwicklung, der in einem beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt wird, so sollte hierauf auch bereits durch Angabe der Art des Plans und der Rechtsgrundlage hingewiesen werden. Auf das Deckblatt lässt sich selbstverständlich der betreffende Planausschnitt in verkleinerter Form aufnehmen oder eine andere passende Abbildung. In das Impressum nach dem Deckblatt gehören der Name und die Adresse der Gemeinde (ggf. mit dem Namen und der Adresse von Auftraggeber und Auftragnehmer). Ein Inhaltsverzeichnis mit Seitenzahlen sollte selbstverständlich sein, fehlte jedoch in der Praxis hin und wieder. Hilfreich sind Kopf- und Fußzeilen mit Seitenzahlen, Plantitel und jeweiliger Kapitelbezeichnung. Es empfiehlt sich, z.B. in 101 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung die Fußnote auch den Dateinamen aufzunehmen; denn dies kann die Suche nach der betreffenden Datei im Computer erheblich erleichtern. Insbesondere die Entwurfs-Begründung, die nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich ausgelegt wird und nach § 4 Abs. 2 BauGB den Behörden und sonstigen Trägern vorzulegen ist, soll im besten Falle „das Interesse der Bürger an der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung des Gemeindegebiets wecken“. Daher sollte sie allgemein verständlich formuliert sein, ohne dabei sachlich ungenau zu werden. Gerade die Einbindung von zeichnerischen Darstellungen (Rahmenplanung, städtebaulicher Entwurf usw.) kann hilfreich sein.130 Darüber hinaus empfehlen sich zur Verbesserung der Allgemeinverständlichkeit der Begründung ein Abkürzungsverzeichnis sowie ein Glossar über die Bedeutung typischer Begriffe. Das Datenbanksystem lässt sich so programmieren, dass die für das Deckblatt und das Impressum erforderlichen Daten über die Eingabemaske eingegeben werden, so dass die erforderlichen Texte automatisch und im richtigen Layout in die mit dem Datenbanksystem verknüpfte Muster-Begründung eingelesen werden. 4. Die Wandlung der Begründung im Laufe des Planverfahrens Wie hinreichend ausgeführt, hat die Gemeinde nach § 2a BauGB bereits während des Aufstellungsverfahrens dem Entwurf des Bauleitplans eine Begründung mit den Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen sowie dem Umweltbericht beizufügen (Entwurfsbegründung). Eben diese Angaben benötigt auch die Planbegründung nach § 9 Abs. 8 BauGB zum als Satzung in Kraft tretenden Bebauungsplan. Diese beiden Vorschriften machen deutlich, dass zwischen der Begründung des als Satzung beschlossenen und durch Bekanntmachung in Kraft getretenen Bebauungsplans sowie der Fassung zum Planentwurf zu unterscheiden ist. Eine Begründung wird somit erst für die Verfahrensschritte nach § 3 Abs. 2 BauGB (Öffentlichkeitsbeteiligung) und § 4 Abs. 2 BauGB (Behördenbeteiligung) erforderlich, die bei Änderungen des Planentwurfs im Laufe des Planverfahrens anzupassen und fortzuschreiben ist.131 Insbesondere zwischen der Entwurfsbegründung für den zur öffentlichen Auslegung bestimmten Planentwurf und der Planbegründung für die Satzung des Bebauungsplans sind Unterschiede (insbesondere Ergänzungen) die Regel. Eine Änderung der Begründung macht keine erneute Auslegung des Plans erforderlich. Dies gilt für den Umweltbericht nur mit Einschränkung (vgl. hierzu Kap. 5.4 von Teil C). Zur frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB sowie der Behörden nach § 4 Abs. 1 BauGB muss eine Begründung noch nicht vorliegen. Dies heißt jedoch nicht, dass Pläne und dazugehörige erläuternde Texte zu den ersten Planungsüberlegungen nicht empfehlenswert wären. 4.1 Ausführungen zum Vorentwurf Für die Erläuterungen zum Vorentwurf müssen zwei wesentliche Aspekte berücksichtigt werden: Zum einen dient der Vorentwurf dazu, Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB und Behörden nach § 4 Abs. 1 BauGB möglichst frühzeitig ins Planverfahren einzuschalten und wichtige Erkenntnisse für den Planinhalt zu sammeln. Der Plan kann und soll zum Zeitpunkt 130 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2a, Rn 8. Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84 –, BauR 1987, S. 651 = DÖV 1987, S. 1015 = DVBl 1987, S. 1608 = ZfBR 1991, S. 293. 131 102 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung des Vorentwurfs eine gewisse Unbestimmtheit aufweisen; schließlich soll die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung in Gang gesetzt werden, bevor sich die Planung so verfestigt hat, dass Änderungen praktisch nicht mehr möglich sind.132 Zum anderen gebietet das Interesse an einem zügigen Verfahrensablauf, jedenfalls den Behörden bereits frühzeitig nach § 4 Abs. 1 BauGB ein inhaltlich möglichst weit ausgearbeitetes Planwerk zukommen zu lassen, um rechtzeitig auf qualifizierte Antworten hoffen können, auf diesem Wege rechtzeitig auf mögliche Lücken und Mängel hingewiesen zu werden und hinsichtlich eines zusätzlichen Untersuchungsbedarfs (insbesondere in Bezug auf die Umweltprüfung) mit so ausreichenden Informationen versorgt zu werden, dass auf dieser Grundlage ein möglichst nicht mehr materiell nachzubessernder Planentwurf erarbeitet werden kann. Vor diesem Hintergrund empfiehlt sich die Erarbeitung eines übersichtlichen Informationsblattes (das sich auch als Plakat ausdrucken lässt), das mindestens folgende wesentliche Informationen enthält: • Allgemeine Ziele und Zwecke der Planung, • wesentliche Rahmenbedingungen, • sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen (einschließlich der anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Sinne des Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB), • Darlegung der Vorzugsvariante, • voraussichtliche Auswirkungen der Planung. Darüber hinaus können hilfreiche Informationen über den weiteren Verfahrensablauf gegeben werden. Eine Zeitschiene informiert die Öffentlichkeit frühzeitig darüber, ab wann sie mit öffentlichen Bekanntmachung des für maßgeblichen Auslegungsbeschlusses rechnen kann. Die Ziele und Zwecke der Planung dürften auch zum Zeitpunkt des Vorentwurfs in der Regel mit denen zum Zeitpunkt des Entwurfs oder der Satzung übereinstimmen, wenn auch bis zum Satzungsbeschluss Änderungen nicht ausgeschlossen sind. Normalerweise wird man die Informationen hierzu dem Aufstellungsbeschluss entnehmen können, soweit dieser zuvor gefasst worden ist. In das Informationsblatt gehören als wesentliche planerische Rahmenbedingung Hinweise zum Stand und zu den Inhalten des Flächennutzungsplans im Geltungsbereich des B-Plans. Folgende leitende Fragen sollten beantwortet werden: • • • In welchem Verfahrensstand (inkl. Monat/Jahr) liegt der Flächennutzungsplan vor? Welche Darstellungen enthält der Flächennutzungsplan im Bereich des Plangebietes? Je nach Stand und Inhalten: Ist der Bebauungsplan aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelbar? a) Kann der Bebauungsplan vorzeitig nach § 8 Abs. 4 BauGB aufgestellt werden? b) Soweit ein Flächennutzungsplan nicht vorliegt: Reicht der Bebauungsplan aus, die städtebauliche Entwicklung zu ordnen, so dass ein Flächennutzungsplan nicht erforderlich ist (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB)? c) Muss der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren geändert werden? In welchem Umfang die sich wesentlich unterscheidenden Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, zu thematisieren sind, ist fallabhängig zu entscheiden. Je größer das Plangebiet ist, desto größer ist im Regelfall die Mög132 Schmidt-Eichstaedt, Gerd: Städtebaurecht; 4. Auflage; Stuttgart 2005; S. 132. 103 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung lichkeit, relevante Alternativen zu entwickeln. Sind die Rahmenbedingungen für die planerische Gestaltung hingegen sehr eingeschränkt, z.B. weil der Bebauungsplan für ein im Bestand bereits überwiegend bebautes Plangebiet aufgestellt werden soll, können sich sinnvolle Alternativen auf ein Minimum reduzieren. Sind keine Varianten denkbar, sollte darauf in dem Informationsblatt auch direkt hingewiesen werden. Einer Vorausscheidung, also die Nennung der Gründe, warum nur eine bestimmte der vorgestellten Varianten weiter verfolgt werden soll, bedarf es grundsätzlich nicht. Es wäre jedoch unvernünftig, die gemeindliche Vorzugsvariante nicht entsprechend zu kennzeichnen, soweit man sich vor allem von der Öffentlichkeit auch ein Stimmungsbild verspricht. Diese wird erfahrungsgemäß erst mitgeteilt, wenn die Stoßrichtung auch deutlich zum Ausdruck gebracht wird. Insoweit ist es auch unschädlich und im Sinne eines zügigen Planungsprozesses nahe liegend, die Vorzugsvariante bereits mit Details, also mit den wesentlichen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen zu versehen, damit bereits auf dieser Grundlage – und nicht erst zum Entwurf – insbesondere von Seiten der Behörden qualifizierte Hinweise zu möglichen Fehlern sowie zum Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung gegeben werden können. Zu den sich wesentlich unterscheidenden Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, lassen sich grundsätzlich die anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Sinne des Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB zählen. Sie sollten unbedingt in das Informationsblatt zur frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung aufgenommen werden. Auf die Gründe wird in Kapitel 5.4.3 dieses Teils eingegangen. Soweit eine Vorzugsvariante vorliegt, können in das Informationsblatt bei Bedarf auch die Gründe für die Nichtberücksichtigung der anderen Lösungen aufgenommen werden, indem unter Darlegung der verwendeten Bewertungskriterien Vor- und Nachteile der einzelnen Alternativen aufgezeigt werden. Die für die Beurteilung der Alternativen leitende Frage sollte dabei sein: • Sind die in Betracht gezogenen Alternativlösungen in gleicher Weise geeignet, die Ziele der Planung zu erreichen und die zu überwindenden Planungskonflikte zu bewältigen?133 Bei den Auswirkungen kann es sich selbstverständlich nur um die zu diesem Zeitpunkt erkennbaren handeln. Weitere Erkenntnisse über die voraussichtlichen Auswirkungen wird man im Rahmen der frühzeitigen Behördenbeteiligung gewinnen, in der die Behörden aufgefordert werden, sich auch im Hinblick auf den erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung zu äußern. Es ist ohne weiteres möglich, ähnlich der Muster-Begründung ein Grund-Muster für ein Informationsblatt zur frühzeitigen Beteiligung nach §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 BauGB anzulegen, dass mit dem Datenbanksystem verknüpft wird. So können bestimmte Informationen, z. B. übliche Dienstzeiten der Gemeindeverwaltung, die Zeitschiene der Planung, genauso wie die zentralen Aussagen zu Zielen und Zwecken der Planung direkt aus dem Datenbanksystem bezogen werden, so dass bei einmaliger Eingabe gleich mehrere Dokumente automatisch angesteuert und mit den entsprechenden Inhalten gefüllt werden. 133 Vgl. hierzu auch Arno Bunzel; in: BauGB 2004 – Nachgefragt. 250 Fragen zum BauGB 2004; Bonn 2006; S. 126. 104 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 4.2 Unterschied der Begründung zwischen der Entwurfsfassung zur öffentlichen Auslegung und der Planbegründung des in Kraft getretenen Plans Die Begründung zum Bebauungsplanentwurf erläutert den Bebauungsplan in seiner durch die Gemeinde angestrebten Form, während die Planbegründung die Satzung selbst zum Inhalt hat. Vor diesem Hintergrund ist für den Planverfasser die Frage von Bedeutung, ob er sich auf diesen wichtigen Unterschied auch sprachlich nach folgendem Beispiel einzustellen hat: Entwurfsbegründung Planbegründung Die Baugebiete im Geltungsbereich des Bebauungsplans sollen als allgemeine Wohngebiete festgesetzt werden. Die Baugebiete im Geltungsbereich des Bebauungsplans werden als allgemeine Wohngebiete festgesetzt. Der Aufwand für die sprachliche Unterscheidung ist relativ hoch und mit der Gefahr verbunden, beim Schritt von der Entwurfs- zur Planbegründung Entscheidendes zu übersehen, so dass im schlimmsten Falle Missverständnisse verursacht werden können. Aus diesem Grunde sollte die Begründung – auch die zum Entwurf – von Beginn an in Bezug auf die Festsetzungen und sonstigen Inhalte sprachlich so verfasst werden, als würde sich der Text bereits auf den in Kraft getretenen Plan beziehen. Zusätzlicher Arbeitsaufwand und mögliche Begründungsmängel werden auf diese Weise umgangen. Um möglichen formalen Bedenken zu begegnen, lässt sich in die Vorbemerkung zum Planentwurf folgender einleitender Hinweis aufnehmen: Vorbemerkung: Die nachfolgende Begründung bezieht sich auf den Entwurf des Bebauungsplans mit Stand vom ………...… In ihr wird unter anderem auf die von der Gemeinde angestrebten Planfestsetzungen und sonstigen Inhalte eingegangen. Auch wenn hierin zunächst nur eine Absicht zum Ausdruck gebracht wird, die sich aufgrund weiterer Hinweise im Rahmen der Beteiligung von Öffentlichkeit und Behörden noch ändern kann, wird bei der Begründung der Festsetzungen und der sonstigen Inhalte allein aus Gründen der Praktikabilität die Form des Indikativs (z.B.: „Teilgebiet 1 wird als allgemeines Wohngebiet festgesetzt“) verwendet, anstatt über das Modalverb „sollen“ die Absicht zum Ausdruck zu bringen („Teilgebiet 1 soll als allgemeines Wohngebiet festgesetzt werden“). Dieser Absatz ist zur Planbegründung herauszunehmen, da er darin überflüssig ist und zu Missverständnissen führen würde. Muss der Bebauungsplan nach erstmaliger öffentlicher Auslegung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB geändert oder ergänzt und somit erneut ausgelegt werden, lässt sich in die Begründung eine Übersicht über die geänderten Teile aufnehmen. Dies ist dann dringend geboten, wenn nach § 4a Abs. 3 Satz 2 BauGB bestimmt wird, dass Stellungnahmen nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen abgegeben werden können. 105 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5. Empfehlungen zu den Inhalten der Begründung im Einzelnen Auf der Grundlage der empfohlenen Muster-Gliederung für Bebauungsplanbegründungen sollen in diesem Kapitel Empfehlungen für die inhaltliche Ausgestaltung einzelner Kapitel und Abschnitte gegeben werden. Aufgrund des Aufbaus dieser Arbeit ist eine Harmonisierung mit den Teil- und Kapitelnummern der Begründung nach dem in Kapitel 1 und 2 dieses Teils C unterbreiteten Gliederungsvorschlag nicht möglich. Aus diesem Grunde folgen diese Nummern in Klammern den jeweiligen Überschriften. Die Ausführungen beginnen mit der Vorbemerkung, für die nach der Empfehlung keine Nummerierung vorgesehen ist. 5.1 Vorbemerkung Jedem Bebauungsplanverfahren obliegen eigene Rahmenbedingungen. Üblich ist die Aufstellung im sog. Regelverfahren mit Umweltprüfung. Doch das Regelverfahren wird mit der seit Januar 2007 bestehenden Möglichkeit, bestimmte B-Pläne im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufzustellen, immer häufiger ersetzt. Bei den sog. Bebauungsplänen der Innenentwicklung kann u. a. auf die Umweltprüfung und andere das Verfahren in die Länge ziehende Schritte verzichtet werden. Das spart Zeit (und Geld). Ähnliche Vergünstigungen gibt es auch bei Plänen, die im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellt werden. Doch nicht nur beim Ablauf des Planverfahrens gibt es Unterschiede. Unabhängig von der Verfahrensart gibt es neben dem qualifizierten Bebauungsplan auch vorhabenbezogene Bebauungspläne, einfache B-Pläne im Sinne des § 30 Abs. 3 BauGB (auch als Textbebauungspläne) oder grenzüberschreitende Planungen. Soweit für einen Plan besondere „Vorzeichen“ gelten, sollte darauf in einer an den Anfang der Begründung gestellten Vorbemerkung aufmerksam gemacht werden. Darin soll der Leser auf die Besonderheiten des Plans und ggf. des damit verbundenen besonderen Planverfahrens hingewiesen werden. Bei Bebauungsplänen, die im vereinfachten oder beschleunigten Verfahren aufgestellt werden sollen, gelten Vergünstigungen, über die die Öffentlichkeit in der Vorbemerkung der Begründung informiert werden sollte. Beispielsweise kann von der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung abgesehen werden (weitere Einzelheiten zur Begründung von B-Plänen nach §§ 13 und 13a BauGB ergeben sich aus Kapitel 6 dieses Teils C). An den Planverfasser stellen sich folgende Leitfragen: • • • • 106 Auf welche Art von Bebauungsplan nimmt die Begründung Bezug (Qualifizierter Bebauungsplan nach § 30 Abs. 1 BauGB, vorhabenbezogener Bebauungsplan nach § 30 Abs.2 BauGB, einfacher Bebauungsplan nach § 30 Abs.3 BauGB)? In welchem Verfahren wird der Bebauungsplan aufgestellt (Regelverfahren mit den Beteiligungsschritten nach den §§ 3 Abs. 1 und 2 sowie 4 Abs. 1 und 2 BauGB sowie mit Umweltprüfung, vereinfachtes Verfahren nach § 13 BauGB, beschleunigtes Verfahren nach § 13a BauGB)? Entfallen übliche Verfahrensschritte? Wenn ja, welche? Wird auf die Umweltprüfung verzichtet? Wenn ja, auf welcher Rechtsgrundlage? Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Zu beachten ist, dass Hinweise zu den Besonderheiten des Planverfahrens in den Entwurfsbegründungen hilfreich sind, in der Planbegründung hingegen nicht mehr benötigt werden und insoweit ersatzlos herausgelöscht werden können. Bei grenzüberschreitenden Bebauungsplänen kommt es darauf an, die besonderen Rahmenbedingungen zu schildern, die sich vor allem aus folgenden Fragen herleiten lassen: • • • Welche weitere Kommune ist mit der Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für ein bestimmtes Vorhaben beschäftigt? In welcher Weise erfolgt die interkommunale Abstimmung? Wird dazu eigens ein Planungsverband nach § 205 BauGB gegründet? Soll die Planung zwar zeitgleich und inhaltlich abgestimmt, formal jedoch ohne Schaffung eines eigenen Planungsverbandes erfolgen, stellt sich die Frage, wie die Inhalte des jeweiligen Nachbarplans zum Ausdruck gebracht werden. Dies kann sowohl in der Begründung, z. B. durch Aufnahme des Nachbar-B-Plans in den Anhang, als auch im Planwerk selbst geschehen, indem sich die Planzeichnung zwar auf beide benachbarten Geltungsbereiche voll erstreckt, aber durch klar zu unterscheidende Geltungsbereichsgrenzen eindeutig voneinander abgegrenzt werden. Somit wird zeichnerisch klargestellt, welcher Teil des Plans Gegenstand der jeweils eigenständig handelnden Gemeinden ist. Es ist auch denkbar (und in der Praxis bereits vollzogen worden134), dass nur eine Begründung verfasst wird, die für beide rechtlich selbständigen Bebauungspläne gleichermaßen gelten soll. Dies ist in der Vorbemerkung deutlich zu machen. Nur im Einzelfall müssten zumindest bestimmte Begründungsteile gemeindespezifisch abgefasst werden. Zu den besonderen Planverfahren gehören Bauleitpläne, die erhebliche Auswirkungen auf Nachbarstaaten haben können. Bei diesen sind nach § 4a Abs. 5 BauGB die Gemeinden und Behörden des Nachbarstaates nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu unterrichten. Soweit von dem Bauleitplan erhebliche Umweltauswirkungen auf den anderen Staat ausgehen können, ist dieser nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zu beteiligen. Allerdings sind für die Stellungnahmen der Öffentlichkeit und Behörden des anderen Staates, einschließlich der Rechtsfolgen nicht rechtzeitig abgegebener Stellungnahmen, abweichend von den Vorschriften des UVPG die Vorschriften des Baugesetzbuches entsprechend anzuwenden. Auf diese sollte – selbst wenn das nicht zwingend geboten ist – nicht nur bei der Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB hingewiesen werden, sondern auch in der Vorbemerkung zur Begründung. 5.2 Planungsgegenstand (Teil I) Der erste Teil der Begründung soll den Leser an den Planungsgegenstand räumlich und inhaltlich heranführen. Die den Verfasser leitenden Fragen lauten: • • • Warum kommt es überhaupt zur Aufstellung (Änderung, Ergänzung oder Aufhebung) des Bebauungsplans? Welche Ziele und Zwecke werden damit verfolgt? Ist die Planung städtebaulich erforderlich? 134 So zum Beispiel Bebauungsplan Nr. 1 „Gewerbegebiet Flugplatz“ für die Gemeinde Lichterfeld-Schacksdorf und der Bebauungsplan „Gewerbegebiet Flugplatz“ für die Nachbarstadt Finsterwalde aus dem Jahr 2003. 107 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • • • Wo befindet sich das Plangebiet? Welche Rahmenbedingungen sind im Rahmen der Planung zu beachten? Wie stellt sich das Plangebiet heute dar? Welche Belange sind von der Planung überhaupt betroffen? Der Begründungsteil zum Planungsgegenstand sollte wie folgt gegliedert sein: Abb. 10: Auszug aus der Muster-Gliederung, I. Planungsgegenstand Auszug aus der Muster-Gliederung I. 1. 1.1 1.2 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4. 5.2.1 Planungsgegenstand Ziele, Anlass und Erforderlichkeit Ziele und Zwecke der Planung Anlass und Erforderlichkeit Beschreibung des Plangebiets Räumliche Lage Geltungsbereich und Eigentumsverhältnisse Gebiets-/Bestandssituation Planungsrechtliche Ausgangssituation Erschließung Planunterlage Planerische Ausgangssituation und weitere rechtliche Rahmenbedingungen Regionalplanung / Ziele und Grundsätze der Raumordnung Landschaftsplanung Überörtliche Fachplanungen Flächennutzungsplan Stadt- / Gemeindeentwicklungskonzepte Benachbarte Bebauungspläne Sonstige Satzungen und Bestimmungen inkl. Kennzeichnungen und nachrichtlicher Übernahmen Untersuchungsrahmen – Überblick über die betroffenen öffentlichen und privaten Belange Ziele, Anlass und Erforderlichkeit (1.) Die Entwicklung von Planungszielen setzt einen Handlungsbedarf voraus, der in der Gemeinde festgestellt wurde. Daher gehören Anlass und schließlich auch die Erforderlichkeit zur Aufstellung des Bebauungsplans in die Begründung, und zwar gleich zu Beginn. Anlass, Ziele und Zwecke sowie die Erforderlichkeit der Planung stehen in einem unmittelbaren Zusammenhang, aus dem heraus sich auch die sog. Planungsbefugnis ableitet (vgl. Teil B, Kapitel 4.4.1). In einem ersten Abschnitt sollten die Ziele und Zwecke der Planung mitgeteilt werden. In einem zweiten sollte auf Anlass und Erforderlichkeit der Planung eingegangen werden. a) Ziele und Zwecke der Planung (1.1) Wie in Kapitel 4.3 von Teil B festgestellt, sind Ziele und Zwecke als zusammengehöriges Begriffspaar zu werten, durch die die Planungsabsicht in den wesentlichen Merkmalen zum Ausdruck gebracht werden soll. 108 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Ziele und Zwecke der Planung müssen einem öffentlichen Interesse entspringen und auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde ausgerichtet sein. Nur unter dieser Voraussetzung lässt sich die Planung mit dem Zweck des Baugesetzbuches vereinbaren. Wie schon in Kapitel 4.4.1 von Teil B erläutert, dürfen Bauleitpläne nur aufgestellt werden, um das positiv Dargestellte bzw. Festgesetzte tatsächlich umzusetzen. Sie dürfen also nicht Ziele und Zwecke verfolgen, die nicht dem objektiven Inhalt dieser Festsetzungen entsprechen (nicht zulässig ist z. B. ein Bebauungsplan, der Flächen für land- und forstwirtschaftliche Flächen festsetzt, um damit ein Bauverbot zu erreichen, nicht aber Land- und Forstwirtschaft fördern will). Man spricht in dem Zusammenhang auch von einer Negativplanung. Eine negative Ausweisung, die wiederum mit einer positiven korrespondiert und sich wechselseitig ergänzt, kann hingegen zulässig sein. Soweit das Planverfahren mit einem Aufstellungsbeschluss durch die Gemeindevertretung startet, tauchen Ziele der Planung erstmals in den dazugehörigen Beschlussunterlagen auf. In der Regel werden in die Begründung genau die Ziele übernommen, die im Aufstellungsbeschluss formuliert worden sind. Dabei ist aber zu beachten, dass im Laufe eines Planverfahrens aufgrund neuer Erkenntnisse weitere Planungsziele hinzukommen oder bestehende Ziele geändert werden müssen. Frühestens nach Vollzug der frühzeitigen Beteiligung von Öffentlichkeit und Behörden sowie nach Durchführung einer Bestandsaufnahme werden sich die Erfordernisse der Planungsmaßnahmen konkretisieren. Dieser Erkenntnisprozess soll erforderlichenfalls zur Ergänzung, Anpassung oder Neuausrichtung städtebaulicher Ziele führen. Ob dazu ein korrigierender gemeindlicher Aufstellungsbeschluss erforderlich ist, ist gleichermaßen von den Gepflogenheiten der Gemeinde und vom Gewicht der Zielkorrekturen oder –ergänzungen abhängig zu machen. Soweit die Änderungen nur klarstellenden Charakter haben, muss die Gemeindevertretung nicht darüber informiert werden. Bei deutlichen Richtungswechseln werden sich die Stadtverordneten bzw. Gemeindevertreter in aller Regel und zu Recht ausbedingen, darüber zu entscheiden, bevor sie damit erst zum Auslegungsbeschluss konfrontiert werden. Ändern sich Ziele und Zwecke der Planung und damit auch das eigentliche Planwerk, ist die Begründung entsprechend anzupassen. Durch folgende Kontrollfragen kann der Planverfasser die Zulässigkeit der formulierten Planungsziele überprüfen: • • • Entspringen die Ziele und Zwecke der Planung einem öffentlichen Interesse? Sind die Ziele und Zwecke auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde ausgerichtet? Dient der Bebauungsplan dazu, das positiv Festgesetzte tatsächlich umzusetzen? Oder werden etwa unzulässiger Weise durch sog. Negativplanung allein Ziele und Zwecke verfolgt, die nicht dem objektiven Inhalt dieser Festsetzungen entsprechen? Vorsicht ist geboten, wenn die Ziele zum Aufstellungsbeschluss kaum mehr Gestaltungsspielraum lassen. Stellt der Flächennutzungsplan beispielsweise eine Fläche als Wohnbaufläche dar, so besteht ein Unterschied darin, ob als Ziel „die Schaffung von neuem Wohnraum“ oder die „Festsetzung eines allgemeinen Wohngebietes (WA)“ ausgegeben wird. Im ersten Fall bleibt zu Beginn des B-Planverfahrens offen, ob unter Beachtung des Entwicklungsgebots aus dem Flächennutzungsplan ein reines, ein allgemeines oder ein besonderes Wohngebiet entwickelt werden soll. Auch die Festsetzung als Kleinsiedlungsgebiet ist grundsätzlich denkbar. Die Festlegung hat im Laufe des weiteren Verfahrens durch Abwägung der dafür und der dagegen sprechenden Belange zu erfolgen. Im zweiten Fall scheint die Gemeinde von vornherein auf das allgemeine Wohngebiet festgelegt zu sein. Ähnlich wie im Falle der erforderlichen Standortalternativenprüfung auf der Ebene des Flächennutzungsplans bei Neuausweisung von 109 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bauflächen (vgl. dazu Ausführungen zum „Flachglasfall“ in Kapitel 4.4.5, Teil B) muss jedoch abwägungsgerecht begründet werden, warum nur die Ausweisung eines allgemeinen Wohngebietes in Frage kommt und nicht etwa ein reines Wohngebiet. Nicht selten werden in der Praxis allgemeine Wohngebiete allein deshalb festgesetzt, um schwerer einzuhaltenden Orientierungswerten der DIN-Vorschrift zum Lärmschutz im Städtebau 18005 aus dem Wege zu gehen. Wenn dem Charakter nach jedoch ein schutzwürdigeres reines Wohngebiet angestrebt wird, in dem z. B. der Gebietsversorgung dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaften nicht vorgesehen sind, so wäre die Planung bei Festsetzung eines WA abwägungsfehlerbehaftet. Daher muss sich die Begründung mit den konkreten Zielen abwägend auseinandersetzen, ihnen mögliche Alternativen entgegenstellen und die Festsetzung in diesem Gesamtkontext begründen. Geeignete Orte für derlei Erwägungen sind Teil II (Planinhalte und -festsetzungen), Teil III (3. In Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten) sowie Teil VI. (1. Abwägung der geprüften Planungsalternativen). Die Ziele und Zwecke der Planung sind Gegenstand des Aufstellungsbeschlusses. Auf sie wird im Informationsblatt zur frühzeitigen Beteiligung nach §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 BauGB eingegangen, und sie müssen Eingang in die eigentliche Begründung zum BPlan-Entwurf und zur Planbegründung finden. Es liegt daher nahe, diese Angaben über das Datenbanksystem zu verwalten und nur ein einziges Mal in dafür vorgesehene Eingabemasken einzugeben. Alle betreffenden Dokumente (also auch die Aufstellungsbeschlussunterlagen) können nach einmaliger Informationseingabe automatisch um die entsprechenden Informationen ergänzt werden. b) Anlass, Erforderlichkeit und Feststellung der Planungsbefugnis (1.2) Der Auftrag des Gesetzgebers, mit der Bauleitplanung eine konkrete städtebauliche Konzeption anzustreben, wird durch § 1 Abs. 3 BauGB ausgelöst. Danach haben die Gemeinden „Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist.“ Dieser Satz macht deutlich, worauf es beim Abschnitt in der Begründung zur Erforderlichkeit des Bebauungsplans vornehmlich ankommt, nämlich auf den Zeitpunkt der Erforderlichkeit („sobald“) und auf die „inhaltliche Begründung der Erforderlichkeit“ („soweit“). Hinsichtlich der Bebauungspläne lässt sich die Frage nach dem „soweit“ aus der (zumeist übergeordneten) planerischen Konzeption der Gemeinde ableiten – also aus dem Flächennutzungsplan, ggf. in Kombination mit weiteren Entwicklungskonzeptionen, städtebaulichen Rahmenplänen oder sonstigen städtebaulichen Planungen. Dazu stellt das Bundesverwaltungsgericht auch fest: „Bauleitpläne sind erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3, soweit sie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich sind“135 (vgl. Kapitel 4.4.1, Teil B). Der Erforderlichkeitsmaßstab des § 1 Abs. 3 BauGB für den Bebauungsplan im Ganzen gilt ebenso für jede einzelne Festsetzung nach § 9 BauGB. Der Nachweis des städtebaulichen Erfordernisses der einzelnen Planfestsetzungen ist jedoch erst in Teil II der Begründung zu den Planinhalten und Festsetzungen zu erbringen und nicht bereits im einführenden Teil I. Die in der Praxis häufig eingesetzte und ohne weitere Erläuterungen verwendete Formel, wonach ein Bebauungsplan erforderlich sei, „um die planungsrechtlichen Voraussetzungen für das angestrebte Wohngebiet zu schaffen“, greift zu kurz. Die Praxisuntersuchung hat ergeben, dass bei 61 % der Begründungen die Erforderlichkeit nur unzureichend dargelegt wurde, obwohl sie – wenn auch nicht ausdrücklich in § 2a BauGB genannt – als ganz wesentlicher Bestandteil einer jeden Begründung angesehen wird. 135 BVerwG, Urteil vom 07.05.1971 – 4 C 76.68 -; Urteil vom 14.07.1972 – 4 C 8.10 -; Urteil vom 22.01.1993 – 8 C 46.91 -; Beschluss vom 17.05.1995 – 4 NB 30.94 -; Beschluss vom 11.05.1999 – 4 BN 15.99) BauR 1999, S. 1136. 110 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die planerische Konzeption der Gemeinde kommt oft in Form von gemeindeweiten Ortsbzw. Stadtentwicklungskonzepten oder in städtebaulichen Rahmenplänen für bestimmte Teilbereiche einer Gemeinde zum Ausdruck. Besteht ein solches informelles Konzept, in das eine Gemeinde Zeit und Geld investiert, so genügt ein Bezug darauf, um den Zeitpunkt für den Aufstellungsbeschluss („sobald“) zu begründen. Anhand der planerischen Konzeption der Gemeinde lässt sich auch erläutern, inwieweit der planungsrechtliche Status einer Gemeindegebietsfläche von den Zielen dieses Entwicklungskonzeptes abweicht und insoweit Handlungsbedarf durch Einleitung eines B-Planverfahrens besteht. In anderen Fällen können z. B. sich ansammelnde Bauvoranfragen sowie Bauanträge136 oder sich häufende Beschwerden aus der Anwohnerschaft über unerträgliche Zustände in deren Nachbarschaft einen planerischen Regelungsbedarf auslösen. Allerdings darf die Gemeinde keine "Gefälligkeitsplanung" betreiben, in dem sie sich z. B. allein durch die Wünsche eines Grundstückseigentümers zur Planung bewegen lässt. Unschädlich ist es jedoch, wenn neben planungsrechtlich tragfähigen Rechtfertigungsgründen weitere sachfremde Gesichtspunkte bestehen. Erforderlich ist eine Planung auch dann, wenn Konflikte bewältigt werden müssen, die von den planersetzenden Vorschriften der §§ 34 ff. BauGB nicht mehr hinreichend geregelt werden können. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn • von der Gemeinde angestrebte Bauvorhaben Standortprobleme hervorrufen würden, • Bauflächen bzw. Baugebiete bei nachweisbarem Bedarf für eine künftig zu verwirklichende Nutzung gesichert werden sollen,137 • eine Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schaffen will, um einer erst zukünftigen Bedarfslage gerecht zu werden,138 • ein Gebiet wegen einer Gemengelage unterschiedlicher Nutzungen und damit einhergehender Konflikte und Störungen grundlegend neu geordnet werden soll, • ein Gebiet vor drohenden Veränderungen geschützt oder unerwünschte Verselbständigungsprozesse der baulichen Entwicklung in geordnete Bahnen gelenkt werden sollen, • ein den gemeindlichen Zielen entsprechendes Vorhaben einen Koordinierungsbedarf der in § 35 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BauGB genannten Belange auslöst139 oder • das geplante Vorhaben eine qualifizierte interkommunale Abstimmungspflicht mit den Nachbargemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB hervorruft140. Unerwünschte Verselbständigungsprozesse baulicher Entwicklung sind häufig Anlass für die Aufstellung eines Bebauungsplans. In solchen Fällen ist in der Begründung ein Blick in die Vergangenheit zu werfen, um darüber zu erklären, dass eine weitere Duldung derartiger ungesteuerter Prozesse zu einer nicht mehr verantwortbaren städtebaulichen Unordnung führen könnte. Aus den Ausführungen in Kapitel 4.4.1 (Teil B) lassen sich die maßgeblichen Kontrollfragen zur Feststellung von Planungsbefugnis und städtebaulicher Erforderlichkeit ableiten. • • Ist die Planung vernünftigerweise geboten (Plausibilitätskontrolle für die Planrechtfertigung)? Ist der öffentliche Zweck der Bauleitplanung dadurch gewahrt, dass hinreichend gewichtige Allgemeinwohlbelange der örtlichen Gemeinschaft für eine Planung sprechen? 136 BVerwG, Beschluss vom 08.01.2002 – 4 BN 61/01 –, BauR 2002, S. 1358. Urteil hat das OVG Niedersachsen, Urteil vom 05.04.2001 – 1 K 2758/00 –, BauR 2001, S. 1546. 138 BverwG, Beschluss vom 08.11.2004 – 4 BN 39/04 –, BauR 2005, S. 599 = DVBl 2005, S. 196. 139 BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 – 4 C 5/01 –, BauR 2003, S. 55 = NVwZ 2003, S. 86 = UPR 2003, S. 35. 140 BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01 –, BauR 2004, S. 443 = DVBl 2004, S. 239 = UPR 2004, S. 137 = ZfBR 2004, S. 171. 137 111 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • • • • • • Gibt es Gründe der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung für die Aufstellung des Bebauungsplans? Ist die Planung von einer erkennbaren Konzeption getragen und kann der Bebauungsplan zur Verwirklichung des städtebaulichen Konzeptes dienen? Werden die angestrebten Ziele mit dem Bebauungsplan überhaupt erreicht (ungeeignete Planungen sind zu unterlassen)? Bleibt mit der Planung der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt und sind die städtebaulichen Ziele nicht auch auf anderem Wege (z. B. durch alternative Pläne) mit milderen Eingriffen z. B. in die Eigentumsrechte Einzelner oder in die Natur erreichbar? Ist auszuschließen, dass die Planung nur wirtschaftslenkende oder finanztechnische Ziele verfolgt? Ist auszuschließen, dass die Planung auf unabsehbare Zeit aus rechtlichen oder sonstigen Gründen nicht vollzugsfähig ist (etwa wegen nicht zu bewältigender Lärmimmissionen oder aus Gründen des Artenschutzes)? Können bei Umsetzung der Planung auch in der Umgebung städtebauliche Fehlentwicklungen und städtebauliche Unordnung ausgeschlossen werden? Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. Möglich ist aber die Aufnahme von Eingabefeldern, die dem Planbearbeiter die Eintragung individueller Textpassagen erlauben. 5.2.2 Beschreibung des Plangebiets (2.) Die Begründung zum Bebauungsplan wendet sich sowohl an betroffene Eigentümer oder sonstige Nutzer im Plangebiet, also an Personen, die mit dem Plangebiet vertraut sind, als auch an Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange, an Nachbargemeinden sowie sonstige Bürgerinnen und Bürger – also an einen Personenkreis, der das Gebiet nicht vollumfänglich kennen muss. Um diesen Personenkreis ausreichend in die Problemlage einzuführen, damit dieser Kreis z. B. in die Lage versetzt wird, die eigene Betroffenheit oder das eigene Interesse an der Planung zu überprüfen, bedarf es einer näheren Beschreibung des Plangebietes. Dazu gehört die Erläuterung der räumlichen Lage, die Beschreibung von Geltungsbereich, Bestandssituation, Erschließung, Eigentumsverhältnissen sowie Informationen zur Planunterlage. a) Räumliche Lage (2.1) Die räumliche Lage kann verbal sowie durch Einbindung einer Übersichtskarte in die Begründung veranschaulicht werden. Die Übersichtskarte ist nicht obligatorisch, kann aber für den Leser sehr hilfreich sein. Selbst wenn – wie so oft – bereits in das Plandokument eine Übersichtskarte eingefügt wurde, nutzt eine weitere Ansicht in der Begründung insbesondere dann, wenn die Informationen bei der Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit verstärkt elektronisch (z. B. im Internet oder, jedenfalls im Rahmen der Behördenbeteiligung, auf CD-Rom) zur Verfügung gestellt werden (nach § 4a Abs. 4 BauGB können bei der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung ergänzend elektronische Informationstechnologien genutzt werden), wobei abwechselndes Öffnen der beiden verschiedenen Dokumente lästig sein kann – ausreichend leistungsstarke Computer können nicht in jeder Dienststelle vorausgesetzt werden. Die Übersichtskarte braucht auch nicht die gleiche zu sein wie die im Plandokument enthaltene, in dem zumeist topografische 112 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Karten im Maßstab 1 : 10.000 verwendet werden. In Frage kommen auch Luftbilder oder auch Ausschnitte aus einem Stadtplan mit eingezeichneten Straßennamen. Die Wahl der Art der kartografischen Darstellung sollte von Lesbarkeit, Übersichtlichkeit und Informationsgehalt der Abbildung abhängig gemacht werden. Aus topographischen Karten gehen neben den groben städtebaulichen Strukturen auch wichtige landschaftliche Elemente wie Wälder und Seen hervor. Ähnlich verhält es sich mit Luftbildern, wobei diesen jeder Abstraktionsgrad oder jeder textliche Hinweis fehlt. Dafür lassen sich aus Luftbildern am ehesten z. B. der naturräumliche Wert des Plangebiets und seiner Umgebung sowie Informationen über den Baum- und sonstigen Vegetationsbestand auf für eine bauliche Nutzung vorgesehenen Baugrundstücken ablesen. Der Ausschnitt aus dem Stadtplan hat den Vorzug, dass darin auch Straßennamen eingetragen sind, die bei der Orientierung sehr hilfreich sind. Als gute Lösung kommen schließlich noch sog. Hybrid-Karten in Frage, in denen Informationen der einen Kartenart mit denen der anderen vermischt werden, also z. B. ein Luftbild, in das die Straßennamen eingetragen wurden. Kommt man zu dem Schluss, dass der Nutzen einer zusätzlichen Abbildung gering ist, sollte man davon absehen. Umso wichtiger wird dann die Beschreibung der räumlichen Lage. Auf die wesentlichen Bestandteile der äußeren Erschließung (die Nähe zu Hauptverkehrsstraßen, Landstraßen und Autobahnen sowie zu Angeboten des öffentlichen Personennah- und – fernverkehrs, Anschlüsse ans Fernheizungsnetz usw.) wird in Abschnitt 2.5 Erschließung (Teil I) gemäß Muster-Gliederung genauer eingegangen. In diesem Abschnitt kann aber auf die Lage im Ortszusammenhang, insbesondere die Nähe zum nächstgelegenen Ortszentrum, eingegangen werden. Auch die Entfernung zu sonstigen für die Planung besonderen Einflussgrößen wie z. B. benachbarte Naherholungsgebiete oder Anlagen, von denen störende Emissionen auf das Plangebiet ausgehen können, kann an dieser Stelle der Begründung Erwähnung finden. Legt man § 9 Abs. 8 BauGB in Verbindung mit § 2a BauGB zu Grunde, so müssen die Ausführungen zur räumlichen Lage als fakultativ angesehen werden. Im Weglassen liegt selbstverständlich kein beachtenswerter Mangel. Denkt man jedoch an den sehr heterogenen Nutzerkreis, zu dem auch Ortsunkundige gehören, so ist die Hereinnahme entsprechender Informationen empfehlenswert. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. b) Geltungsbereich und Eigentumsverhältnisse (2.2) Die Informationen zum Geltungsbereich sowie die über die Eigentumsverhältnisse lassen sich gut miteinander kombinieren und in einem Abschnitt abhandeln. Folgt man dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.05.1987, wonach die Begründung neben den Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen auch die zentralen Inhalte des Plans enthalten soll141, gehört die Beschreibung der Grenzen des räumlichen Geltungsbereichs in die Begründung. Die Grenzen sind zentraler inhaltlicher Bestandteil des Bebauungs141 Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84 –, BauR 1987, S. 651 = DÖV 1987, S. 1015 = DVBl 1987, S. 1608 = ZfBR 1991, S. 293. 113 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung plans, denn sie zeigen auf, für welchen Bereich die mit dem Plan verfolgten Ziele und Zwecke überhaupt gelten142 (sollen143). Die Beschreibung lässt sich sowohl zeichnerisch als auch verbal darstellen. Anders als beim Ziel der „Anstoßfunktion“, die von öffentlichen Bekanntmachungen zur Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 und 2 BauGB ausgehen soll, besteht die Aufgabe dieses Abschnitts nicht nur darin, dem Leser der Begründung den genauen Grenzverlauf vor Augen zu führen, damit dieser daraus eine etwaige unmittelbare oder mittelbare Betroffenheit ableiten kann, sondern auch den Verlauf der Grenze selbst vor dem Hintergrund von Zielen und Zwecken der Planung zu rechtfertigen. Eine verbale Beschreibung des Grenzverlaufs sollte von ihrer Praktikabilität abhängig gemacht werden: Beispiel: Im Norden verläuft die Grenze des Geltungsbereichs des Bebauungsplans in der Fahrbahnmitte der Müllerstraße, im Westen entlang der westlichen Grenze der Baugrundstücke Müllerstraße 6 und 6a, im Süden entlang der nördlichen Uferkante des Entensees. Die Geltungsbereichsgrenze im Osten wird durch die westliche Grenze des Bannwaldes der Gemeinde gebildet. Das Beispiel der Umschreibung dieses mehr oder weniger simplen Grenzverlaufs lässt erahnen, dass Text allein schnell an seine Grenzen stößt. Schwierig wird es, wenn der Geltungsbereich von mehr als nur vier geraden Linien begrenzt wird, wenn die Grenzverläufe nicht eindeutig auf bestimmte Himmelsrichtungen ausgerichtet sind oder wenn die Grenze mitten durch ein Flurstück verläuft. In diesem Falle sollte auf die zeichnerische Darstellungsform zurückgegriffen werden, so dass der Text nur noch ergänzende Funktion bekommt. Alternativ ließe sich auf die Übersichtskarte im eigentlichen Plandokument verweisen, wobei dies für den Leser unkomfortabel sein kann. Abbildungen in der Begründung sollten sich auf die wesentlichen Informationen beschränken, nämlich auf • • • den Grenzverlauf des Bebauungsplans selbst, die Straßennamen, Hausnummern, Flur- und Flurstücksnummern sowie gegebenenfalls auf landschaftlich besonders markante Gegebenheiten wie Wald-, Wasser- oder landwirtschaftliche Flächen. Grundsätzlich ist die Gemeinde bei der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs frei. Die Grenzen können nach planerischem Ermessen festgesetzt werden. Dabei können die Planungs- und Durchführungskapazitäten der Gemeinde und Fragen der Finanzierbarkeit der städtebaulichen Maßnahmen eine Rolle spielen und einzelne Planungsabschnitte gebildet werden.144 Es ist zudem anerkannt, dass der Geltungsbereich auf denjenigen Teil beschränkt wird, in dem ein „akuter“ planerischer Handlungsbedarf besteht.145 Dennoch ist das Planungsermessen der Gemeinde bei der Festlegung der Plangebietsgrenzen eingeschränkt. Zum einen darf sich der Bebauungsplan nur auf den räumlichen Geltungsbereich erstrecken, der nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist, und nicht darüber hinaus. Zum anderen dürfen Teilflächen nicht allein zur Vermeidung vermeintlich komplizierter Konflikte ausgeklammert werden, wenn ihre Einbeziehung für die städtebauliche Ordnung der Gemeinde erforderlich ist. Nach dem amtlichen Leitsatz des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.11.1995 darf die Gemeinde bei der Ausweisung eines Wohngebiets auf einer bisher landwirtschaftlich genutzten Fläche im Außenbereich einen inmitten des Wohngebiets liegenden kleineren Bereich (hier: ca. 3.500 m²) nicht allein deshalb unbeplant lassen, 142 Im Falle der Planbegründung. Im Falle der Entwurfsbegründung. 144 Günter Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 10. Lfg./April 2008, § 9 BauGB, Rn. 90. 145 BVerwG, Beschluss vom 18.12.1990 – BVerwG 4 NB 8.90 – DVBl 1991, S. 445. 143 114 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung weil der Eigentümer nicht zum Verkauf an die Gemeinde bereit ist. Vielmehr sind sowohl die Interessen dieses Eigentümers an der ungestörten weiteren Nutzung der Fläche als auch das Interesse, in das Plangebiet mit einbezogen zu werden, insbesondere wenn eine ungestörte landwirtschaftliche Nutzung künftig nicht mehr möglich sein und eine konfliktträchtige Gemengelage geschaffen werden würde, abwägungserheblich.146 Hieraus ergeben sich folgende positiv zu beantwortende Prüffragen zur Feststellung eines abwägungsgerechten räumlichen Geltungsbereichs. • Erstreckt sich der Bebauungsplan nur auf den räumlichen Geltungsbereich, der nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist, und nicht darüber hinaus? Sind also die durch den B-Plan aufgeworfenen Probleme innerhalb des Geltungsbereichs lösbar? • Kann ausgeschlossen werden, dass bestimmte Teilflächen allein zwecks Vermeidung komplizierter Konflikte ausgeklammert wurden, obwohl ihre Einbeziehung für die städtebauliche Ordnung der Gemeinde erforderlich wäre? Durch Beantwortung folgender zusätzlicher Leitfragen lässt sich darüber hinaus der gewählte Geltungsbereichsverlauf begründen. • Warum werden – sofern dies zutrifft – bestimmte Flächen mit abweichender Problemlage in das Plangebiet einbezogen / nicht einbezogen? • Warum weicht der B-Plan – sofern dies zutrifft – von den sich in der Örtlichkeit aufdrängenden topographischen, bebauungs- oder nutzungsstrukturellen Abgrenzungen ab? • Warum werden einzelne Grundstücke – sofern dies zutrifft – aus einem ansonsten sinnfällig abgegrenzten Geltungsbereich ausgenommen bzw. mit einbezogen? Gemessen an den praktischen Erfordernissen, wenn auch nicht so vom Gesetzgeber verlangt, ist der Abschnitt erst dann vollständig, wenn in die Begründung zusätzlich zur Umschreibung des Grenzverlaufs des Plangebiets eine Auflistung der betroffenen Gemarkung, von Flur und Flurstücken aufgenommen wird. Teilt die Geltungsbereichsgrenze ein Flurstück in zwei Hälften, so genügt in der Liste der Hinweis „Teil des Flurstücks 13/2 der Flur 14“. Da man von Eigentümern, Bewohnern und sonstigen Betroffenen im Plangebiet nicht erwarten kann, dass Ihnen die Flurstücke geläufig sind, sollte die Liste um Straßennamen und Hausnummern erweitert werden. Auf das Grundgerüst dieser am besten in Tabellenform zusammengestellten flurstücksweisen Liste wird im weiteren Verlauf der Begründung erneut zurückgegriffen werden, etwa bei der übersichtlichen Darstellung der Eingriffsbilanzierung. Insofern ist die hier empfohlene Liste nicht mit zusätzlichem Arbeitsaufwand verbunden, sondern kann auch in anderen Abschnitten der Begründung verwendet werden. Ergänzt man diese tabellarische Auflistung um eine Spalte „Eigentumsverhältnisse“, sind die zu klärenden und in der Begründung zu behandelnden Fragen des Eigentums ebenfalls abgehandelt. Daher macht es sowohl zur Vermeidung doppelter Arbeit als auch zur Erhöhung des Leseflusses Sinn, Geltungsbereich und Eigentumsverhältnisse in einem gemeinsamen Abschnitt abzuhandeln. Bei der Beschreibung der Eigentumsverhältnisse müssen selbstverständlich Datenschutzbelange beachtet werden. Nach § 1 Abs. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) soll der Einzelne davor geschützt werden, dass er durch den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird. Unter personenbezogenen Daten ver146 BVerwG, Beschluss vom 20.11.1995 – 4 NB 23/94 –, BauR 1996, S. 215 = DVBl 1996, S. 264 = NVwZ 1996, S. 888. 115 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung steht man nach § 3 Abs. 1 BDSG Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person. Informationen über Grundstücksverhältnisse Privater unterliegen dem Datenschutz. Daher müssen die Informationen so zusammengestellt werden, dass sie sich keinen Personen zuordnen lassen. Es genügt vollkommen, privaten Eigentümern zuzuordnende Grundstücke als „privat“ zu kennzeichnen. Die planaufstellende Gemeinde muss sich im Planungsprozess der Eigentumsverhältnisse aus vielerlei Gründen bewusst sein. Besonders wichtig ist dies im Zusammenhang mit Planungsschäden auslösenden Festsetzungen, die in Teil IV zu den Auswirkungen des B-Plans zu behandeln sind. Tab. 8: Grundstücksbezogene Daten zu den Eigentumsverhältnissen Straßenname Haus-Nr. Flur-Nr. Gemarkung … Flurstücks- Flurstücksgröße in m² Nr. Eigentumsverhältnisse Ob die Eigentumsverhältnisse in die Begründung aufgenommen werden sollen oder nicht, hängt in erster Linie von den Festsetzungen des Bebauungsplans ab. Sofern der Bebauungsplan planungsrechtliche Voraussetzungen für Änderungen von Eigentumsverhältnissen (BPläne haben keine enteignungsrechtliche Vorwirkung) schaffen möchte, indem zum Beispiel Teile eines privaten Grundstückes als öffentliche Grünfläche oder als öffentliche Verkehrsfläche festgesetzt werden, sollte dieser Tatbestand in der Begründung auch offen aufgedeckt werden. Der erste Schritt zur Aufdeckung ist eben die Beschreibung der Eigentumssituation. Der zweite wesentliche Schritt hat in Teil IV zu den Auswirkungen zu erfolgen (vgl. Kapitel 5.5.4 dieses Teils). Anstelle der tabellarischen Zusammenstellung kommt auch oder zusätzlich eine kartographische Darstellung in Betracht. Es lässt sich festhalten, dass sich aus den Vorschriften des Baugesetzbuches eine zwingende Aufnahme des Abschnitts zum Geltungsbereich, und bei Bedarf zu den Eigentumsverhältnissen, nicht ableiten lässt. Die Rechtsprechung auf der einen Seite sowie die Praktikabilität auf der anderen Seite legen diesen Abschnitt jedoch nahe. Auch wenn die Planurkunde selbst bereits eindeutig das Gebiet umgrenzt, ist eine auf die in diesem Zusammenhang wesentlichen Informationen reduzierte Karte in Kombination mit Informationen zur Eigentumssituation hilfreich. Die erforderlichen grund- und flurstücksbezogenen Daten sollten direkt über das Datenbanksystem eingegeben werden. Wie sich nachfolgend noch herausstellen wird, wird diese grundstücksbezogene Tabelle noch auf vielfältige Weise weiterverwendet werden, so dass die Kopplung an das Datenbanksystem dringend geboten ist. c) Gebiets-/Bestandssituation (2.3) Der Beschreibung der Gebietssituation liegt die Bestandsaufnahme zu Grunde. In ihr müssen alle für die Planung relevanten Eigenschaften erhoben werden. Dazu gehören insbesondere städtebauliche Gesichtspunkte und wesentliche Merkmale der Nutzungsstruktur. Hinsichtlich der Umweltbelange enthält – vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgeschrieben – der Umweltbe116 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung richt eine auf sämtliche Schutzgüter heruntergebrochene Bestandsbeschreibung. Erst die Beschreibung der ökologischen Ausgangslage macht eine Bewertung der im Umweltbericht zusammengefassten Ergebnisse der Eingriffs- und Ausgleichsbilanzierung möglich. Am Beispiel der Umweltbelange wird die Bedeutung der Darlegung der Bestandssituation klar: Nur eine hinreichend genaue Prüfung der Ausgangslage erlaubt abwägungsgerechte Planungslösungen, und nur eine inhaltlich ausreichend präzise Beschreibung erlaubt dem Leser, die Abwägungsergebnisse und die Ausführungen zu den wesentlichen Auswirkungen der Planung nachzuvollziehen und zu hinterfragen. Bei der Darstellung der wesentlichen Merkmale des Plangebietes können auch soziale und kulturelle Aspekte sowie Sport und Freizeit eine Rolle spielen. In dem Abschnitt soll auch die derzeitige Bedeutung des Plangebietes im gesamtörtlichen Kontext zum Ausdruck gebracht werden. Denn durch die Beschreibung von IST und SOLL in der Begründung wird die Bedeutung der mit der Planung beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung hervorgehoben. Das Thema Verkehr und Erschließung sollte aus Gründen der Übersicht und angesichts seiner Bedeutung in einem gesonderten Abschnitt (siehe unten) abgehandelt werden. Im Bestand bebaute Plangebiete haben regelmäßig die Beschreibung der städtebaulichen Situation einschließlich der wesentlichen Parameter zum Maß und zur Art der baulichen Nutzung zum Gegenstand. Diese Aspekte sind dann zu vertiefen, wenn die städtebauliche Neuordnung eines ungeordneten Bereichs zum Planungsanlass gehört. In diesem Fall sollten die städtebaulichen Mängel offen aufgedeckt werden. Geben Funktionsschwächen eines Plangebietes Anlass zum handeln, bedarf der Abschnitt entsprechender Erläuterungen, die über die obligatorische Einordnung eines Bestandsgebietes in eines der Baugebiete der Baunutzungsverordnung hinausgehen. Auch diesbezüglich lassen sich entsprechende Defizite aufzeigen. Es geht letztendlich darum, in diesem Abschnitt die fundamentalen Ausgangsdaten für die Einschätzung der Erheblichkeit der Auswirkungen der Planung auf die in unterschiedlicher Weise betroffenen Einzelbelange zusammenzutragen. Wird für den Plan eine Umweltprüfung durchgeführt, kann allein auf die Beschreibung der wesentlichen Umweltmerkmale mit Verweis auf Kapitel 2.1 nach der hier entwickelten Muster-Gliederung zum Umweltbericht verzichtet werden. Dieser Abschnitt bildet eine wesentliche Grundlage für den am Ende des ersten Teils vorgesehenen Überblick über die von der Planung betroffenen Belange. Die in diesem Kapitel (Kapitel 4, Teil I nach Muster-Gliederung) enthaltene Liste der potenziell betroffenen Belange kann zugleich der Gegenkontrolle dienen. Denn sie enthält alle wesentlichen Aspekte der Planung. Die Inhalte des Abschnitts zur Gebiets- und Bestandssituation sind so individuell, dass sie sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem eignen. 117 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung d) Planungsrechtliche Ausgangssituation (2.4) Zu einer konsistenten Begründung gehört auch, die planungsrechtliche Situation im Plangebiet vor der planerischen Entscheidung über den Bebauungsplan zu erläutern. Häufig wird darauf nur mittelbar im Zusammenhang mit dem Eingriffs-/Ausgleichskonzept eingegangen, in dem die planungsrechtliche Zulässigkeit vor der planerischen Entscheidung erläutert und auf dieser Grundlage unter Beachtung des § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB („Ein Ausgleich ist nicht erforderlich, soweit die Eingriffe bereits vor der planerischen Entscheidung erfolgt sind oder zulässig waren“) das naturschutzrechtliche Ausgleichserfordernis abgeleitet wird. Die planungsrechtliche Ausgangssituation ist im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Erforderlichkeit, dem Gebot der planerischen Zurückhaltung und vor allem im Hinblick auf die Verursachung von möglichen Planungsschäden von besonderer Bedeutung. Vor diesem Hintergrund sollte die planungsrechtliche Situation beschrieben werden, wie sie sich vor Beginn des Planverfahrens darstellt. Handelt es sich bei dem Plangebiet um einen Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB, fällt die Beschreibung einfach und kurz aus, nachdem die tatsächliche Nutzungsstruktur des Plangebiets im vorangegangenen Abschnitt der Begründung beschrieben worden ist: Beispiel: Das derzeit noch landwirtschaftlich genutzte Plangebiet befindet sich derzeit im Außenbereich am Rande der Ortschaft und muss planungsrechtlich nach § 35 BauGB beurteilt werden. Handelt es sich um ein im Zusammenhang bebautes Gebiet, bedarf es genauerer Ausführungen. So sollte die sich aus § 34 BauGB ergebende Zulässigkeit, insbesondere in Bezug auf die Art und das Maß der baulichen Nutzung sowie hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche, beschrieben werden. Ziel ist es, auf Grundlage dieser Prüfung in Teil II (Planinhalte und –festsetzungen) und Teil IV (Auswirkungen) zu erkennen, ob durch die Planung ein Planungsschaden ausgelöst wird. Am besten geeignet zur Beschreibung der planungsrechtlichen Situation ist eine grundstücksbezogene tabellarische Auflistung. Sie erschließt sich insbesondere Betroffenen sehr schnell. Zugleich werden die erhobenen Daten weitgehend auch für die Eingriffs/Ausgleichsbilanzierung benötigt, so dass darauf im Umweltbericht zurückgegriffen werden kann. Die wesentlichen Parameter zur Beschreibung der planungsrechtlichen Situation sind neben der zulässigen Art der baulichen Nutzung noch die zulässige überbaubare Grundfläche in m², die zulässige Geschossfläche in m², die zulässige Anzahl der Vollgeschosse nach Landesrecht (Z) sowie die zulässige Höhe der baulichen Anlagen. Bei geschossfreiem Gebäudebestand tritt an die Stelle der zulässigen Geschossfläche die zulässige Baumasse in m³. Tab. 9: Grundstücksbezogene Daten zur planungsrechtlichen Ausgangssituation Straßenname 118 HausNr. Flur -Nr. FlurstücksNr. Art der Nutzung Zulässige Grundfläche in m² (gemäß § 34 BauGB) Zulässige Geschossfläche in m² oder zulässige Baumasse in m³ (gemäß § 34 BauGB) Zulässige Zahl der Vollgeschosse (Z) (gemäß § 34 BauGB) Zulässige Höhe (H) (gemäß § 34 BauGB) Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung In Fortsetzung der zu Kapitel 2.2 gemäß Muster-Gliederung (Geltungsbereich und Eigentumsverhältnisse) eingegebenen Informationen, sollten auch die Daten über die planungsrechtliche Ausgangssituation über das Datenbanksystem angesteuert werden. Die Grundinformation (Straßenname, Haus-/Flur-/Flurstücks-Nr.) liegen ja bereits vor. Handelt es sich beim Planverfahren lediglich um eine Änderung oder Aufhebung eines bestehenden Bebauungsplans, kann die Beschreibung der planungsrechtlichen Ausgangssituation knapp mit dem folgenden Hinweis ausfallen: Beispiel: Die aktuelle planungsrechtliche Zulässigkeit im Plangebiet ergibt sich aus dem Bebauungsplan „…“. Einzelheiten sind der Planurkunde sowie der dazugehörigen Begründung zu entnehmen. Wird ein Bebauungsplan im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB für einen ungeplanten, im Zusammenhang bebauten Ortsteil aufgestellt, dienen die Erläuterungen in diesem Abschnitt auch dazu nachzuweisen, dass durch die Aufstellung des Bebauungsplans der sich aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab nicht wesentlich verändert wird. In Teil II der Begründung ist hierauf wiederum Bezug zu nehmen – erst dort soll die Feststellung erfolgen, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für die Anwendung des vereinfachten Verfahrens gegeben sind. Zu Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB ergeben sich keine weiteren zusätzlich zu beachtenden Fragestellungen. e) Erschließung (2.5) Nach § 30 Abs. 1 BauGB ist im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Die Erschließung bildet also eine wesentliche Voraussetzung für die spätere Planrealisierung. Aus diesem Grunde bedarf sie auch einer genauen Betrachtung in der Begründung, wobei sich dieser Abschnitt auf die Beschreibung der Bestandssituation beschränken soll. Inhalte zu Erschließungskonzepten gehören in den Teil II der Begründung. Dem weiten Feld der Erschließung lassen sich neben dem Verkehr die Bereiche der Ver- und Entsorgung des Plangebietes durch Telekommunikations-, Elektrizitäts-, Gas-, Nah- und Fernwärme-, Wasser- und Abwasserleitungen sowie die Aspekte der Abfallbeseitigung (technische Erschließung) zuordnen. Nach einem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Januar 1996 soll die Erschließung eine angemessene Grundstücksnutzung ermöglichen.147 Ein Bauvorhaben ist erst dann erschlossen, wenn die Erschließungsanlagen im Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit der baulichen Anlage hergestellt sind.148 Hierfür muss der B-Plan die planungsrechtlichen Voraussetzungen insoweit schaffen, als die Erschließung möglich sein muss. Zu diesem Zweck muss die IstSituation hinreichend erfasst und in der Begründung beschrieben werden. In einem ersten Abschnitt (2.5.1, Teil I nach Muster-Gliederung) geht es um die Erläuterung der tatsächlichen Verkehrssituation. Dabei ist grundsätzlich zu unterscheiden zwischen Flächen, die erstmals („auf der grünen Wiese“) erschlossen und städtebaulich entwickelt werden 147 BVerwG, Beschluss vom 05.01.1996 – 4 B 306/95 – BauR 1996, S. 363 = DÖV 1996, S. 522 = NJW 1996, S. 2591. 148 BVerwG, Urteil vom 28.10.1981 – 8 C 4/81 – DVBl 1982, S. 540. 119 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung sollen, und Gebieten, die bereits vollständig oder teilweise bebaut und erschlossen sind. Im ersten Fall kann nur auf die äußere Erschließung, nämlich die Verkehrsanbindung an das örtliche Straßennetz sowie an den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV), eingegangen werden. Im zweiten Fall sollen auch das vorhandene Straßennetz im Plangebiet sowie die Funktionen der Verkehrsflächen erläutert werden. Unter der äußeren Erschließung versteht man das übergeordnete Straßen- sowie Ver- und Entsorgungsnetz, über das die Netzabschnitte der inneren Erschließung angeschlossen werden.149 Dazu gehören insbesondere Hauptverkehrsstraßen, Linien des öffentlichen Personen(nah)verkehrs sowie die übergeordneten Strom-, Telekommunikations-, Gas-, Wasserversorgungs- und Fernwärmenetze sowie die Abwasserkanalisation. Die äußere Erschließung lässt sich in wenigen Sätzen in der Begründung abhandeln. Von größerer Bedeutung ist die Beschreibung der Ist-Situation der inneren Erschließung. Zur Beschreibung sollte man auf die in den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06) 150 vertieften Straßenkategoriegruppen der „Richtlinien für die integrierte Netzgestaltung“ (RIN)151 Begrifflichkeiten zurückgreifen: Im innerörtlichen Kontext unterscheidet man nach den RIN grundsätzlich zwischen „anbaufreien Hauptverkehrsstraßen“ (VS), „angebauten Hauptverkehrsstraßen“ (HS) und „Erschließungsstraßen“ (ES). Anbaufreie Hauptverkehrsstraßen kommen in der Regel allenfalls als Begrenzungslinie eines Plangebietes in Frage. Angebaute Hauptverkehrsstraßen können als Bundes-, Landes-, Kreis- oder Gemeindestraßen gewidmet sein. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit beträgt 50 km/h. Erschließungsstraßen dienen im Wesentlichen der unmittelbaren Erschließung der bebauten Grundstücke innerhalb von Baugebieten. Als Regel gilt, dass ein plangleicher Knotenpunkt zweier Hauptverkehrsstraßen mit Lichtsignalanlage (LSA) oder durch Kreisverkehr geregelt wird, während zwei plangleich aufeinander treffende Erschließungsstraßen ohne LSA verknüpft werden. Der Kreuzungsbereich von Erschließungs- und Hauptverkehrsstraße erfolgt mit oder ohne LSA bzw. Kreisverkehr. Erschließungsstraßen sollen wesentliche Anteile des Radverkehrs aufnehmen. Bei den Erschließungsstraßen unterscheidet man zwischen den beiden Verbindungsstufen „nahräumig“ (ES IV) und „kleinräumig“ (ES V). Als nahräumige Straßentypen kommen Quartiers-, Sammel-, dörfliche Haupt-, örtliche Geschäfts- sowie Hauptgeschäftsstraßen in Frage, während Wohnstraßen und Wohnwege als kleinräumig das letzte Glied in der Kette der Stadtstraßen bilden.152 Auch Gewerbeund Industriestraßen sind i. d. R. nah- oder kleinräumig. Die RIN liefern bundesweit einheitliche Standards für Systemanalysen und –vergleiche. Die funktionale Gliederung der Verkehrsnetze wurde aus der zentralörtlichen Gliederung abgeleitet. Neben dem fließenden Verkehr muss auch der ruhende Verkehr erläutert werden, sofern es sich um ein im Bestand bereits bebautes Gebiet handelt. Im Zusammenhang mit dem ruhenden Verkehr stehen folgende Fragen im Vordergrund: 149 Georg Schiller, Siedlungsentwicklung und Infrastrukturaufwendungen, Dresden 2004, S. 4. Die lange Zeit geltenden Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen Ausgabe 1985, ergänzte Fassung 1995 (EAE 85/95), sowie die Empfehlungen für die Anlage von Hauptverkehrsstraßen (EAHV 93) wurden 2006 durch die RASt 06 abgelöst (vgl. http://www.fgsv.de/stadtstrassen.html (Zugriff am 21.01.2008)). 151 Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Richtlinien für integrierte Netzgestaltung, RIN, Ausgabe 2008, Köln 2008 152 Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06), Köln 2007, S. 13 f. 150 120 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • • • Wie verteilt sich das Stellplatzangebot auf das Plangebiet? Wie ist es organisiert? Wie viele öffentliche und wie viele private Stellplätze stehen auf Sammelstellplätzen, öffentlichen Parkplätzen, in Tiefgaragen oder Parkhäusern zur Verfügung? Wird der Parkraum bewirtschaftet? Neben dem MIV sind auch der nicht motorisierte Individualverkehr sowie der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) zu behandeln. Beim ÖPNV interessieren zur Verfügung stehende Systeme sowie die Haltestellenpunkte im Plangebiet. In Berlin gelten folgende Grenzwerte für Entfernungen zu erreichbaren Haltestellen: Tab. 10: Grenzwerte für Fußwege zu ÖPNV-Haltstellen 153 Grenzwerte für die Fußwegentfernung zur Haltestelle in Meter Bei hoher Siedlungsdichte Bei niedriger Siedlungsdichte Eisenbahnregionalverkehr 600 1000 S-Bahn 600 1000 U-Bahn 400 600 Straßenbahn 350 550 Bus 300 500 Sofern die Informationen mit Blick auf die Aufgabenstellung im Rahmen des Bebauungsplans von Bedeutung sind, lassen sich außerdem wesentliche Inhalte des jeweiligen Fahrplans (z. B. Taktzeiten, insbesondere zu Stoßzeiten, Uhrzeiten der ersten und der letzten Fahrt) in die Begründung aufnehmen. Ein weiterer Abschnitt der Begründung (2.5.2, Teil I nach Muster-Gliederung) soll sich der technischen Erschließung des Plangebietes widmen. Wie im vorangegangenen Abschnitt zum Verkehr muss zwischen Bestands- und Neubaugebieten unterschieden werden. Bei Neuplanungen kommt es nur auf die Beschreibung der äußeren Erschließung an (Anschluss an das Fernwärmenetz usw.). Bei Bestandsgebieten bedarf es einer gründlicheren Betrachtung. Die dafür erforderlichen Informationen zur Beschreibung der Bestandssituation bei der technischen Infrastruktur (Telekommunikations-, Elektrizitäts-, Gas-, Nah- und Fernwärme-, Wasser- und Abwasserleitungen, Abfallbeseitigung) werden überwiegend im Zuge der Behördenbeteiligung durch die Versorgungsträger bereitgestellt. Die Stellungnahmen enthalten häufig Karten zum Leitungsverlauf sowie Informationen über sonstige Erfordernisse (z. B. Abstandsregelungen) und Ausbaupläne. In die Begründung müssen nicht sämtliche Informationen über die Versorgungssituation z. B. in Kartenform übertragen werden. Es genügt, wenn die Stellungnahmen einschließlich Karten- und Planmaterial in den Verfahrensakten enthalten sind. Bei einem im Bestand bereits bebauten Gebiet geht es darum, die Vollständigkeit der Erschließung zu klären und das Ergebnis in der Begründung mitzuteilen. Verlaufen Leitungen durch geplante Baugebiete, so sollte auf diese bereits in diesem Abschnitt hingewiesen werden, da sie dann erstens als Abwägungsbelang in die tabellarische Übersicht im Abschnitt 4.1 (Überblick über die betroffenen öffentlichen und privaten Belange) dieses Begründungsteils 153 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (Hrsg.), Nahverkehrsplan – Berlin fährt vor. Nahverkehrsplan des Landes Berlin 2006 – 2009, Berlin 2007, S. 49. 121 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung aufgenommen werden sollten und zweitens in Teil VI (Abwägung – Konfliktbewältigung) behandelt werden müssen. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. f) Planunterlage (2.6) Nach § 1 der Planzeichenverordnung (PlanzV) sind als Unterlagen für Bauleitpläne Karten zu verwenden, die in Genauigkeit und Vollständigkeit den Zustand des Plangebiets in einem für den Planinhalt ausreichenden Grade erkennen lassen (Planunterlagen). Die Maßstäbe sind so zu wählen, dass der Inhalt der Bauleitpläne eindeutig dargestellt oder festgesetzt werden kann. Aus den Planunterlagen für Bebauungspläne sollen sich die Flurstücke mit ihren Grenzen und Bezeichnungen in Übereinstimmung mit dem Liegenschaftskataster, die vorhandenen baulichen Anlagen, die Straßen, Wege und Plätze sowie die Geländehöhe ergeben. Von diesen Angaben kann dann abgesehen werden, wenn sie für die Festsetzungen nicht erforderlich sind. Der Stand der Planunterlagen (Monat, Jahr) soll angegeben werden. Dies gilt für die Planzeichnung selbst. In die Begründung müssen grundsätzlich keine Hinweise zum Verfasser und zum Erstellungsdatum der Planunterlage aufgenommen werden. Die wesentlichen Informationen ergeben sich schließlich aus dem Vermesservermerk auf der Planurkunde. Der Vermesservermerk sollte unter Berücksichtigung von länderspezifischen Regelungen in den einzelnen Verwaltungsvorschriften zum BauGB zum Inhalt haben, dass die Planunterlage dem Inhalt des Liegenschaftskatasters entspricht und die städtebaulich bedeutsamen baulichen Anlagen sowie Straßen, Wege und Plätze vollständig nachweist. Neben dem Stand der Planunterlage gehört in den Vermerk auch hinein, dass die Planunterlage hinsichtlich der Darstellung der Grenzen und der baulichen Anlagen geometrisch einwandfrei ist und die Übertragbarkeit der neu zu bildenden Grenzen in die Örtlichkeit einwandfrei möglich ist. Soweit landesspezifisch gefordert, tritt auch ein Vervielfältigungsvermerk hinzu. Üblicherweise soll der Bebauungsplan im Maßstab 1 : 1.000 gefertigt werden. Nur in Ausnahmefällen, wie es z. B. in der Verwaltungsvorschrift zum Baugesetzbuch (VV-BauGB) des Landes Niedersachsen, Abschnitt 41 geregelt ist, können Planunterlagen auch in einem anderen Maßstab (1 : 500 oder 1 : 2.000) angefertigt werden. In die Begründung lassen sich entsprechende Gründe für einen abweichenden Maßstab sowie weitere Hintergründe zur Planunterlage aufnehmen. Das hier nur für diesen Fall empfohlene Kapitel in der Begründung kann und sollte für den Planverfasser zugleich Anlass sein zu überprüfen, ob die Planunterlage tatsächlich alle Daten enthält, die für die Eindeutigkeit des Plans erforderlich sind. Hantiert der Plan beispielsweise mit Höhenfestsetzungen, die sich auf vermessene Höhenpunkte im Plan beziehen, so erfordert die Eindeutigkeit des Plans die Angabe, auf welches Bezugssystem sich die vermessenen Höhenpunkte beziehen. Fehlt diese Angabe im Plan, so hilft es bei der Auslegung, wenn sich die Begründung diesbezüglich äußert. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 122 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.2.3 Planerische Ausgangssituation und weitere rechtliche Rahmenbedingungen (3.) Bauleitpläne sind nach § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Neben der Landesplanung und Regionalplanung mit ihren strikt zu beachtenden Zielen sowie den Grundsätzen der Raumordnung beeinflussen auch überörtliche Fachplanungen sowie kommunale Planwerke – zum einen der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan, zum anderen informelle Entwicklungskonzepte und Rahmenpläne – die Inhalte eines Bebauungsplans. In der Begründung geht es darum, die für den Bebauungsplan relevanten Inhalte der übergeordneten formellen sowie der informellen Planwerke zusammenzutragen. a) Regionalplanung / Ziele und Grundsätze der Raumordnung (3.1) Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Wie in Kapitel 4.4.2 von Teil B beschrieben, ist das für die Raumordnung zuständige Raumordnungsgesetz (ROG) am 30.6.2009 in novellierter Form in Kraft getreten (BGBl. Teil I Nr. 65 S. 2986). Die für die Begründung im Bebauungsplan erforderlichen Informationen werden, häufig im Zusammenhang mit der frühzeitigen Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 1 BauGB, im Rahmen der Anfrage nach den Zielen der Raumordnung gewonnen. Die Antwort der für die Landes- und für die Regionalplanung zuständigen Behörde fällt oft umfangreich aus, weil darin regelmäßig ungefiltert sämtliche die Gemeinde insgesamt betreffenden Ziele und Grundsätze zusammengetragen werden. Die Aufgabe für den Planverfasser besteht daher darin, nur die Informationen in die Begründung zu übernehmen, die für den konkreten Plan relevant sind. Neben den Zielen sind für die Bauleitplanung die Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung relevant. Bei den Zielen handelt es sich gem. § 3 Nr. 2 ROG um die verbindlichen Vorgaben der Raumordnung, die in der Bauleitplanung zu beachten sind, während Grundsätze nach § 3 Nr. 3 ROG der gemeindlichen Abwägung zugänglich sind. Im Bebauungsplan dürfen die Ziele zwar konkretisiert und eigenverantwortlich ausgestaltet werden; der B-Plan darf sich aber nicht darüber hinwegsetzen. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung nach § 3 Nr. 4 ROG (dazu gehören, wie in Kap. 4 des Teils B dargestellt, in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung und Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen) müssen wie die Grundsätze (nur) in der Abwägung berücksichtigt werden. Gemäß § 8 Abs. 7 ROG können Festlegungen nach § 8 Abs. 5 auch Vorranggebiete, Vorbehaltsgebiete und Eignungsgebiete bezeichnen (vgl. Kapitel 4.4.2, Teil B). Ein Bebauungsplan darf nicht gegen das Anpassungsgebot verstoßen, es sei denn, dass zuvor ein Zielabweichungsverfahren gemäß § 6 Abs. 2 ROG durchgeführt worden ist. Um dem Planverfasser Arbeit zu sparen, sollte es mittlerweile selbstverständlich sein, dass die oft umfangreiche Stellungnahme zu den Zielen der Raumordnung nicht nur als Brief in Papierform zugestellt wird, sondern auch als digitale Fassung auf dem elektronischen Weg. Dies beschleunigt zum einen die Übertragung der Informationen in die Begründung und in die Abwägungstabellen, zum anderen werden Fehler bei der Übertragung weniger wahrscheinlich. Im Übrigen sind die Inhalte so individuell, dass sich keinerlei Vereinfachungsmöglichkeiten mit Hilfe eines Datenbanksystems ergeben. 123 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung b) Landschaftsplanung (3.2) Zur planerischen Ausgangssituation und zu den weiteren rechtlichen Rahmenbedingungen gehören auch die Inhalte des Landschaftsprogramms sowie der Landschaftsrahmenpläne. Der Inhalt der Landschaftsplanung, der sich in Berlin in das Landschaftsprogramm (LaPro) für die Landesebene und in Landschaftspläne für Teilbereiche des Stadtgebiets unterteilt, soll zur Unterstützung bei Umweltprüfungen anderer Pläne wie z. B. Bebauungsplänen herangezogen werden. Insoweit sind die Inhalte sowohl für den Plan als auch besonders für die Umweltprüfung von Bedeutung. Dies gilt umso mehr, als die Landschaftsplanung selbst einer Strategischen Umweltprüfung zu unterziehen ist. Bestandsaufnahmen aus Landschaftsplanungen sind in den Umweltprüfungen nachfolgender Pläne heranzuziehen. Die sachlich und räumlich konkretisierten und gebündelten Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in Landschaftsprogramm und Landschaftsplänen stellen bewertungsrelevante Maßstäbe für Umweltprüfungen anderer Pläne dar.154 Soweit das Landschaftsprogramm oder bestehende Landschaftspläne für den Bebauungsplan relevant sind, ist ein entsprechender Hinweis in die Begründung aufzunehmen. Im Übrigen genügt ein Verweis auf den Umweltbericht, in dem die weiteren Einzelheiten zu vertiefen sind. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. c) Überörtliche Fachplanungen (3.3) Fachplanungen, ob im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder in dessen Nähe, können sich auf das Plangebiet auswirken. Grundsätzlich hat die Gemeinde im Rahmen ihrer nachfolgenden Bauleitplanung die Festlegungen, die durch eine bestehende privilegierte Fachplanung getroffen worden sind, zu respektieren und darf sie nicht anderweitig überplanen. Dazu regelt § 38 BauGB, dass auf Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung sowie auf die auf Grund des Bundesimmissionsschutzgesetzes für die Errichtung und den Betrieb öffentlich zugänglicher Abfallbeseitigungsanlagen geltenden Verfahren die §§ 29 bis 37 BauGB nicht anzuwenden sind, wenn die Gemeinde beteiligt wird. Also ist die Zulässigkeit auch nicht an die Festsetzungen eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB) gebunden. Zu diesen Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung gehören z. B. gemeindeübergreifende Verkehrswege wie insbesondere Bundesfernstraßen, Landesstraßen, Eisbahnverbindungen und Bundeswasserstraßen. Als überörtlich ist ein Vorhaben aber nicht nur bei kommunale Grenzen überschreitender Ausdehnung anzusehen, sondern auch bei einer weit über diese Grenzen hinweg wirkenden Bedeutung (etwa bei Flughäfen). Betrifft eine Fachplanung einen durch die Gemeinde bereits im Rahmen der Bauleitplanung überplanten Bereich, so treten die Regelungen des Bauleitplans zwar hinter die der Fachplanung zurück, sie treten jedoch nicht automatisch außer Kraft. Der Bauleitplan wird vielmehr 154 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltprüfungen – Berliner Leitfaden für die Stadt- und Landschaftsplanung, Berlin 2006, S. 54 f. 124 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung in dem Fall im vollen Umfang wieder wirksam, in dem die Regelungen des festgestellten Fachplans wegen nicht fristgerechter Umsetzung erlöschen.155 Die Fachplanungen gehören auch zu den nach § 9 Abs. 6 BauGB in den Bebauungsplan zu übernehmenden nachrichtlichen Übernahmen.156 Wenn der B-Plan planfestgestellte Flächen in seinen Geltungsbereich einbezieht, muss in der Begründung erläutert werden, dass die BPlanfestsetzungen der besonderen Zweckbestimmung der Planfeststellung nicht widersprechen. Es dürfen keine Festsetzungen getroffen werden, die sich nicht mit der Planfeststellung vereinbaren lassen.157 Im Zusammenhang mit überörtlichen Fachplanungen ergeben sich folgende Leitfragen: • Welche überörtlichen Fachplanungen liegen im Plangebiet? • Welche überörtlichen Fachplanungen in der Umgebung des Plangebiets können sich auf das Plangebiet auswirken? • Welche in der Bauleitplanung zu beachtenden Bestimmungen sind mit diesen Fachplanungen verbunden? • Welche besonderen und im Bebauungsplan zu beachtenden Wirkungen gehen von den Fachplanungen aus? • Ist auszuschließen, dass die B-Planfestsetzungen der besonderen Zweckbestimmung der Planfeststellung widersprechen? Die nötigen Informationen zu Fachplanungen erhält der Planer spätestens im Rahmen der frühzeitigen Behördenbeteiligung. Die Erkenntnisse aus der Beantwortung der Leitfragen müssen mit den Planinhalten und Planfestsetzungen entsprechend rückgekoppelt werden. Gegebenenfalls muss der Bebauungsplan entsprechend angepasst werden. Eine Überplanung von planfestgestellten Flächen, die ihre Verkehrsfunktion verloren haben, ist möglich, wenn der rechtliche Sonderstatus als Bahnanlage durch einen Hoheitsakt aufgehoben wird. Das Planverfahren kann bereits zum Zeitpunkt einer bevorstehenden Entwidmung angestoßen werden. Mit dem Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan muss die Gemeinde jedoch den Zeitpunkt abwarten, ab dem die betreffende Fläche ihren Rechtscharakter als planfestgestellte Fläche verloren hat, soweit sich der Satzungsgeber nicht einer bedingten Festsetzung bedient.. Zu beachten ist, dass sich der geänderte Rechtsstatus der Fläche auch auf die Begründung niederschlägt: Die Hinweise in der Entwurfsbegründung zum Status der Planfeststellung müssen in der abschließenden Planbegründung überarbeitet werden, nachdem sich der Rechtscharakter der Fläche rechtzeitig vor dem Satzungsbeschluss geändert hat. In der Planbegründung ist auf die wesentlichen Schritte zur Flächenentwidmung bis zum Inkrafttreten einzugehen (diese ergeben sich aus den unten stehenden Leitfragen zur Planbegründung). Leitfragen im Falle der Überplanung planfeststellungsbefangener Flächen: • Soll eine planfeststellungsbefangene Fläche überplant werden? • Ist in diesem Zusammenhang bereits das Verfahren zur Entlassung aus der Planfeststellung eingeleitet worden? • Ist absehbar, dass die Entwidmung rechtzeitig vor dem Satzungsbeschluss des B-Plans abgeschlossen sein wird? 155 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, S. 104. 156 Mitschang spricht im Vergleich zum Verhältnis der Bauleitplanung zu den Zielen der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB bei den Fachplanungen von einem „Beziehungsgeflecht“. Vgl. Stephan Mitschang, Der Flächennutzungsplan, Bonn 2003, S. 50. 157 BVerwG, Urteil vom 16.12.1988 –4 C 48.86 –, DVBl 1989, S. 458 = NVwZ 1989, S. 655. 125 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Zur Entwurfsbegründung: • Welchen Status hat die betreffende Fläche zum Zeitpunkt des Planverfahren Zur Planbegründung: • Wann ist der Bescheid über die Entlassung aus der Planfeststellung durch die hierfür zuständige Behörde ergangen? • Wann und wo wurde der Entwidmungsbescheid öffentlich bekannt gemacht? • Wann und wodurch ist die Entwidmung in Kraft getreten? Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. d) Flächennutzungsplan (3.4) Der Bebauungsplan bildet zusammen mit dem Flächennutzungsplan (F-Plan) das zweistufige System der Bauleitplanung. Dem Flächennutzungsplan kommt hierbei die Aufgabe der i. d. R. das gesamte Gemeindegebiet abdeckenden vorbereitenden Planung zu. In ihm ist nach § 5 Abs. 1 BauGB die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen. Die Flächennutzungsplanung trägt also in sich bereits eine planerische Konzeption der Gemeinde, die sich ganz oder, soweit auch vertiefende informelle Planwerke vorliegen, gemeinsam mit anderen Informationen für die Begründung der Erforderlichkeit der Bebauungsplanung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB heranziehen lässt. Bebauungspläne sind nach § 8 Abs. 2 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Die geringere Detailschärfe des F-Plans erlaubt dem B-Plan beim „Entwickeln“ Gestaltungsspielräume, die unter der Bedingung ausgenutzt werden dürfen, dass die Grundzüge des vorbereitenden Bauleitplans unangetastet bleiben.158 In der Begründung ist darauf einzugehen, welche Vorgaben sich aus dem F-Plan ergeben bzw. welche Darstellungen er hinsichtlich des Plangebietes enthält. Zu diesem Zweck empfiehlt es sich, den betreffenden Planausschnitt in die Begründung aufzunehmen. Wesentlich ist in diesem Abschnitt die Feststellung, ob und inwieweit der Bebauungsplan dem Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB genügt. Denn diese Feststellung hat entscheidende Folgen für das Bauleitplanverfahren. Der Flächennutzungsplan ist zu ändern, wenn die Grundzüge durch die mit dem B-Plan verfolgten Ziele nicht gewahrt blieben. Die Ausführungen zum Flächennutzungsplan schließen entweder also mit der Feststellung, dass der Bebauungsplan aus den Darstellungen des F-Plans entwickelbar ist, oder mit der Erkenntnis, dass der vorbereitende Bauleitplan im Parallelverfahren geändert bzw. – bei BPlänen nach § 13a BauGB – im Wege der Berichtigung angepasst werden muss. Bedarf es einer F-Planänderung (zumeist im Parallelverfahren) oder –Berichtigung, gehören weitere Ausführungen in Kapitel 2 von Teil II der Muster-Begründung. Unter welchen Voraussetzungen die Grundzüge des F-Plans gewahrt bleiben, Einzelheiten zum Parallelverfahren, Voraussetzungen für selbständige Bebauungspläne in Gemeinden oh158 BVerwG, Urteil vom 29.09.1978 – IV C 30,76 –, NJW 1979, S. 1516 sowie BVerwG 12.02.2003 – 4 BN 9/03 –, BauR 2003, 838-840, DVBl 2003, 817, NVwZ-RR 2003, 406-407. 126 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung ne Flächennutzungsplan, Hintergründe zur Flächennutzungsplan-Berichtigung bei BPlanverfahren nach § 13a BauGB und weiteres mehr werden nachfolgend thematisiert. Feststellung der Wahrung der Grundzüge des Flächennutzungsplans / Das Entwicklungsgebot Auf der Grundlage der in Kapitel 4.4.4 (Teil B) zusammengetragenen Rechtsprechung lässt sich durch nachfolgende Leitfragen feststellen, ob der Bebauungsplan aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt ist oder nicht: • • • • • Lassen sich Abweichungen von den Darstellungen des F-Plans (soweit es überhaupt welche gibt) aus dem Übergang in die konkrete Planstufe rechtfertigen? Bleiben die Grundzüge des F-Plans auch für den engeren Bereich des B-Plans unberührt? Dienen etwaige Abweichungen nur dazu, funktionell der Hauptnutzung dienende Flächen festzusetzen (z. B. zugehörige Grünfläche, ggf. auch als Pufferzone ggü. einer störenden Nachbarnutzung, oder Gemeinbedarfsfläche in einem Wohngebiet)? Weichen die Festsetzungen des B-Plans nicht von faktisch eindeutigen und funktionell sinnvollen Grenzen des Baulands ab? Ist die geplante Abweichung im Hinblick auf die Art der Fläche und ihre Bedeutung (Funktion, Wertigkeit) im städtebaulichen Gefüge von geringem Gewicht?159 Soweit diese Fragen jeweils mit Ja beantwortet werden können, ist der Bebauungsplan aus dem F-Plan entwickelbar. Unterlaufen dem Planer bei der Prüfung Fehler, so ist nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB eine Nichtbeachtung des Entwicklungsgebots immerhin dann noch unbeachtlich, wenn die sich bei der Entwicklung aus dem F-Plan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigt wird. Wie sich aus der Rechtsprechung ergibt und in Kapitel 4.4.4 (Teil B) dargelegt wurde, ist zur Beurteilung dieser Fragestellung die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den, über den Geltungsbereich des Bebauungsplans hinausgehenden, größeren Raum (in der Regel das gesamte Gemeindegebiet) maßgebend.160 Auf der Grundlage der Rechtsprechung lassen sich für das Überprüfen eines beachtlichen Verstoßes gegen das Entwicklungsgebot die folgenden (jeweils positiv zu beantwortenden Fragen) formulieren: • • • Wird die sich aus dem F-Plan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt? Behält der Flächennutzungsplan im „Großen und Ganzen“ seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung? Handelt es sich bei der Missachtung der Darstellungen des F-Plans nur um eine „lokale“ Abweichung, ohne dass sich die Planung störend auf das übrige planerische Gesamtkonzept des F-Plans auswirkt? Der Plangeber sollte sich jedoch nicht unter Missachtung des Entwicklungsgebots dazu verleiten lassen, die Grenzen der Unbeachtlichkeit von Fehlern voll auszuschöpfen. Für genehmigungsbedürftige B-Pläne gilt, dass die zuständige Aufsichtsbehörde nach § 216 BauGB 159 160 Vgl. Bielenberg, Runkel in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg: BauGB – Kommentar; § 8, Rn. 9 – 11. BVerwG 26.02.1999 – 4 CN 6/98 –, ZfBR 1999, 223. 127 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung auch unbeachtliche Fehler beanstanden muss, so dass diese zur Versagung der Genehmigung führen müssen. Soweit im Bebauungsplanverfahren Unsicherheit in der Frage besteht, ob die geplanten Festsetzungen im Bebauungsplan noch aus dem Flächennutzungsplan entwickelt wären, sollte – jedenfalls nach Rückkopplung mit der Genehmigungsbehörde – der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB geändert und somit an die neuen Planungsziele angepasst werden. Änderung des Flächennutzungsplans im Parallelverfahren / Vorzeitiger Bebauungsplan Lässt sich ein in Aufstellung befindlicher Bebauungsplan nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickeln und soll zugleich an den Inhalten und Zielen des Bebauungsplans festgehalten werden, muss der Flächennutzungsplan geändert werden. Dies kann nach § 8 Abs. 3 BauGB gleichzeitig zum B-Planverfahren im sog. Parallelverfahren erfolgen. Das Parallelverfahren ermöglicht eine inhaltliche Abstimmung zwischen den Entwürfen der beiden Planebenen. Es ist unerheblich, welches der beiden Planverfahren zuerst begonnen wurde. Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB kann der Bebauungsplan vor dem Flächennutzungsplan bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird (dies ist nicht zu verwechseln mit dem vorzeitigen B-Plan –siehe dazu unten). Der Bebauungsplan ist dann aber genehmigungspflichtig. In der Begründung zum Bebauungsplan ist darauf hinzuweisen, dass sich der B-Plan nicht aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickeln ließe und dass wegen der weiter zu verfolgenden Ziele der Planung auch eine Änderung des F-Plans erforderlich ist. Das Erfordernis der F-Planänderung (im Parallelverfahren) lässt sich anhand der Gegenüberstellung von F-Planausschnitt und B-Planentwurf gut veranschaulichen. Von einem vorzeitigen B-Plan ist die Rede, wenn dieser aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben wird, bevor der F-Plan aufgestellt ist. Dies ist nach § 8 Abs. 4 BauGB möglich, wenn dringende Gründe dies erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird. Dies gilt auch für den Fall eines fortgeltenden F-Plans bei Gebiets- oder Bestandsänderungen von Gemeinden oder anderen Veränderungen der Zuständigkeit für die Aufstellung von Flächennutzungsplänen. Der Gesetzgeber räumt die Möglichkeit ein, den B-Plan vorzeitig in Kraft treten zu lassen, um Nachteile für die Entwicklung der Gemeinde nur aufgrund des Wartens auf das Wirksamwerden des F-Plans zu verhindern. Es ist zugleich logisch und folgerichtig, dass solche vorzeitigen Bebauungspläne ebenso wie „selbständige B-Pläne“ stets nach § 10 Abs. 2 BauGB genehmigungspflichtig sind. Der Planverfasser sollte in der Begründung auf diese vom Gesetzgeber ausdrücklich eingeräumten Verfahrens-Möglichkeiten hinweisen und auf diesem Wege sowohl die Entscheidungsträger als auch die Öffentlichkeit davon in Kenntnis zu setzen. Der Planer muss der parallelen Änderung des Flächennutzungsplans besondere Aufmerksamkeit schenken. Aus dem Gelsenkirchener „Flachglas-Fall“ (vgl. Kapitel 4.4.5, Teil B) lässt sich ableiten, dass die parallele F-Planänderung mit der Abwägung des Standortes zu verbinden ist. Denn sobald die Grundkonzeption der Gemeinde (auf F-Plan-Ebene) geändert wird, muss nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 1974 folgerichtig geklärt 128 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung werden, ob sich die angestrebte Nutzung anderswo genauso gut oder sogar besser in den städtebaulichen Zusammenhang integrieren ließe. Die Pflicht zur Standortalternativenprüfung gilt im gleichen Maße für selbständige Bebauungspläne, auf die nachfolgend kurz eingegangen wird. Ein für diese Standortalternativenprüfung geeignetes Prüfprogramm steht unter www.fnp-bewertungsmatrix.de im Internet zur Verfügung. Einzelheiten dazu ergeben sich aus Kapitel 7, Teil C. Selbständiger B-Plan in einer Gemeinde ohne Flächennutzungsplan Ein Flächennutzungsplan ist nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen. In der Regel beschränken sich solche sog. selbständigen B-Pläne im Wesentlichen auf die Festschreibung und Ordnung des Bestands und dienen nicht einem weiter greifenden städtebaulichen Konzept. Für selbständige Bebauungspläne müssen bestimmte Voraussetzungen gelten, auf die in der Begründung einzugehen ist: • • • • Da F-Pläne nach § 5 Abs. 1 BauGB für das gesamte Gemeindegebiet aufzustellen sind, muss der selbständige B-Plan ausreichen, um die bauliche Entwicklung für das gesamte Gemeindegebiet zu ordnen (wobei der Plan nicht das gesamte Gemeindegebiet zu erfassen braucht). Aus der Abstimmung mit den Nachbargemeinden nach § 2 Abs. 2 darf sich kein Erfordernis für die Aufstellung eines F-Plans ergeben. Die Ziele der Raumordnung dürfen nicht die Aufstellung eines F-Plans erforderlich machen. Es dürfen keine Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur (z. B. Flurbereinigung) in ländlichen Räumen, denen ein F-Plan zu Grunde zu liegen hat, vorgesehen sein.161 Auf diese Punkte sollte die Begründung demzufolge eingehen. Selbständige B-Pläne sind ebenso wie die vorzeitigen genehmigungspflichtig. Überprüfung der Vollständigkeit des F-Plans Der Abschnitt in der Begründung zum Flächennutzungsplan sollte den Planverfasser dazu veranlassen, das F-Planverfahren auch hinsichtlich beachtlicher Fehler zu überprüfen. Bevor sich die Gemeinde für ein Baugebiet entscheidet, muss sie sich die Alternativen vor Augen geführt haben. Auf der Ebene des F-Plans bedeutet dies unter anderem, dass die Ausweisung neuer Bauflächen wie oben ausgeführt auch in Hinblick auf alternative Standorte zu überprüfen ist. Ausführungen dazu sollten sich in den Unterlagen des F-Plans zur frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach den §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 BauGB sowie im Abschnitt des Umweltberichts über die anderweitigen Planungsmöglichkeiten finden. Die Durchsicht der Praxisbeispiele hat am Rande auch ergeben, dass in einigen Fällen die Prüfung von Standortalternativen gänzlich vergessen worden ist. Fehlt dem F-Planverfahren also eine solche Standortalternativenprüfung, so ist eine entsprechende Prüfung dringend im BPlanverfahren ungeachtet der Frage geboten, ob die Gemeinde diesen beachtlichen Fehler durch ein F-Planänderungsverfahren noch zu beheben gedenkt (vgl. Kapitel 7, Teil C). 161 Vgl. Bielenberg, Runkel in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg: BauGB – Kommentar; § 8, Rn. 12. 129 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Ausnahme: Das Verhältnis von Bebauungsplänen der Innenentwicklung und Flächennutzungsplan im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB Nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB kann ein Bebauungsplan, der von Darstellungen des Flächennutzungsplans abweicht, auch aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan geändert oder ergänzt ist. Die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets darf jedoch nicht beeinträchtigt werden. In diesem Fall ist der Flächennutzungsplan im Wege der Berichtigung anzupassen. Das Baugesetzbuch entbindet den Planer bei der Anpassung des Flächennutzungsplans also von jedem formalen Verfahren. Gerade deshalb empfiehlt sich in der Begründung die Beachtung bestimmter Einzelheiten, auf die in Kapitel 6.2.5 (Teil C) näher eingegangen wird. Wie aus den Ausführungen hervorgeht, beinhaltet der Abschnitt in der Begründung zum Flächennutzungsplan überwiegend individuelle Fragestellungen. „Übersetzt“ der B-Plan die Darstellungen des F-Plans inhaltlich und räumlich identisch einfach nur in die Sprache der verbindlichen Bauleitplanung oder bedarf es wegen diverser Abweichungen einer genaueren Untersuchung, ob das Entwicklungsgebot ausreichend beachtet wird? Handelt es sich um einen Bebauungsplan, der im Regelverfahren aufgestellt wird, oder gelten besondere Aspekte wegen der Anwendung des § 13a BauGB? Ebenso individuell sind die auf den jeweiligen Fall bezogenen Abbildungen der Planausschnitte. Auch die Beschreibung der im F-Plan enthaltenen Darstellungen ist in jedem Planverfahren stets anders. Vom Grundgerüst her immer gleich ist der zumeist einleitende Satz, in dem auf den Stand des Flächennutzungsplans hingewiesen wird. Fallabhängig sind der Tag des Wirksamwerdens des F-Plans bzw. der Stand eines nur im Entwurfsstadium vorhandenen F-Plans. Der einleitende Satz passt dann nicht, wenn in der Gemeinde weder ein wirksamer F-Plan noch ein Entwurf dazu existiert. Die Berücksichtigung dieses Abschnitts in einem Datenbanksystem wirft somit Probleme auf, da einige „WennDann-Fälle“ zu berücksichtigen wären. Eine weitere Herausforderung besteht darin, das Datenbanksystem bei zwischenzeitlichen Verfahrensstand-Änderungen auf F-Plan-Ebene so anzusteuern zu können, dass die Begründung aktuell gehalten wird. e) Stadt- / Gemeindeentwicklungskonzepte (3.5) Wie beschrieben sind Bauleitpläne erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, soweit sie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich sind. Dem Flächennutzungsund dem Bebauungsplan liegen in der Regel informelle Planwerke zu Grunde, die im Rahmen der Bauleitplanung beachtet werden müssen. Als mögliche informelle Planwerke kommen sektorale Entwicklungsplanungen, Bereichsentwicklungs- und Stadtentwicklungspläne sowie städtebauliche Rahmenpläne in Betracht. In sektoralen Entwicklungsplänen werden gesamtörtliche/-städtische Maßnahmenräume, Arten von Maßnahmen und Umsetzungsstufen dargestellt. Sie enthalten Entwicklungsvorstellungen für Nutzungen wie Wohnen, Gewerbe, Dienstleistungen, Gemeinbedarfseinrichtungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung und Freiflächen. Auch gestalterische Fragen und Aspekte des Umweltschutzes können hierin thematisiert werden. Bei der Bereichsentwicklungsplanung handelt es sich um eine Entwicklungsplanung, die sich aufgrund der Gesamtausdehnung der Kommune (also bei größeren Städten) nur auf Teilbereiche (z. B. Stadtbezirke) bezieht. Der städtebauliche Rahmenplan dient zumeist der Vorbereitung für die Planung konkreter Vorhaben. Daher ist er die Grundlage für die Aufstellung von Bebauungsplänen. Zu den typischen Aussagen gehören das städtebauliche Grundmuster, die Baudichte und Höhe, die Arten der baulichen Nutzung, Informationen zur verkehrlichen und sonstigen Erschließung sowie die Aufteilung und Nutzung von öffentlichen und privaten Freiflächen.162 162 Bernhard Stüer, Der Bebauungsplan. Städtebaurecht in der Praxis, München 2006, S. 33 / Ekkehard Hangarter, Bauleitplanung, Bebauungspläne – Handbuch für Studium und Praxis, Neuwied 2006, S. 54 ff. 130 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Sind derartige Pläne vorhanden, sind die wesentlichen Inhalte in die Begründung zu übernehmen, da sie eine wichtige Rechtfertigung für die Ziele und Zwecke des B-Plans und seine Festsetzungen darstellen. Soweit die Gemeinde ein gemeindeübergreifendes Gemeinde- bzw. Stadtentwicklungskonzept erarbeitet hat, soll dieses hier in seinen Grundzügen beschrieben werden. Dabei ist insbesondere auf die konzeptionellen gemeindlichen Vorstellungen hinzuweisen, die für das Plangebiet relevant sind. Liegt kein entsprechendes Entwicklungskonzept vor oder ist ein vorhandenes Konzept für das Plangebiet nicht von Belang, sollte darauf in der Begründung durch einen knappen Hinweis aufmerksam gemacht werden. Denn der Hinweis signalisiert dem Leser, dass bezüglich informeller Konzepte kein Abwägungsmaterial vorliegt. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. f) Benachbarte Bebauungspläne (3.6) Bebauungspläne regeln immer nur Teilbereiche einer Gemeinde. Die angestrebten Nutzungen strahlen nach Realisierung jedoch auf die Umgebung aus und beeinflussen diese. Ebenso wird das Plangebiet selbst durch seine Umgebung beeinflusst. Ist die Umgebung zum Zeitpunkt der Planaufstellung bereits entwickelt und bedarf sie obendrein keiner weiteren städtebaulichen Neuordnung, so sind die Auswirkungen der Nachbarschaft auf das Plangebiet gut abschätzbar. Etwas anders verhält es sich, wenn angrenzend an das Plangebiet gerade erst andere Bebauungspläne aufgestellt worden sind oder noch in Aufstellung befindlich sind und eine städtebauliche oder sonstige Entwicklung noch stattfinden wird. Nicht nur aus diesem Grunde ist es geboten, auf die benachbarten in Kraft getretenen und in Aufstellung befindlichen Bebauungspläne hinzuweisen. Auf diese Weise wird ein Bild vom mittelfristig zu erwartenden städtebaulichen Kontext gezeichnet. Nachbarliche Planungen müssen in den Abwägungsprozess der Planung insoweit einfließen, als sicherzustellen ist, dass es zu keinerlei unvertretbaren Störungen kommen wird. Der Abschnitt in der Begründung zu den benachbarten Bebauungsplänen soll zu diesem Zweck und in gebotener Kürze auf die wesentlichen Inhalte der benachbarten B-Pläne (Plangebietsgröße, Art der Nutzung, Maß der Nutzung, bei großflächigem Einzelhandel Angabe der Geschossfläche, sonstige besondere Planinhalte mit möglichen Auswirkungen auf die Umgebung) eingehen. Auf mögliche Konflikte zwischen den Plangebieten kann an dieser Stelle nicht verwiesen werden. Diese sollen in den Teilen II (Planinhalt und Planfestsetzungen), IV (Auswirkungen des Bebauungsplans) und VI (Abwägung – Konfliktbewältigung) behandelt werden. Im Zusammenhang mit Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB gibt es noch einen weiteren wichtigen Grund für Erläuterungen zu Nachbar-Bebauungsplänen. Voraussetzung für die Aufstellung im beschleunigten Verfahren für die Pläne nach § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB ist nämlich, dass die in ihm zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO oder die Größe der Grundfläche eine Fläche von weniger als 20.000 m² umfasst, wobei die Grundflächen mehrerer Bebauungspläne, die in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang aufgestellt werden, mitzurechnen sind. Das bedeutet, dass in diesem Falle auch auf solche Bebauungspläne hinzuweisen ist, die zwar nicht unmittelbar an das Plangebiet angrenzen, jedoch einen Zusammenhang im Sinne des § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB erkennen lassen. Auch bei den Plänen der Innenentwicklung beschränkt sich dieser Abschnitt lediglich auf die Benennung des Plantitels, Verfahrensstand / Tag des Inkrafttretens, Beschreibung seiner Lage (Himmelsrichtung genügt, wenn die Nachbar-B-Pläne 131 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung auf dem Plandokument selbst eingezeichnet sind, oder alternativ mittels Übersichtskarte) und die wesentlichen Inhalte. Die Beschreibung kann stichwortartig – am besten in Tabellenform – erfolgen. Zur Vermeidung von Lücken empfiehlt sich das Grundgerüst der Begründung bereits mit einer solchen Tabelle auszustatten, die zur besseren Übersicht mit einer topographischen Karte sowie je nach Anzahl der Nachbar-B-Pläne mehrspaltig ausgeführt werden kann. Vor dem Satzungsbeschluss ist zu prüfen, ob die Erläuterungen noch aktuell sind. Gerade bei noch in Aufstellung befindlichen B-Plänen in der Umgebung ist es möglich, dass sich Verfahrensstand, ggf. aber auch wesentliche Inhalte geändert haben. Es wäre hilfreich, wenn der Planverfasser durch ein dem B-Plan zu Grunde liegendes Datenbanksystem vor Verabschiedung neuer Begründungsfassungen abschließend zur Überprüfung aller Daten, die sich im Laufe eines Planverfahrens ändern können, aufgerufen würde. Abb. 11: Beispiel zur Darstellung der benachbarten Bebauungspläne (eigene Darstellung) Übersichtskarte zur Lage des/der benachbarten B-Plans/ B-Pläne: Titel/Nr. des/der benachbarten B-Plans/ B-Pläne: Verfahrensstand (Datum) Plangebietsgröße Art der baulichen Nutzung Maß der baulichen Nutzung Besonderheiten: 132 B-Plan Nr. 001 B-Plan Nr. 002 B-Plan Nr. 003 Entwurf (10/2009) 4,2 ha WA GRZ 0,4, GFZ 1,2 Wasserlage Gültig seit 01/2007 2,1 ha MI GRZ 0,6, GFZ 2,4 - Gültig seit 05/2006 2,8 ha WA GRZ 0,4, GFZ 1,6 Wasserlage Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung g) Sonstige Satzungen und Bestimmungen, Kennzeichnungen sowie nachrichtliche Übernahmen (3.7) Neben den Bebauungsplänen in der Nachbarschaft können weitere Vorschriften und Bestimmungen für den Bebauungsplan von Bedeutung sein. Innerorts können z. B. Klarstellungs-, Entwicklungs- und Ergänzungssatzungen nach § 34 Abs. 4 Nr. 1 bis 3 BauGB (Innenbereichssatzungen) gelten und im Außenbereich sog. Außenbereichssatzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB. Sofern es sich bei den Innenbereichssatzungen um solche nach den Nummern 2 (Entwicklungssatzung) und 3 (Ergänzungs- oder Einbeziehungssatzung) handelt, können darin gemäß § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 sowie Abs. 4 BauGB getroffen werden. In der Regel halten sich diese Satzungen mit Festsetzungen dieser Art zurück. In Frage kommen vor allem Regelungen zur Art und zum Maß der baulichen Nutzung. Diese Informationen sind für den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan dennoch von Belang und müssen in die Planüberlegungen einbezogen werden. Daher sollten in die Begründung genau wie bei den benachbarten Bebauungsplänen die wesentlichen Informationen (Stand / Inkrafttreten, Rechtsgrundlage und Inhalte) aufgenommen werden. Es kann viele weitere Satzungen geben, sowohl solche aufgrund des Baugesetzbuches, als auch solche aufgrund anderer Gesetze, auf die hier im Einzelnen nicht eingegangen werden soll. Die zu berücksichtigenden Satzungen sind in der Gemeindeverwaltung bekannt. Sofern sie für das Plangebiet unmittelbar relevant sind, gehört eine entsprechende Kurz-Information in die Begründung. Die Begründung hat vor allem die Aufgabe, auf diese Satzungen hinzuweisen und bei Bedarf auf besonders wichtige, die Planinhalte möglicherweise beeinflussende Inhalte aufmerksam zu machen. Zu den weiteren Satzungen, die Auswirkungen auf das Plangebiet haben können, gehören z. B. Veränderungssperren, Stellplatzsatzungen, Baumschutzsatzungen, die Satzungen des besonderen Städtebaurechts (Sanierungssatzungen nach § 142 BauGB, Entwicklungsbereichssatzungen nach § 165 BauGB, Anpassungsgebietssatzungen nach § 170 BauGB, Stadtumbausatzungen nach § 171d BauGB, Satzungen zur Sozialen Stadt nach § 171e BauGB, auf Landesrecht beruhende Satzungen zur Einrichtung von Business Improvement Districts (BID) sowie von Housing Improvement Districts (HID) auf Grundlage der Ermächtigung des § 171f BauGB, Erhaltungssatzungen nach § 172 BauGB) sowie Fremdenverkehrssatzungen nach § 22 BauGB. Neben den Satzungen gehören weitere Informationen zu planerischen Rahmenbedingungen in die Begründung, die zum Teil zu Beginn des Planverfahrens der Gemeinde bekannt sind und teilweise im Rahmen der Behördenbeteiligung mitgeteilt werden. Dazu können Informationen über Altlastenverdacht und Kampfmittelbelastung gehören. Besonderer Beachtung bedürfen Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen. Diese sind in das Plandokument zu übernehmen und bedürfen der Erläuterung in der Begründung. Nach § 9 Abs. 5 BauGB sollen im Bebauungsplan gekennzeichnet werden: 1. Flächen, bei deren Bebauung besondere bauliche Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen oder bei denen besondere bauliche Sicherungsmaßnahmen gegen Naturgewalten erforderlich sind; 2. Flächen, unter denen der Bergbau umgeht oder die für den Abbau von Mineralien bestimmt sind; 3. Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind. Nach § 9 Abs. 6 BauGB sollen wiederum aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften getroffene Festsetzungen sowie Denkmäler nach Landesrecht in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden, soweit sie zu seinem Verständnis oder für die städtebauliche Beurtei133 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung lung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig sind. § 9 Abs. 6a BauGB regelt zudem, dass auch festgesetzte Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 31b Abs. 2 Satz 3 und 4 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) nachrichtlich übernommen werden sollen, während noch nicht festgesetzte Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 31b Abs. 5 WHG sowie überschwemmungsgefährdete Gebiete im Sinne des § 31c WHG im Bebauungsplan vermerkt werden sollen. Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen sollen über faktische und rechtliche Gegebenheiten informieren, die zwar außerhalb des normativen Gehalts des B-Plans liegen, jedoch für die Nutzung der Flächen im Geltungsbereich des Bebauungsplans von Bedeutung sein können. Während Kennzeichnungen dem Schutz der künftigen Anlagen dienen und Bauherren auf bestimmte Risiken hinweisen sollen, die bei einer Bebauung zu berücksichtigen sind, gehören nachrichtliche Übernahmen in den Plan, soweit sie zum Verständnis des Bebauungsplans oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig und zweckmäßig sind. Wird im Bebauungsplan von einer der Sache nach gebotenen Kennzeichnung abgesehen, kann dies Amtshaftungsansprüche gegen die Gemeinde begründen.163 In die Begründung sind die mit der Kennzeichnung verbundenen Begleitumstände und Folgen für die Planung zu erläutern. Kennzeichnungspflichtig sind im Bebauungsplan z. B. erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastete Böden (Altlasten), und zwar unabhängig davon, ob sie für eine bauliche oder für eine andere Nutzung vorgesehen ist. In der Begründung muss im Zusammenhang mit Altlasten zum Ausdruck gebracht werden, ob und unter welchen Voraussetzungen im betroffenen Bereich die Planrealisierung möglich ist. Dazu muss man sich über die möglichen Sanierungsmaßnahmen im Klaren sein. Als Sanierung im Sinne des BundesBodenschutzgesetzes (BBodSchG) gelten nach § 2 Abs. 7 1. die Beseitigung oder Verminderung der Schadstoffe (Dekontaminationsmaßnahmen), 2. Maßnahmen, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern oder vermindern, ohne die Schadstoffe zu beseitigen (Sicherungsmaßnahmen), sowie 3. die Beseitigung oder Verminderung schädlicher Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Bodens. In § 9 BauGB werden diese Sanierungsmaßnahmen des Bundesbodenschutzgesetzes aufgegriffen. Denn neben der Kennzeichnungspflicht im B-Plan gehört zur abwägenden Entscheidung der Gemeinde die Prüfung, wie mit der Kontamination umgegangen werden soll – dies hat das Oberverwaltungsgericht Niedersachsen am Beispiel eines lärmvorbelasteten Wohngebietes entschieden.164 Mögliche Planregelungen müssen dem Anspruch gerecht werden, dass sich der Plan bedenkenlos, also ohne Gefahren oder Gefährdungen für Mensch oder Natur auszulösen, umsetzen lässt. In Betracht kommen insoweit • Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB (die von der Bebauung freizuhaltenden Schutzflächen und ihre Nutzung, die Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie die zum Schutz vor solchen Einwirkungen oder zur Vermeidung oder Minderung solcher Einwirkungen zu treffenden baulichen und sonstigen technischen Vorkehrungen) und 163 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung; Bonn 2005; S. 366. 164 Nach dem Urteil des OVG Niedersachsen vom 25.06.2001 - 1 K 1850/00, BauR 2001, 1862 ersetzt die Kennzeichnung eines Wohngebietes als "lärmvorbelastet" nicht die ordnungsgemäße Abwägung. Die Kennzeichnung hat nur beschreibende Hinweis- und Warnfunktion. Das Gericht hält es jedoch für erwägenswert, die bloße Kennzeichnung bei geringfügigen Überschreitungen der maßgeblichen Werte, zum Beispiel bis 2,5 dB(A), zuzulassen. 134 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 BauGB, wonach eine Nutzung von einer aufschiebenden Bedingung abhängig gemacht werden kann (im Bebauungsplan kann in besonderen Fällen festgesetzt werden, dass bestimmte der in ihm festgesetzten baulichen und sonstigen Nutzungen und Anlagen erst nach Eintreten bestimmter Umstände zulässig sind). Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 BauGB sollten regelmäßig mit einer Kennzeichnung der belasteten Fläche verknüpft sein. Die Gemeinde muss prüfen, ob bzw. unter welchen Umständen der Plan grundsätzlich zu realisieren ist. Der Begründung kommt dabei die Aufgabe zu, insbesondere den betroffenen Eigentümer bzw. zukünftigen Bauherren darüber zu informieren, welche Gefahren von der derzeitigen Situation ausgehen und welche Maßnahmen zu treffen sind, um die Voraussetzungen für eine Planrealisierung zu schaffen. § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB verpflichtet nicht zur Kennzeichnung von Verdachtsflächen. Im Zusammenhang mit nachrichtlichen Übernahmen ist die Begründung dazu da, über die zeichnerischen und/oder textlichen Kennzeichnungen und Darstellungen im Plandokument hinaus wichtige zusätzliche Informationen zu geben. So kann sie z. B. hinsichtlich des Denkmalschutzes darüber informieren, für welche weiteren Bauwerke die Aufnahme in die Denkmalschutzliste zum Zeitpunkt des Planfeststellungsverfahrens geprüft wird. Es können in den Text auch Einzelheiten über die mit dem Denkmalschutz verbundenen rechtlichen Einschränkungen im Falle angestrebter baulicher Maßnahmen, die in das Bauwerk oder in eine geschützte Umgebung eingreifen würden, aufgenommen werden. Zu den Kennzeichnungen nach § 9 Abs. 5 BauGB gehören: Altlastenflächen, Flächen, unter denen der Bergbau umgeht, Flächen, die für den Abbau von Mineralien bestimmt sind, besondere bauliche Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen, besondere Sicherungsmaßnahmen gegen Naturgewalten. Zu den nachrichtlichen Übernahmen nach § 9 Abs. 6 und 6a BauGB gehören: Denkmäler, fachplanungsrechtliche Planfeststellungen (z. B. Bahngelände, Wasserstraßen, Häfen), sonstige verbindliche Ausweisungen (z. B. Festlegungen über Landschafts-, Wasserschutz- oder Überschwemmungsgebiete) sowie selbständig normierte örtliche Bauvorschriften über Gestaltung, über Ökologie usw. auf landesrechtlicher Grundlage. Zu den Denkmälern gehören sowohl Bodendenkmäler als auch Baudenkmäler, und bei diesen denkmalgeschützte Einzelanlagen, Ensembles und Denkmalbereiche.165 Relevante Fachplanungen sollten in diesem Teil der Begründung nur genannt werden; im Übrigen sollte, nach der Ordnung der MusterGliederung, auf das Kapitel 3.3 zu den überörtlichen Fachplanungen verwiesen werden. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 5.2.4 Untersuchungsrahmen – Überblick über die betroffenen öffentlichen und privaten Belange (4.) Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen (Abwägungsgebot). Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Ein abwägungsgerechtes Ergebnis setzt eine vollständige Ermittlung der relevanten Be165 Volker Schwier, Handbuch der Bebauungsplan-Festsetzungen. Mit über 3000 Beispielen für die Planungspraxis, München 2002, S. 1550. 135 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung lange voraus. Diese Ermittlung erfolgt in erster Linie durch Bestandserhebungen einschließlich gutachterlicher Untersuchungen (z. B. Verkehrszählungen, Biotoperhebungen) sowie durch Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange sowie von Nachbargemeinden. Auf diesem Wege können die relevanten Probleme geortet und im Rahmen der Planung entsprechend berücksichtigt werden. Trotz dieses sehr engmaschigen Netzes zur Ermittlung möglichst aller berührten Einzelbelange ist es nicht ausgeschlossen, dass einzelne Aspekte während des Planverfahrens unentdeckt bleiben, da das „Ortungssystem“ im Rahmen des Bauleitplanverfahrens unvollkommen bleibt. Wenn von einer Planung potenziell Betroffene die Bekanntmachung zur öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB verpassen oder ihnen ihre Mitwirkungsmöglichkeiten im Rahmen der Beteiligung nicht bewusst sind, dann treten deren Vorstellungen und Ansprüche möglicherweise auch nicht in Erscheinung. In der Vergangenheit hat das dazu geführt, dass sich benachteiligt Fühlende mit einer Normenkontrollklage gegen einen Bebauungsplan gewehrt haben, was regelmäßig zu Behinderungen und Verzögerungen bei der Planrealisierung führen konnte. Der Gesetzgeber hat die Möglichkeiten Betroffener, außerhalb der vorgegebenen Beteiligungsfristen oder außerhalb des Planverfahrens gegen einen B-Plan vorzugehen, schrittweise eingeschränkt. Durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) - vom 24. Juni 2004 (BGBl I. S. 1359) erhielten die Beteiligungsvorschriften eine neue Struktur. Die Präklusionsvorschrift wurde in § 4a Abs. 6 BauGB aufgenommen. Danach können Stellungnahmen, die im Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nicht rechtzeitig abgegeben worden sind, bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben, sofern die Gemeinde deren Inhalt nicht kannte und nicht hätte kennen müssen und deren Inhalt für die Rechtmäßigkeit des Bauleitplans nicht von Bedeutung ist. Im Rahmen der nachfolgenden BauGB-Novelle aufgrund des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3316) wurde § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB um eine Regelung erweitert, wonach ein Antrag nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung unzulässig ist, soweit mit ihm Einwendungen geltend gemacht werden, die vom Antragsteller im Rahmen der Auslegung nicht oder verspätet geltend gemacht wurden, aber hätten geltend gemacht werden können. Der Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan ist demnach i. d. R. auch unter Wahrung der einjährigen Frist nach § 215 Abs. 1 BauGB unzulässig, wenn der vermeintlich Betroffene nicht bereits während der öffentlichen Auslegung seinen begründeten Vorbehalt zum Ausdruck gebracht hat. Die Gemeinde wird durch die Neuregelung nicht aus der Pflicht entlassen, alle relevanten Aspekte der Planung zu Tage zu fördern. Dennoch: Wie die dieser Arbeit zu Grunde liegende Untersuchung gezeigt hat, bleiben die Begründungen, gemessen an den Erfordernissen aus der Planungspraxis, vielfach lückenhaft. Es besteht die Gefahr, dass Aspekte der Abwägung nicht nur in der Begründung, sondern auch bei der gemeindlichen Entscheidung über den Satzungsbeschluss zu kurz kommen. Mögliche Abwägungsdefizite können sich zwar mitunter aufgrund des Ermessensspielraums der Gemeinde als nicht beachtlich herausstellen, dennoch muss der Anspruch darin bestehen, das Abwägungsmaterial vollständig zu ermitteln und dies in der Begründung nachzuweisen. Zu diesem Zweck sollten die Grundsätze und Belange des § 1 Abs. 5 und 6 BauGB auf ihre Relevanz in Bezug auf den vorliegenden B-Plan hin untersucht werden. Wenn man auch die „Abwägungsdirektiven“ 166 des § 1a Abs. 2 und 3 BauGB als Einzelbelange versteht, lässt sich – je nach Sortierung – eine Checkliste von bis zu 100 Einzelbelangen erstellen.167 166 Kuschnerus, Ulrich: Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Praxis; Bonn 2005; S. 128. 167 Vgl. hierzu Schmidt-Eichstaedt, Gerd: Städtebaurecht, 4. Auflage; Stuttgart 2005; S. 138 ff. 136 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Einer vollständigen Planrechtfertigung steht es also gut zu Gesicht, wenn sie über die berücksichtigten und über die aussortierten Belange Buch führt. Denn der Begründung kommt im Zusammenhang mit der Ermittlung und Abwägung der Belange die Aufgabe zu, die Abwägungsentscheidung nachvollziehbar zu erläutern (wesentlich trägt hierzu Teil VI zur Abwägung und Konfliktbewältigung bei). Doch auch zum Abschluss von Teil I der Begründung empfiehlt sich in Vorbereitung auf die nachfolgenden Teile eine Übersicht über die einschlägigen und über die nicht einschlägigen Belange und somit über die in der Abwägungsentscheidung berücksichtigten bzw. nicht berücksichtigten Aspekte. Diese Liste stellt den ersten wichtigen Schritt dar, den Abwägungsprozess, der dem Planungsergebnis zu Grunde liegt, nachvollziehbar und transparent abzubilden. Der Leser kann dieser Sortierung der aus Sicht des Plangebers relevanten und nicht relevanten Belange recht schnell entnehmen, ob eigene Interessen grundsätzlich in die Planungsüberlegungen eingeflossen sind oder nicht. In der folgenden Tabelle sind die wesentlichen Aspekte zusammengestellt, wie sie sich insbesondere aus § 1 Abs. 5 und 6 BauGB ergeben. Die Abwägungsdirektiven des § 1a Abs. 2 und 3 BauGB werden erst in Teil VI aufgegriffen. Die Liste muss im Einzelfall um weitere Punkte ergänzt werden, die sich im Rahmen der Beteiligung ergeben können. Für Spezifizierungen (z. B. Einzelaspekte der Stadtgestaltung) ist jedoch in der dritten Spalte Platz. In der vierten Spalte soll zum Ausdruck gebracht werden, ob der jeweilige Belang im Ergebnis der dritten Spalte überhaupt betroffen ist und wenn ja, ob sich die Planung grundsätzlich positiv oder negativ auf ihn auswirkt. Tab. 11: Belange-Checkliste Belang Lfd. Nr. Sofern einschlägig, Bedeutung des Belangs verbal - bezogen auf das Plangebiet / ggf. Spezifizierung des Belangs Verdeutlichung der Bedeutung durch Punkte gering deutlich außerordentlich Ist der Belang betroffen? Wenn ja, wie? Nicht betroffen positiv negativ 1. Belange des Umweltschutzes einschließlich Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt sowie Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen (auch als Teil einer nachhaltigen Planung – vgl. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB) 1.1 1.2 1.3.1 Allgemeiner Klimaschutz Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere Schutzgut Fauna Schutzgut Flora Schutzgut Boden Schutzgut Wasser Schutzgut Luft / Klima Wirkungsgefüge zwischen den Schutzgütern Landschaft Biologische Vielfalt Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete 137 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 1.3.2 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 Sonstige Schutzgebiete (z. B. LSG, NSG) Umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insg., insbes. Fragen des Immissionsschutzes wie - Lärm - Luft - Schwingungen / Erschütterungen - Licht - Wärme - Strahlung - Altlasten, Kampfmittel Umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonst. Sachgüter Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere Wasserrechtl. Pläne Abfallrechtl. Pläne Immissionsschutzrechtl. Pläne Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von bindenden Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaften festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Nrn. 1.2, 1.4 und 1.5 2. Soziale, demographische, kulturelle Belange (auch als Teil einer nachhaltigen Planung – vgl. § 1 Abs . 5 Satz 1 BauGB) 2.1 2.2 2.3 138 Eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung Wohnbedürfnisse der Bevölkerung Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 Anforderungen der Bevölkerungsentwicklung Soziale, gesundheitliche und kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung (insb. Familien, junge u. alte Menschen, Behinderte) – (infra)strukturelle Versorgung* Unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer Bildungswesen Sport, Freizeit, Erholung Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum* 3. Ortsbild, Landschaftsbild und Baukultur 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und Umbau vorhandener Ortsteile Baukultur Denkmalschutz und Denkmalpflege Erhaltenswerte Ortsteile, Straßen und Plätze Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes 4. Ökonomische Belange (auch als Teil einer nachhaltigen Planung – vgl. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB) 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung Beschränkung des Eigentums / Einschränkungen von Baurechten (Planungsschaden) Anforderungen kostensparenden Bauens Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche Wirtschaft einschließlich der mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung Landwirtschaft Forstwirtschaft Erhaltung, Sicherung, Schaffung von Arbeitsplätzen (inkl. Einzelhandel, Handel, Handwerk)* Aspekte des kommunalen Haushalts 139 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5. Verkehr, Mobilität, Infrastruktur, Ver- und Entsorgung 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 Post- und Telekommunikationswesen* Versorgung, insb. mit Energie und Wasser* Entsorgung, insb. Abwasser und Abfall* Personenverkehr* Güterverkehr* Mobilität der Bevölkerung inkl. ÖPNV und nicht motorisierter Verkehr / Vermeidung und Verringerung von Verkehr* Sonstige Verkehrsarten, soweit nicht schon erfasst (Bahn, Luftfahrt, Schifffahrt)* Sonstige technische Infrastrukturvorhaben, soweit nicht schon erfasst* 6. Sonstige Einzelbelange 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 Gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (u. a. Brand- und Katastrophenschutz) Sicherung von Rohstoffvorkommen / sonstige Belange des Bergbaus Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften* Städtebaulichen Entwicklungskonzepte oder sonstige städtebauliche Planungen Belange des Hochwasserschutzes* Kleintierhaltung Belange von Nachbargemeinden * Kommen insbesondere als Belang in Betracht, dem im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB in der Abwägung in angemessener Weise Rechung getragen werden soll. Der unter der Nummer 4.9 aufgeführte kommunale Haushalt wird zwar nicht ausdrücklich in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannt. Er wurde jedoch bewusst in der Liste ergänzt, da die Begutachtung der Praxisbeispiele ergab, dass die Kosten der Planung in Bezug auf die Beanspruchung des kommunalen Haushalts bislang kaum eine Rolle spielen. Insbesondere die Neuausweisung von Baugebieten auf der grünen Wiese hat fiskalische Folgewirkungen, mit denen sich die Gemeinde vor der planerischen Entscheidung für ein neues Baugebiet im 140 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Rahmen einer fiskalischen Wirkungsanalyse auseinandersetzen sollte (Einzelheiten dazu in Kapitel 9, Teil C). Wichtige Erkenntnisse über betroffene Umweltbelange ergeben sich aus der frühzeitigen Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 1 BauGB, bei der die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange dazu aufgerufen werden, sich auch zum erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung zu äußern. Dieser Verfahrensschritt wird nicht selten mit einem mündlichen Erörterungstermin verbunden. Weiteres ergibt sich aus Kapitel 5.4.1, Teil C. Bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB soll gemäß Absatz 2 Nr. 3 besonderen Belangen in der Abwägung in angemessener Weise Rechnung getragen werden. Dem Gesetzeswortlaut nach handelt es sich um: • • • Bedarf an Investitionen zur Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, Bedarf an Investitionen zur Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum oder Bedarf an Investitionen zur Verwirklichung von Infrastrukturvorhaben. In der vorangestellten Übersicht sind all die diesen Aspekten subsumierbaren Belange kursiv gekennzeichnet. Bei B-Plänen der Innenentwicklung sollte zumindest einer dieser Belange einschlägig sein, und ihm sollte nach dem Gesetzeswortlaut in angemessener Weise Rechnung getragen werden. Immerhin gilt die Nichtbeachtung dieser „Abwägungsdirektive mit aufmerksamkeitslenkender Bedeutung“168 nicht als unbeachtlich im Sinne des § 214 Abs. 2a BauGB. Selbst wenn eine Nichtbeachtung dieser Sollvorschrift nicht zu einer Nichtigkeit eines Bebauungsplans der Innenentwicklung führen wird, sollte der Vollständigkeit halber der jeweils zutreffende Belang bzw. sollten die jeweils zutreffenden Belange als entsprechend einschlägig gekennzeichnet und in Teil V „Abwägung – Konfliktbewältigung“ noch einmal behandelt werden. Der Aufwand, eine solche Checkliste zu führen und zu beachten, ist grundsätzlich nicht gering. Ein Verzicht darauf führt auch nicht zur Unvollständigkeit der Begründung im Sinne des § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, wenngleich die Betroffenheitsprüfung der hierin genannten Belange und Grundsätze verpflichtend ist. Die hier empfohlene tabellarische Übersicht ist somit zwar nicht erforderlich, aber hilfreich und trägt zur Rechtssicherheit des Plans und zur Transparenz der Planung bei. Die Belange-Checkliste lässt sich an das Datenbanksystem koppeln. Die Liste kann somit direkt über das Programm angesteuert werden. Die Checkliste innerhalb der Datenbank sollte außerdem mit der Abwägungstabelle verknüpfbar sein, deren Sortierung nach den Stichworten der Einzelbelange ermöglicht werden könnte. Steht ein entsprechendes Programm zur Verfügung, minimiert sich der Aufwand; zugleich steigen die Chancen einer abwägungsgerechten Planung. In die Muster-Begründung lässt sich folgender, den Abschnitt in der Begründung einleitender allgemeingültiger Hinweis aufnehmen. Neben der nachfolgenden Checkliste sind weitere Ausführungen nicht erforderlich: Die nachfolgende Belange-Checkliste gibt Auskunft über die im Rahmen dieser Planung relevanten und nicht relevanten Belange. Die Tabelle dient gerade im Zusammenhang mit der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB zur Überprüfung, ob wichtige Aspekte außer Acht gelassen wurden. 168 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; § 13a, Rn 131. 141 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.3 Planinhalte und Planfestsetzungen (Teil II) Auszug aus der Muster-Gliederung II. 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 2. 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4. PLANINHALTE UND PLANFESTSETZUNGEN Entwicklung der Planungsüberlegungen und informelle Planungskonzepte Kurzdarstellung der betrachteten Planungsalternativen Verkehrskonzept und Erschließung Städtebauliches Konzept / Nutzungskonzept Landschaftsplanerisches Konzept / Umweltkonzept Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan Grundzüge der Planfestsetzungen Art der baulichen Nutzung Maß der baulichen Nutzung Überbaubare Grundstücksflächen Bauweise Gemeinbedarfsflächen Versorgung Sonstiges Textliche Festsetzungen Flächenbilanz Abb. 12: Auszug aus der Muster-Gliederung, II. Planinhalte und Planfestsetzungen Im zweiten Abschnitt der Begründung soll auf die Planinhalte und Planfestsetzungen eingegangen werden. Aus Sicht der Öffentlichkeit ist dieser Abschnitt zentral, da er die Aufgabe hat, die nicht für jedermann verständlichen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen zu erklären und zu begründen. Der Bebauungsplan soll die Entwicklung, Neuordnung oder Sicherung von Baugebieten vorbereiten und planungsrechtlich für die Bewältigung oder Vermeidung bodenrechtlicher Spannungen sorgen. Vor diesem Hintergrund muss in diesem Teil nicht nur zum Ausdruck gebracht werden, wie die städtebauliche Lösung aussehen soll, sondern auch, wie sie sich herleiten lässt und inwiefern die getroffenen Festsetzungen erforderlich sind. Das städtebauliche Erfordernis der zeichnerischen und textlichen Festsetzungen muss sich aus der dem Plan zu Grunde liegenden gemeindlichen Konzeption ableiten lassen; diese basiert nicht selten auf einem Rahmenplan, der die wesentlichen Aspekte der Planung (insbesondere städtebaulicher Entwurf, Nutzungskonzept, Verkehrskonzept) in sich vereint. Doch die planerische Vorgeschichte kann sich auch anders und ohne Rahmenplanung darstellen (vgl. Kapitel 5.3.1, Teil C). Umso wichtiger ist, auf die gemeindliche Konzeption bezüglich der im Plangebiet zu bewältigenden Probleme in der Begründung einzugehen – in der Regel geht es dabei um die städtebauliche Ausrichtung, um die vorgesehene Nutzungsstruktur und um Strategien zum Verkehr. Die Wiedergabe der gemeindlichen Konzeption kann für die Rechtfertigung bestimmter – nicht widerspruchsfreier – Planungsziele und Festsetzungen von besonderer Bedeutung sein, z. B. wenn die in § 17 Abs. 2 BauNVO geregelten Obergrenzen für die Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzungen durch Festsetzungen im Bebauungsplan überschritten werden sollen. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass sich städtebauliche Gründe, die im Sinne des § 17 Abs. 3 BauNVO eine Überschreitung der Obergrenzen für das Maß der 142 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung baulichen Nutzung erfordern, auch aus der in informellen Planungen konkretisierten Konzeption der Gemeinde für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ergeben können.169 Der Katalog des § 9 Abs. 1 Nr. 1 bis 26 BauGB ist abschließend, wobei aufgrund der Verordnungsermächtigung des § 9a BauGB Vorschriften zu Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung, über das Maß der baulichen Nutzung und seine Berechnung sowie über die Bauweise und die überbaubaren und nicht überbaubaren Grundstücksflächen in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) näher geregelt sind. Allerdings können die Länder gemäß § 9 Abs. 4 BauGB durch Rechtsvorschriften bestimmen, dass auf Landesrecht beruhende Regelungen in den Bebauungsplan als Festsetzungen aufgenommen werden können und inwieweit auf diese Festsetzungen die Vorschriften des Baugesetzbuchs Anwendung finden. Außerdem eröffnet § 9 Abs. 2 BauGB die Möglichkeit, die Zulässigkeit von baulichen und sonstigen Nutzungen für einen begrenzten Zeitraum zu regeln oder zu bestimmen, dass Nutzungen bis zum Eintritt bestimmter Umstände zulässig oder unzulässig sind. Im Unterschied zu den typischerweise abstrakt-allgemeinen Rechtsvorschriften sind Festsetzungen in Bebauungsplänen in der Regel konkret-individuell, d. h. auf die konkrete Sachlage zugeschnitten. Damit ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass es fließende Übergangsbereiche zwischen den konkret-individuellen Festsetzungen im B-Plan und den abstrakt-allgemeinen baurechtlichen Vorschriften gibt. Eine je nach den Umständen minder konkrete planerische Festsetzung kann dann geboten sein, wenn darin eine planerische Zurückhaltung zum Ausdruck kommt, die den von der Planung betroffenen Eigentümern ein gesteigertes Maß an eigenen Gestaltungsmöglichkeiten belässt.170 Die Erläuterung von Planinhalten und Festsetzungen sollte mit der Klärung der Frage verknüpft werden, inwieweit diese den wesentlichen Grundsätzen und Geboten der Bauleitplanung genügen. Auf die Bedeutung der Planungsgrundsätze und -gebote wurde bereits in Kapitel 4.4 (Teil B) eingegangen. Sie brauchen nicht wiederholt zu werden. Der Planverfasser sollte die damit verbundenen Anforderungen jedoch bei der in diesem Teil II der MusterBegründung anstehenden Erläuterung von Planinhalten und Festsetzungen vor dem geistigen Auge haben – das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB ist nur einmal abschließend zu prüfen (vgl. Kapitel 4.4.4, Teil C). 5.3.1 Entwicklung der Planungsüberlegungen und informelle Planungskonzepte (1.) Mit der Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens wird nur das letzte Kapitel eines in der Regel länger währenden Planungsprozesses aufgeschlagen. Manchmal gehen ihm hitzige Debatten in den Beschlussgremien über unhaltbare Zustände von Gebietsteilen in der Gemeinde voraus, aus denen die Verwaltung Prüfaufträge mitnimmt. Im Ergebnis werden städtebauliche Rahmenpläne erarbeitet, Standortuntersuchungen und Verkehrszählungen durchgeführt und auf ihrer Grundlage Verkehrskonzepte erstellt, Blockkonzepte entwickelt und städtebauliche Wettbewerbe ausgelobt und durchgeführt. Nicht selten werden im Vorfeld von BPlanverfahren auch wissenschaftliche Studien und Rechtstatsachenuntersuchungen in Auftrag gegeben. Erst am Ende dieses Erkenntnisprozesses steht die Einleitung des B-Planverfahrens. Die Stationen der planerischen Vorgeschichte sind für das Bebauungsplanverfahren von Be169 BVerwG, Urteil vom 25.11.1999 – 4 CN 17/98 –, BauR 2000, S. 690 = DÖV 2000, S. 467 = DVBl 2000, S. 800. 170 BVerwG, Urteil vom 30.01.1976 – 4 C 26.74 –, DÖV 1976, S. 382 = NJW 1976, S. 1329. 143 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung deutung, denn sie schlagen auf die Inhalte des Bebauungsplans durch. Gerade weil sie im Übrigen nicht in den Verfahrensakten auftauchen, kann ein Überblick über den Entwicklungsprozess mit seinen wesentlichen Ergebnissen bis hin zur Einleitung des Planverfahrens von Bedeutung sein. Über die Abschnitte zu Anlass und Erforderlichkeit der Planung in Teil I der Begründung hinaus lässt sich im Rahmen dieser „Planungsüberlegungen“ dokumentieren, dass und in welchem Umfang die Planungsproblematik schon im Vorfeld untersucht und erwogen worden ist, bevor der Beschluss gefasst wurde, die erkannten Konflikte und Schwierigkeiten mit dem Bebauungsplan zu bewältigen. Die Planungsüberlegungen bilden also einen wichtigen Hintergrund für die Ziele und Zwecke sowie für Anlass und Erforderlichkeit der Planung. Sie helfen, die Planung zu rechtfertigen. Soweit informelle Planwerke und sonstige Studien weitgehend fehlen (das kommt insbesondere bei konfliktarmen Planungsfällen vor), bilden die Vorgaben der Flächennutzungsplanung den wesentlichen Rahmen für die Planinhalte des Bebauungsplans. Für zumindest aufwendige und komplizierte Planungsfälle lässt sich jedenfalls warnend festhalten: Je unkonkreter die Vorgaben der gemeindlichen Konzeption sind – etwa weil nur ein vergleichsweise abstrakter F-Plan vorliegt –, desto schwieriger wird es sein, das städtebauliche Erfordernis detail- und konfliktreicher Festsetzungen zu begründen. Sehr häufig wird noch vor Ablauf der planerischen Vorlaufphase mit dem Bebauungsplanverfahren begonnen, und so mancher städtebauliche Entwurf oder so manches Verkehrskonzept wird erst nach der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Ungeachtet der genauen zeitlichen Abfolge sollen die wesentlichen Studien und Ergebnisse in den folgenden Abschnitten zusammengetragen werden. Der Zweck dieses Kapitels besteht darin, die den Plan tragenden Erwägungen und Konzepte – zumeist in Form informeller Pläne – darzustellen. In der Regel gehören zu den Ausführungen Aspekte der städtebaulichen Entwicklung einschließlich der funktional-strukturellen Gliederung sowie Überlegungen zur verkehrlichen Erschließung. Das Verkehrskonzept bildet in der Regel das Rückgrat der Gesamtkonzeption und kann den anderen baulich-räumlich-funktionalen Fragen vorangestellt werden. Die genaue Reihenfolge muss jedoch vom konkreten Planungsfall abhängig gemacht werden. Hier können und sollen nicht alle Formen möglicher Ergebnisse im Einzelnen beleuchtet werden. Nachfolgend sollen Hinweise zur Darstellung der Planungsalternativen zum städtebaulichen Entwurf sowie zum Nutzungs- und Verkehrskonzept genügen. a) Kurzdarstellung der betrachteten Planungsalternativen (1.1) Wer sich alle grundsätzlichen Möglichkeiten einer städtebaulichen Entwicklung vor Augen führt und das Für und Wider der unterschiedlichen Varianten prüft, erhöht die Wahrscheinlichkeit einer später abwägungsgerechten Entscheidung. Eine gründliche Alternativenprüfung ist, wie hinreichend ausgeführt, wesentliche Voraussetzung für eine abwägungsgerechte Planung. Daher ist es nahe liegend, dass das Baugesetzbuch der Alternativenprüfung eine zentrale Rolle in der Bauleitplanung beimisst – gleich zu zwei unterschiedlichen Phasen im Planverfahren ist der Plangeber aufgerufen, über Varianten nachzudenken: Fester Bestandteil des Bebauungsplanverfahrens sollen zum einen die bei der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB zur Diskussion zu stellenden, sich wesentlich unterscheidenden Lösungen sein, die für die Neugestaltung oder Entwicklung des Plangebietes in Betracht kommen. Zum zweiten sieht Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB vor, in dem für die öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB bestimmten Umweltbericht in Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten darzustellen (vgl. Kapitel 5.4.3, Teil C). Die Variationsbreite für die im Umweltbericht zu prüfenden Varianten hängt maßgeblich 144 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung davon ab, wie ausführlich die Alternativenbetrachtung mit dazugehöriger Abwägung zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung ausgefallen ist. Das Aufzeigen von nur theoretischen Möglichkeiten wird durch die Regelung des § 3 Abs. 1 BauGB nicht bezweckt. Grundsätzlich wird der Rahmen für die Alternativlösungen durch die Darstellungen im Flächennutzungsplan abgesteckt. Stellt der Flächennutzungsplan nur Bauflächen, z. B. eine gemischte Baufläche, dar, kommen als mögliche Varianten grundsätzlich sowohl Kerngebiete als auch Mischgebiete in Betracht. Dies gilt selbst dann, wenn nach dem Aufstellungsbeschluss ausdrücklich die Entwicklung eines Kerngebietes angestrebt wird. Denn genauso wie die bloße Ausweisung einer Baufläche auf F-Plan-Ebene einer Standortalternativenprüfung bedarf (vgl. Erläuterungen zum Flachglasfall in Kapitel 4.4.5, Teil B), setzt eine abwägungsgerechte Entscheidung über die Festsetzung der Baugebietsart eine Prüfung darüber voraus, ob andere im Rahmen der Vorgaben des Flächennutzungsplans mögliche Gebietsarten nicht mindestens ebenso gut oder gar besser wären. Im Ergebnis der Prüfung müssen sich die mit dem B-Plan verfolgten grundsätzlichen Weichenstellungen gegenüber den anderen Möglichkeiten als zumindest „konkurrenzfähig“ oder überlegen erweisen. Darüber hinaus können zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung auch andere Einzelprobleme der Planung zur Diskussion gestellt werden, z. B. Varianten zur inneren Erschließung oder zur städtebaulichen Gestaltung und Bauweise. Lösungsmöglichkeiten zu Detailproblemen sollen hingegen nicht in den Mittelpunkt rücken. Es geht allein um Fragen der „grundsätzlichen Konzeption der Planung“171. Verfolgt die Gemeinde die Entwicklung eines Einkaufszentrums, so müssen – wenn dies nicht bereits auf F-Planebene geschehen ist – alle innerhalb der Gemeinde nach den Darstellungen des F-Plans grundsätzlich dafür geeigneten Flächen in den Blick genommen werden. Auch die Standortalternative kann demzufolge zu den sich wesentlich unterscheidenden Lösungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BauGB gehören. Gleiches gilt auch für den potenziellen Investor, der sich bereits einen Standort ausgesucht hat und hierfür einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufstellen möchte. Geht der Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplans auf Ansiedlungswünsche privater Grundstückseigentümer zurück und entspricht eine städtebauliche Entwicklung an diesem Ort der gemeindlichen Konzeption, so kann an dieser Stelle auf eine eingehende Standortalternativenprüfung verzichtet werden. Soweit die sich wesentlich unterscheidenden Lösungen in den Verfahrensakten enthalten sind, brauchen sie nicht in der Begründung wiederholend abgebildet und erklärt zu werden. Allerdings sollten sich aus den Unterlagen der Verfahrensakten auch die Gründe für die Wahl der Vorzugsvariante ergeben. In der Praxis wird dies regelmäßig übersehen. Der in der Praxis regelmäßig zu beobachtende Komplettverzicht auf die Alternativenprüfung mag damit zusammenhängen, dass selbst die Nicht-Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nicht als beachtliche Verletzung von Vorschriften über die Aufstellung von Bauleitplänen nach § 214 BauGB gilt. Der Verfahrensschritt nach § 3 Abs. 1 BauGB wird zwar fast immer durchgeführt, aber die Variantenprüfung unterbleibt sehr oft. Daher empfiehlt es sich, die Variantenprüfung direkt in die Begründung aufzunehmen. Auch die Gründe der Entscheidung für die mit dem Plan verfolgte Lösung und gegen die anderen Varianten sollten in der Begründung erläutert werden (dies gilt insbesondere dann, wenn sich die Gründe nicht aus der Verfahrensakte ergeben), und zwar in Teil VI zur Abwägung. Denn dort lassen sich Für und Wider mit den im Umweltbericht dargestellten anderweitigen Planungsmöglichkeiten in einem gemeinsamen Kapitel behandeln. Für eine nachvollziehbare Abwägungsentscheidung ist es erforderlich, die Auswirkungen aller in Betracht kommenden Alternativen in gleicher Weise, also mit gleicher Tiefe, zu ermitteln und zu bewerten. Dazu gehört es, sämtliche Varianten 171 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 6. Lfg./Dezember 2005, § 3 BauGB, Rn. 9. 145 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung in der Begründung zu „beschreiben bzw. zeichnerisch darzustellen“172 – vergleiche hierzu Kapitel 5.4.3 und 5.7.1, Teil C. b) Verkehrskonzept und Erschließung (1.2) Sowohl im Zusammenhang mit im Zusammenhang bebauten als auch mit neu zu erschließenden Plangebieten liegt i. d. R. ein Verkehrs- und Erschließungskonzept zu Grunde, das es zu beschreiben und zu begründen gilt. Soll im Falle von Bestandsgebieten alles beim Alten bleiben und lässt weder das gegenwärtige noch das in Zukunft zu erwartende Verkehrsgeschehen zu bewältigende Konflikte erwarten, so können die Ausführungen knapp abgehandelt werden. Dabei sollte neben der Beschreibung der wesentlichen Grundzüge zum Verkehr auch eine Kurzdarstellung der Ver- und Entsorgungssituation in Bezug auf die übrigen Medien (Strom, Gas, Wasserver- und –entsorgung, Telekommunikation, Müllentsorgung) erfolgen. Soll ein im Bestand bereits überwiegend und vollständig bebautes Gebiet Änderungen bezüglich der Verkehrserschließung oder anderer Ver- und/oder Entsorgungsleitungen erfahren, gehört eine ausführlichere Beschreibung der Planung in die Begründung. Wird die Aufstellung eines Bebauungsplans z. B. mit dem Ziel verbunden, Störungen durch den Kfz-Verkehr zu minimieren, sind vor allem Informationen darüber interessant, wie diese Ziele mit dem Verkehrskonzept erreicht werden sollen und inwieweit der Bebauungsplan planungsrechtliche Voraussetzungen für die spätere Umsetzung schaffen soll. Soll das Plangebiet aufgrund des Bebauungsplans erstmals entwickelt werden, sind hinsichtlich des Verkehrs neben der geplanten Verkehrsregulierung, der Aufteilung von ruhendem und fließendem Verkehr auch Informationen über die Straßenquerschnitte und –breiten hilfreich. Anwohner wird außerdem interessieren, mit welchem Verkehrsaufkommen zu rechnen sein wird. Soweit entsprechende Verkehrszählungen und -prognosen durchgeführt und im Umweltbericht beschrieben worden sind, kann darauf verwiesen werden. Neben den reinen Verkehrsbewegungen sind auch die damit verbundenen Emissionen, insbesondere der Lärm, von Belang. Das Konzept soll dazu beitragen, dass die einschlägigen Grenz- und Orientierungswerte eingehalten werden. Welche Maßnahmen dazu getroffen werden sollen, ist in der Begründung zu beschreiben. Bei im Bestand bereits bebauten Quartieren sind beim Verkehr i. d. R. mindestens punktuelle Optimierungsmaßnahmen erforderlich. Dabei kann es sich um Lösungen zur Verbesserung des fließenden, des ruhenden und/oder des nicht motorisierten Verkehrs handeln. Hinweise zur Beschreibung der Erschließungsplanung Zur Beurteilung und Beschreibung der Erschließungsplanung in der Begründung sollte der Planer über die Straßenraumtypen, ihre Charakterisierung und die typischen Randbedingungen und Anforderungen Bescheid wissen. In der nachfolgenden Tabelle sind die nach den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06) wesentlichen Merkmale der im städtischen Kontext vorkommenden Straßenraumtypen zusammengefasst. 172 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2 BauGB, Rn 125. 146 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 12: Hinweise zu den Eigenschaften und Anforderungen an Stadtstraßen nach RASt 06173 Straßentyp Charakterisierung Typische Randbedingungen und Anforderungen - Mischungsprinzip - Fahrgassenbreiten sollen Begegnung Rad/Pkw ermöglichen - Bei Sackgassen muss je nach örtlichen Bedingungen eine Wendemöglichkeit vorgesehen werden Wohnweg - Erschließungsstraße - I. d. R. Einzel- und Reihenhäuser - Art der Nutzung: Ausschließlich Wohngebiete - Geringe Länge (bis ca. 100 m) - Verkehrsstärke unter 150 Kfz/h - Besonderer Nutzungsanspruch: Aufenthalt - Kein ÖPNV Wohnstraße - Erschließungsstraße - Typische Bebauungsformen: Zeilenbebauung, Reihen- und Einzelhäuser - Ausschließlich Wohngebiet - Geringe Länge (bis ca. 300 m) - Verkehrsstärke unter 400 Kfz/h - Besonderer Nutzungsanspruch: Aufenthalt und Parken - Fahrbahnbreiten sollen Begegnung Pkw/Pkw ermöglichen - Ggf. Ausweichstellen für Begegnung Pkw/Müllfahrzeug - Radverkehrsanlagen nicht erforderlich - Keine besonderen Anforderungen an Gehwegbreiten Sammelstraße - Erschließungsstraße - Unterschiedliche Bebauungsformen, z. B. Zeilenbebauung, Reihen- und Einzelhäuser, Stadthäuser und -villen - Überwiegende Nutzungsart: Wohnen, seltener Mischgebiet - Länge 300 – 1.000 m - Verkehrsstärke 400 bis 800 Kfz/h - Typische Nutzungsansprüche: Fußgängerlängsverkehr, punktueller Überquerungsbedarf, Linienbusverkehr Quartiersstraße - Erschließungsstraße/ Hauptverkehrsstraße - Geschlossene, dichte Bebauung, oft gründerzeitlich - Typischerweise Misch- und Kerngebiete sowie besondere Wohngebiete - Abschnittslängen zw. 100 – 300 m - Straßenraumbreiten ab 12 m - Verkehrsstärke 400 bis 1.000 Kfz/h - Besondere Nutzungsansprüche: Fußgängerlängsverkehr, Parken - Linienbus- und Schwerlastverkehr möglich - Erschließungsstraße/ Hauptverkehrsstraße - Ländlich geprägte Siedlungsstruktur - Dimensionen sehr unterschiedlich in Breite und Länge (100m bis mehrere km lang) - Verkehrsstärke 200 bis 1.000 Kfz/h - Linienbusverkehr - Kein Nutzungsanspruch dominant - Insbesondere bei offener und Straßen abgewandter Bebauung Geschwindigkeitsüberschreitungen - Parkraumangebot für Bewohner lässt sich i. d. R. auf den Baugrundstücken bewältigen - Konsequente Abschnittsbildung erforderlich, z. B. in Form von Überquerungshilfen - Radverkehr erfordert entweder Radverkehrsanlagen oder eine wirksame Geschwindigkeitsdämpfung - Hohe Stellplatznachfrage im Straßenraum - Straßenraumgestaltung soll zur Verbesserung der Freiraumqualität beitragen - Überquerungen an den Knotenpunkten bündeln - Bei Abschnittslängen über 200 m empfiehlt sich die Unterbrechung der Parkreihen in Kombination mit z. B. Plateauaufpflasterungen Dörfliche Hauptstraße - Gesicherte Flächen für Fußgänger und Radfahrer erforderlich - Wirksame Dämpfung der Geschwindigkeiten in Ortseinfahrtsbereichen - Je nach Länge empfiehlt sich eine Geschwindigkeit dämpfende Abschnittsbildung 173 Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06), Köln 2007, S. 33 – 62. 147 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Straßentyp Örtliche Einfahrtsstraße Örtliche Geschäftsstraße Hauptgeschäftsstraße Gewerbestraße 148 Charakterisierung - Hauptverkehrsstraße - I. d. R. geschlossene oder halboffene Siedlungsstruktur - Gemischte Nutzung aus Gewerbe und Wohnen (geringer Anteil Einzelhandel) - Sehr unterschiedliche Straßenbreiten - Abschnittslängen zwischen 200 und 800 m - Verkehrsstärke 400 bis 1.800 Kfz/h - I. d. R. Linienbusverkehr - Erschließungsstraße/ Hauptverkehrsstraße - Lage: Stadtteilzentren größerer Städte oder Zentren von Klein- und Mittelstädten - Vorherrschend geschlossene Bauweise - I. d. R. Kerngebiete - Sehr unterschiedliche Straßenbreiten - Längenentwicklung zwischen 300 und 600 m - Verkehrsstärke 400 bis 2.600 Kfz/h - Besondere Nutzungsansprüche: Fußgängerlängs- und –querverkehr, Parken, Liefern und Laden, ÖPNV mit Bus und/oder Straßenbahn - Erschließungsstraße/ Hauptverkehrsstraße - Lage: Zentren von Groß- und Mittelstädten - Hohe Einzelhandelsdichte in geschlossener Bauweise, nur ausnahmsweise Wohnen (i. d. R. Kerngebiete) - Abhängig von Stadtgröße zwischen 300 und 1.000 m lang - Verkehrsstärke 800 bis 2.600 Kfz/h - Besondere Nutzungsansprüche: Fußgängerlängs- und –querverkehr, Parken, Liefern und Laden, Radverkehr, ÖPNV und Aufenthalt - Erschließungsstraße/ Hauptverkehrsstraße - Lage: Stadtrand - Zumeist sehr große Baugrundstücke mit großvolumigen Baukörpern sowie bedarfsgerechter Anzahl von Stellplätzen - Gewerbegebiet (Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Büro, Verwaltung und Freizeit) - Abschnittslänge zwischen 200 und 1.000 m - Häufige, oft hoch belastete Grundstückszufahrten - Verkehrsstärke 400 bis 1.800 Kfz/h - Besondere Nutzungsansprüche: Liefern und Laden, Besucherparken Typische Randbedingungen und Anforderungen - Problematisch sind häufig zu hohe Geschwindigkeiten, gerade bei geradlinigen Straßenverläufen und geringerer Nutzungsdichte - Abschnittsbildung zur Anordnung von Überquerungshilfen und zur Geschwindigkeitsdämpfung geboten - Bereitstellung ausreichender Seitenraumflächen und Gewährleistung linearer Querung ist wichtig - Sicherstellung angemessener Geschwindigkeiten und Sichtkontakt Fußgänger – Auto - Bereitstellung ausreichender Seitenraumflächen und Gewährleistung linearer Querung ist wichtig - Sicherstellung angemessener Geschwindigkeiten und Sichtkontakt Fußgänger – Auto - Autoaffine Strukturen mit geringen „Querbezügen“ über die Straße hinweg - Neben dem Stellplatzangebot auf den Grundstücken kann ein zusätzlicher Stellplatzbedarf im öffentlichen Straßenraum bestehen - Zur Fassung des Raums sind Baumalleepflanzungen sehr geeignet, zumal von Gewerbegebieten aus städtebaulicher Sicht nicht viel erwartet werden kann Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Straßentyp Industriestraße Verbindungsstraße Anbaufreie Straße Charakterisierung - Erschließungsstraße/ Hauptverkehrsstraße - Lage: Stadtrand - Zumeist sehr große Baugrundstücke mit großvolumigen Baukörpern sowie bedarfsgerechter Anzahl von Stellplätzen - Industriegebiet (Industrie- und Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser und plätze, öffentliche Betriebe) - Abschnittslänge zwischen 500 und 1.000 m - Je nach Nutzungsmischung häufige, oft hoch belastete Grundstückszufahrten - Verkehrsstärke 800 bis 2.600 Kfz/h mit großem Schwerverkehrsaufkommen - Minimale sonstige Nutzungsansprüche - Häufig Linienbusverkehr - Hauptverkehrsstraße - Uneinheitliche Bebauungsformen und Bauweisen bei zugleich mittlerer bis geringer Dichte - I. d. R. Nutzungsmischung aus Wohnen und Gewerbe (nicht zwingend einem MI oder anderen Gebieten der BauNVO zuzuordnen) - Städtebauliche Strukturen und Nutzungsmischung können sich abschnittsweise unterscheiden - Abschnittslänge zwischen 500 und über 1.000 m - Verkehrsstärke 800 bis 2.600 Kfz/h mit vorherrschender Verbindungsfunktion - Besondere Nutzungsansprüche: Radverkehr, ÖPNV - Hauptverkehrsstraße - Straßenabgewandte Bebauung oder unbebaute (Außenbereichs-)Flächen im Vorfeld oder innerhalb von Siedlungsgebieten - Verkehrsstärke 800 bis 2.600 Kfz/h mit z. T. großer Schwerverkehrsstärke - Minimale sonstige Nutzungsansprüche - I. d. R. Linienbusverkehr Typische Randbedingungen und Anforderungen - Fahrbahnen müssen je Richtung breit genug sein – es müssen an der Seite Abstellmöglichkeiten für Lkw/Lastzüge vorgesehen werden (Parkstreifenbreite daher bis zu 3,0 m) - Kein ausgeprägter Überquerungsbedarf durch Fußgänger oder Radfahrer - Haltestellenbereiche müssen ausreichend dimensioniert und gesichert werden - Parken erfolgt zumeist auf den Baugrundstücken - Geringere Nutzungsdichte und ungefasste Straßenräumen fördern überhöhte Geschwindigkeiten - Überquerungshilfen für gebündelte Fußgängerüberquerungen sind notwendig - Für Fahrradverkehr sollten Radverkehrsanlagen vorgesehen werden - Es sollte eine plausible Abschnittsbildung zur Einhaltung der zulässigen Geschwindigkeit vorgesehen werden. - Fahrbahnen weisen häufig bauliche Richtungstrennungen auf - Fußgänger und Radfahrer werden auf separaten gemeinsam geführten Geh-/Radwegen geführt - Fußgänger- und Radverkehrsaufkommen i. d. R. gering - Kein ausgeprägter Überquerungsbedarf Wichtige Informationen zur fahrradgerechten Verkehrsplanung sind in den Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA 95, Ausgabe 1995) enthalten.174 Auch das „Handbuch barrierefreie Verkehrsraumgestaltung“ enthält sehr nützliche Informationen.175 Auf Einzelheiten kann und soll hier nicht eingegangen werden. Dies gilt ebenso für weitere Details der Verkehrserschließungsplanung. Zu Querschnitten und Straßenprofilen, Dimensionierung von Stellplätzen, Kurvenradien, Größe und Ausgestaltung von Sackgassen und Kreisverkehren, Sichtfenstern 174 Vgl. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsgruppe Straßenentwurf und Beratungsstelle für Schadensverhütung, Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA 95), Köln 1995. Im Internet abrufbar unter http://adfc-lsa.de/Kreisverband/Magdeburg/Verkehr/ERA95.pdf (Zugriff am 19.02.2009). 175 Sozialverband VdK Deutschland e. V. (Hrsg.), Handbuch barrierefreie Verkehrsraumgestaltung, Bonn 2008. 149 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung und etlichem mehr gibt es unzählige Nachschlagewerke, wobei die RASt auch hierfür eine wichtige Grundlage bilden. Hinweise zu Fußgängerquerungshilfen Gegenstand hitziger Debatten im Zusammenhang mit der Verkehrserschließung sind in den kommunalen Gremien häufig Fußgängerüberquerungen. Dabei gehen die Ansichten zu den Fragen weit auseinander, ob z. B. ein schlichter „Zebrastreifen“ oder besser eine Ampel vorzusehen sind und ob dabei eine Mittelinsel nötig ist oder nicht. Auf derlei Fragen muss in der Begründung ggf. sachgerecht eingegangen werden. Die Ausgestaltung von Überquerungsstellen muss von unterschiedlichen Parametern, insbesondere von der verkehrsrechtlichen Situation (Vorrangregelung, Geschwindigkeit), den städtebaulichen Randbedingungen, der Kfz-Stärke und der Bedeutung der Stelle für den Fußgängerverkehr abhängig gemacht werden. Überquerungsanlagen sind im Falle eines ausgeprägten Überquerungsbedarfs in der Regel entbehrlich, wenn die Kfz-Stärke bei einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h nicht mehr als 500 Kfz/h im Querschnitt oder bei einer Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h nicht mehr als 250 Kfz/h beträgt. Umgekehrt sind solche Anlagen bei ausgeprägtem Überquerungsbedarf bei einer Kfz-Stärke von mehr als 1.000 Kfz/h im Querschnitt (bei einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h) oder bei mehr als 500 Kfz/h (bei einer Höchstgeschwindigkeit von über 50 km/h) notwendig. Fußgängerquerungen können im Wesentlichen je nach Anforderung mit Mittelinseln, Mittelstreifen, vorgezogenen Seitenräumen, Fußgängerüberwegen („Zebrastreifen“)176, Lichtsignalanlagen (LSA), Teil- oder Plateauaufpflasterungen ausgestaltet oder, bei sehr starkem Verkehr, als Unter- und Überführungen errichtet werden. Als Argumentationsgrundlage in der Begründung und für die Einschätzung adäquater Maßnahmen kann das Nomogramm dienen (Abb. 13). Anhand der beispielhaft eingetragenen dunkelgrauen Linie und den Ziffern 1 bis 3 lässt sich veranschaulichen, wie das Nomogramm abgelesen werden muss: Beträgt die zulässige Geschwindigkeit 50 km/h , liegt die Spitzenstundenbelastung bei 750 Kfz/h im Querschnitt und das Fußgängeraufkommen in der Spitzenstunde 100 Fußgänger , so stehen zur Bewältigung des die Fahrbahn querenden Fußgängerverkehrs an zweistreifigen Straßen mit Fahrbahnbreiten unter 8,50 m grundsätzlich mehrere Optionen zur Wahl. Nach dem Nomogramm empfiehlt sich insbesondere ein Fußgängerüberweg, der mit baulichen Maßnahmen kombiniert wird. Als begleitende bauliche Maßnahmen kommen Inseln, vorgezogene Seitenräume, und Teilaufpflasterungen in Frage. In Einzelfällen könnte auch über einen schlichten FGÜ ohne zusätzliche bauliche Maßnahmen, über die Aufteilung der Fahrbahn in zwei Teile durch einen Mittelstreifen oder eine Mittelinsel (Mitteltrennung) oder eine Plateau- oder Teilaufpflasterung nachgedacht werden.177 Das Nomogramm bildet somit eine sehr gute Grundlage, die genaue Ausgestaltung von Fußgängerüberquerungen sachgerecht zu begründen. Je nach gegebenen Rahmenbedingungen kann aus den sich jeweils bietenden Optionen ausgewählt werden. 176 Einzelheiten hierzu in: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Hrsg.), Richtlinien für die Anlage und Ausstattung von Fußgängerüberwegen (R-FGÜ), Ausgabe 2001, Bonn 2001. Vgl. auch Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Empfehlungen für Fußgängerverkehrsanlagen (EFA), Köln 2002 177 Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsgruppe Straßenentwurf, Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06), Köln 2007, S. 87 ff. 150 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die sich im Nomogramm widerspiegelnden Empfehlungen zur Ausgestaltung von Fußgängerüberquerungen lassen sich selbstverständlich gleichermaßen auch auf Neubaugebiete anwenden. Auf weitere Einzelheiten zur Verkehrsplanung sowie auf weitere Details der Erschließung durch technische Infrastruktur soll im Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen werden. Abb. 13: Nomogramm zu den Einsatzbereichen von Überquerungshilfen an zweistreifigen Straßen mit 178 Fahrbahnbreiten unter 8,50 m Sowohl bei Bestandsgebieten, deren Erschließung neu geordnet werden soll, als auch bei Neubaugebieten bietet sich zur Veranschaulichung der Erschließungsplanung an, entsprechende Planwerke in die Begründung aufzunehmen. In diesen Plänen sollen die Grundzüge der Erschließungsplanung zum Ausdruck kommen. Die Inhalte zu den Planungsüberlegungen und informellen Planungskonzepten sind zu individuell, um eine Unterstützung durch das Datenbanksystem zu ermöglichen. c) Städtebauliches Konzept / Nutzungskonzept (1.3) Die Ausführungen zum städtebaulichen Konzept und zum Nutzungskonzept sollen aufzeigen, wie die Planungsziele baulich-räumlich und nutzungsstrukturell umgesetzt werden sollen. Sind der städtebauliche Entwurf und das Nutzungskonzept in einem einzigen Planwerk mit178 Eigene Darstellung auf der Grundlage von: Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsgruppe Straßenentwurf, Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06), Köln 2007, S. 88. 151 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung einander verwoben, so kann die Beschreibung der Inhalte in einem Abschnitt erfolgen. Liegt den beiden Themen je ein Plan zugrunde, bieten sich zwei voneinander gesonderte Abschnitte an. Auf der Grundlage der Konzeption können die Grundzüge und wesentlichen Inhalte der Planung dargestellt werden – auf die Frage, wie diese Planinhalte im Bebauungsplan festgesetzt werden sollen, ist im Kapitel 3 des Teils II (nach der Ordnung der Muster-Begründung) einzugehen. Bei der Beschreibung des städtebaulichen Konzepts und des Nutzungskonzepts geht es um die Grundprinzipien der Planung, z. B. um einheitliche Abstände der vorderen Baugrenze von der Straßenbegrenzungslinie, um Achsen und vorgesehene Bauformen und Gebäudetypen, um das Verhältnis von bebauter zu unbebauter Fläche sowie um die im Plangebiet vorgesehenen Nutzungen, aus denen sich die Festsetzung von Baugebieten (Teil II, Kapitel 3.1 nach Muster-Gliederung) und sonstiger Flächen ableiten lässt. Selbstverständlich ist auf städtebauliche und sonstige Besonderheiten hinzuweisen, z. B. wenn eine städtebauliche Dominante geplant wird. Ging dem Bebauungsplan ein städtebaulicher Wettbewerb voraus, in dem es um die Entwicklung einer städtebaulichen Lösung ging, so lässt sich aus den Wettbewerbsunterlagen zitieren. Genau wie beim Verkehrs- und Erschließungskonzept, sollte auch in diesem Abschnitt der Plan (städtebaulicher Entwurf, Rahmenplan, gemeindliches Entwicklungskonzept) aufgenommen werden, der dem Bebauungsplan zu Grunde liegt. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. d) Landschaftsplanerisches Konzept / Umweltkonzept (1.4) Soweit die Planungen zur Gestaltung des Freiraums nicht bereits im städtebaulichen Konzept enthalten und in Kapitel 1.3 des Teils II (nach der Muster-Gliederung) beschrieben worden sind, gehören entsprechende Ausführungen in einen weiteren Abschnitt. Dabei geht es weniger darum aufzuzeigen, wie sich die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen auf das Plangebiet verteilen sollen. Vielmehr soll dargelegt werden, mit welchen landschaftsgestalterischen Mitteln das Plangebiet – soweit erforderlich – aufgewertet werden soll. Zum landschaftsplanerischen Konzept können auch Vorstellungen von der Erhaltung wertvoller Baumsubstanz und anderer, den Raum prägenden Landschaftselemente gehören. Wichtig sind auch Informationen darüber, wie der zukünftige Freiraum genutzt werden soll. Verbergen sich dahinter z. B. öffentliche Ruhe- und Erholungsräume oder Spiel- und Sportplätze für Kinder und Jugendliche? Daraus lässt sich ableiten und hier erläutern, ob und wie der Freiraum umgestaltet werden soll. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 152 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.3.2 Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan (2.) Wenn der Bebauungsplan die Änderung oder Berichtigung des F-Plans erforderlich macht, bedarf es eines gesonderten Kapitels in Teil II der Begründung. Das Kapitel nimmt somit Bezug auf den Abschnitt 3.4 in Teil I. Je nach Art der Änderung ergeben sich unterschiedliche Anforderungen an den Text. Muss der Flächennutzungsplan parallel geändert werden, so sind die Gründe für die Notwendigkeit des Flächennutzungsplan-Änderungsverfahrens zu nennen; denn auch dies sind Auswirkungen der Planung. In die Ausführungen gehören auch die Informationen, ob die Änderung des F-Plans im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB durchgeführt wird. Weiterhin sollte dargelegt werden, welche Änderungen sich beim Flächennutzungsplan ergeben sollen. Dies kann verbal geschehen. Zum Verständnis können auch kleine Planausschnitte jeweils derselben Fläche aus dem wirksamen Flächennutzungsplan und aus dem Entwurf zur Änderung beitragen. F-Plan-Ausschnitte sollten um eine Kurzlegende ergänzt werden, damit auch für den Laien auf einen Blick die wesentlichen Plandarstellungen ablesbar werden. Hilfreich ist auch die Aufnahme des Geltungsbereichs des B-Plans in die F-Plan-Ausschnitte. In der Entwurfsbegründung ist aufzuzeigen, dass der Bebauungsplan am Ende des Planverfahrens aus den vorgesehenen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird. Bei der Planbegründung hängt die Formulierung in der Begründung davon ab, ob die Änderung des Flächennutzungsplans noch vor Satzungsbeschluss des B-Plans in Kraft tritt (es hieße dann: „Der Bebauungsplan ist aus der Änderung des Flächennutzungsplans vom ... entwickelt“) oder ob beim Parallelverfahren Wirksamkeitsbeschluss zur F-Planänderung und Satzungsbeschluss zum B-Plan in derselben Sitzung der Gemeindevertretung erfolgen und der BPlan nach § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB noch vor der F-Planänderung bekannt gemacht wird (dann bleibt es beim Wortlaut der Entwurfsbegründung). Fallen Wirksamkeits- und Satzungsbeschluss in dieselbe Sitzung der Gemeindevertretung, wird jedoch die Genehmigung der FPlanänderung durch die höhere Verwaltungsbehörde in der Weise abgewartet, dass die ortsübliche Bekanntmachung des Bebauungsplans frühestens im selben Bekanntmachungsblatt erfolgt, in dem die Wirksamkeit F-Planänderung veröffentlicht wird, so wäre eine redaktionelle Änderung der B-Planbegründung dergestalt erlaubt, dass anstelle der Futur II-Form („wird entwickelt sein“) die bloße Feststellung tritt, dass der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan nach dessen Änderung entwickelt ist. Die Beschreibungen können sich dabei auf das Wesentliche beschränken. Es lässt sich im Übrigen auf die Begründung zur FPlanänderung verweisen. Einzelheiten zur Anpassung des Flächennutzungsplan im Wege der Berichtigung bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB, die von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen, ergeben sich aus Kapitel 6.2.5 in Teil C. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 153 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.3.3 Grundzüge der Planfestsetzungen (3.) Weder aus dem Gesetz noch aus der Rechtsprechung oder der einschlägigen Literatur lässt sich ableiten, dass jede einzelne Festsetzung des Bebauungsplans zu begründen ist. Die Begründung hat jedoch zur Aufgabe, sich den wesentlichen Festsetzungen ausführlich zu widmen. Außerdem sollte ihre Funktion als Auslegungshilfe für Bauwillige, Genehmigungsbehörden und – im Falle einer Klage – Gerichte ernst genommen werden. Vor diesem Hintergrund müssen die wesentlichen Grundzüge des Bebauungsplans erläutert und die Erforderlichkeit der diese Grundzüge planungsrechtlich umsetzenden Festsetzungen dargelegt werden. Es gehört zur gängigen Praxis, zunächst die Art und das Maß der baulichen Nutzung, Bauweise, überbaubare Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen ausführlicher zu betrachten. Darüber hinaus hängen die zu behandelnden Themen von den weiteren Planinhalten ab. Für die Reihenfolge der Gliederungspunkte bietet es sich an, sich an der Legende zum Bebauungsplan zu orientieren. Für B-Plan-Legenden wiederum sei der Hinweis erlaubt, dass sie am besten nach der Ordnung der Planzeichenverordnung aufgebaut werden sollten. Dabei sind die Punkte auszusparen, die nicht Bestandteil des Plans sind, wobei die Mindestinhalte eines qualifizierten Bebauungsplans (Art und Maß der baulichen Nutzung, überbaubare Grundstücksflächen und örtliche Verkehrsflächen) selbst bei einem einfachen Bebauungsplan gemäß § 30 Abs. 3 BauGB stets thematisiert werden sollten, um auf die sich im Übrigen nach § 34 oder § 35 BauGB richtende Zulässigkeit von Vorhaben einzugehen und zu begründen, warum im betreffenden Fall auf entsprechende Festsetzungen verzichtet werden soll und kann. Aus der Maßgabe, sich in der Begründung „nur“ mit den wesentlichen Festsetzungen zu beschäftigen, leiten in der Praxis offenbar einige ab, dass auf die textlichen Festsetzungen überhaupt nicht eingegangen werden muss. Denn textliche Festsetzungen betreffen sehr häufig Details, die die Grundzüge der Planung nicht wesentlich tangieren. Dem ist zu entgegnen, dass selbstverständlich auch textliche Festsetzungen von wesentlicher Bedeutung sein können – etwa wenn aus dem Katalog der in einem Mischgebiet nach § 6 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen Schank- und Speisewirtschaften durch textliche Festsetzung auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO durch Ausschluss gestrichen wird. Insbesondere für Eigentümer kann dies eine folgenschwere Regelung sein, auf die in der Begründung hinzuweisen ist. Insofern sollte die städtebauliche Erforderlichkeit aller feinsteuernden Festsetzungen nach § 1 Abs. 4 - 10 BauNVO in der Begründung behandelt werden. Wegen ihrer Individualität sind auch textliche Festsetzungen zur Regelung von sonstigen Sondergebieten nach § 11 BauNVO eingehend zu erläutern. Da Begründungen überdies als Auslegungshilfe dienen sollen, müssen auch und vor allem komplizierte textliche Festsetzungen erläutert werden (vgl. Ausführungen zu Buchstabe h) in diesem Kapitel). In der Planungspraxis wird häufig vergessen, die Erforderlichkeit von Festsetzungen zu begründen. Als gedankliches Gliederungsgerüst für die Begründung der Einzelfestsetzungen sollte, wie einleitend schon erwähnt, die Beachtung der folgenden wesentlichen Grundsätze und Planungsgebote erläutert werden: - der Grundsatz der Erforderlichkeit, - der Bodenbezug, - der Bestimmtheitsgrundsatz, - das Abwägungsgebot, - das Gebot der planerischen Zurückhaltung, - das Gebot der Konfliktbewältigung, 154 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung - der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, - Gleichbehandlungsgrundsatz, - das Entwicklungsgebot - das Anpassungsgebot. Wie die Gebote und Grundsätze in der Begründung behandelt werden, soll beispielhaft am nachfolgenden Abschnitt zur Art der baulichen Nutzung beantwortet werden. Dabei wird auch deutlich, dass es von der Art der Festsetzung abhängt, auf welche der Grundsätze bzw. Gebote überhaupt eingegangen werden muss. So wird die Frage der Entwicklungsfähigkeit aus dem F-Plan (Entwicklungsgebot) beispielsweise bereits im entsprechenden Kapitel 2 von Teil II (nach der Ordnung der Muster-Begründung) beantwortet. Auf das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB (Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen) wird bereits in Teil I der Begründung eingegangen. Im Übrigen soll im Folgenden nicht auf alle Einzelpunkte der Begründung eingegangen werden. Es soll diesbezüglich genügen aufzuzeigen, dass auch diese Punkte typische Themen innerhalb der Bebauungsplanbegründung sind. a) Art der baulichen Nutzung (3.1) Über die Verordnungsermächtigung des § 9a BauGB ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung Vorschriften unter anderem über Festsetzungen in den Bebauungsplänen zur Art der baulichen Nutzung, zum Maß der baulichen Nutzung und seine Berechnung sowie zur Bauweise sowie die überbaubaren und die nicht überbaubaren Grundstücksflächen zu erlassen. Die Vorschriften hierzu finden sich in der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung – BauNVO) in der Bekanntmachung der Neufassung vom 23. Januar 1990 (BGBl. I S. 133), geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466). In der Regel wird die Art der baulichen Nutzung durch ein Baugebiet nach den §§ 2 bis 11 BauNVO festgesetzt. Nach § 1 Abs. 2 BauNVO sind folgende Baugebiete voneinander zu unterscheiden: §§ BauNVO Baugebietstypen Abkürzung 2 Kleinsiedlungsgebiete WS 3 Reine Wohngebiete WR 4 Allgemeine Wohngebiete WA 4a Besondere Wohngebiete WB 5 Dorfgebiete MD 6 Mischgebiete MI 7 Kerngebiete MK 8 Gewerbegebiete GE 9 Industriegebiete GI 10 Sondergebiete, die der Erholung dienen SO 11 Sonstige Sondergebiete SO Durch die Festsetzung von Baugebieten werden die Vorschriften der §§ 2 bis 14 BauNVO Bestandteil des B-Plans, somit also auch die Vorschriften über Stellplätze und Garagen (§ 12 BauNVO), über Gebäude und Räume für freie Berufe (§ 13 BauNVO) sowie über Nebenanlagen (§ 14 BauNVO). Hinsichtlich der Zulässigkeit der Hauptanlagen gilt die auf das jeweilige Baugebiet bezogene Vorschrift der §§ 2 bis 11 BauNVO. In der Begründung kann und sollte auf die Rechtsgrundlage hingewiesen werden, auch wenn dies nicht vorgeschrieben ist. 155 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Es sollte dargelegt werden, inwieweit das Nutzungskonzept von den Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung gedeckt ist und insoweit städtebaulich erforderlich ist. Details, die einer besonderen Betrachtung und Rechtfertigung bedürfen, können sich wie gesagt ergeben, wenn im Bebauungsplan von den Feinsteuerungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO Gebrauch gemacht wird. Voraussetzung bei den Gliederungsmöglichkeiten der Absätze 5, 6, 7 und 10 des § 1 der Baunutzungsverordnung ist jeweils, dass die Zweckbestimmung der von der Regelung betroffenen Baugebiete trotz der Nutzungsbeschränkung gewahrt bleibt. Insbesondere auf diesen Punkt ist in der Begründung Bezug zu nehmen. Tab. 13: Übersicht über die planerischen Feinsteuerungsmöglichkeiten der Baugebiete über § 1 Abs. 4 – 10 BauNVO an städtebauliche Erfordernisse im B-Plan § 1 BauNVO Unterpunkt Anpassungs- bzw. Gliederungsmöglichkeiten Abs. 4 Nr. 1 horizontale Gliederung nach der Art der zulässigen Nutzung Nr. 2 horizontale Gliederung nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften Alternative 1 Ausschluss von bestimmten Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 allgemein zulässig sind; Alternative 2 Festsetzung, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 allgemein zulässig sind, nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Nr. 1 Festsetzung, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden Nr. 2 Festsetzung, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, in dem Baugebiet allgemein zulässig sind. Nr. 1 Vertikale Gliederung von Baugebieten nach den §§ 4 bis 9, wonach in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen nur einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen zulässig sind, Nr. 2 Vertikale Gliederung von Baugebieten nach den §§ 4 bis 9, wonach in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen unzulässig sind oder als Ausnahme zugelassen werden können, Nr. 3 Vertikale Gliederung von Baugebieten nach den §§ 4 bis 9, wonach in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 4 bis 9 vorgesehen sind, nicht zulässig oder allgemein zulässig sind. Abs. 5 Abs. 6 Abs. 7 Abs. 8 156 Die Festsetzungen nach den Absätzen 4 bis 7 können sich auch auf Teile des Baugebiets beschränken. Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung § 1 BauNVO Unterpunkt Anpassungs- bzw. Gliederungsmöglichkeiten Abs. 9 Festsetzung, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Abs. 10 „Gemengelagenklausel“: Festsetzung der Zulassungsfähigkeit von Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen von Anlagen in überwiegend bebauten Gebieten, die anderenfalls in dem betreffenden Baugebiet nach der BauNVO unzulässig wären. Neben den Baugebieten der Baunutzungsverordnung gibt es noch weitere die Nutzungsart betreffende Flächentypen, die sich jedoch nicht aus der BauNVO, sondern aus dem Katalog möglicher Festsetzungen des § 9 Abs. 1 BauGB ergeben. Insbesondere die im Folgenden aufgelisteten Festsetzungen können neben den Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) der flächenmäßigen Ausweisung der Art der baulichen Nutzung dienen: • • • • • • Flächen für den Gemeinbedarf (vgl. Buchstabe e) dieses Kapitels) sowie für Sport- und Spielanlagen (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), Flächen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf (§ 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB), Flächen mit besonderem Nutzungszweck (§ 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB), von der Bebauung freizuhaltende Flächen und ihre Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB), Versorgungsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB), Flächen für die Abfall- und Abwasserbeseitigung, einschließlich der Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser, sowie für Ablagerungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 14 BauGB). Da die Festsetzungen des Bebauungsplans, wie zuvor schon dargestellt, den oben genannten Grundsätzen und Geboten genügen müssen, sind die Festsetzungen darauf bezogen zu rechtfertigen. Obendrein soll die Begründung bei der Auslegung von Festsetzungen behilflich sein, wobei normalerweise weniger die zeichnerischen, als vielmehr die textlichen Festsetzungen ein Erläuterungsbedürfnis hervorrufen. Zeichnerische Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung sind in der Regel eindeutig und unmissverständlich. Da sich die gesonderte Behandlung der textlichen Festsetzungen im Rahmen der Begründung empfiehlt, muss in diesem Abschnitt nur auf die wesentlichen Grundzüge zur Art der baulichen Nutzung eingegangen werden. Am besten wird auf die zur Art der baulichen Nutzung erforderlichen Hinweise eingegangen, indem man sich an das folgende „Fragengerüst“ hält: • • • • • Wie verteilen sich die Baugebiete und anderen flächenmäßigen Ausweisungen zur Art der baulichen Nutzung auf das Plangebiet? Inwieweit ist die Festsetzung der im B-Plan ausgewiesenen / B-Planentwurf vorgesehenen Arten der baulichen Nutzung städtebaulich erforderlich? Inwieweit weichen die Festsetzungen des Bebauungsplans von der in Teil I unter 2.4 dargelegten „planerischen Ausgangssituation“ ab? Ist das Trennungsgebot hinreichend beachtet? Kontrollfragen zu den zeichnerischen Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung: Sind die Festsetzungen eindeutig? Lassen Sie missverständliche Deutungen zu? 157 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Diese Fragen orientieren sich an den Grundsätzen und Geboten der Bauleitplanung, wobei hier nicht auf alle in Kapitel 4.4, Teil B aufgeführten und erläuterten Punkte eingegangen werden muss. So genügt allein die zeichnerische Festsetzung eines Baugebiets regelmäßig dem Gebot der planerischen Zurückhaltung, soweit die Erforderlichkeit der Festsetzung unbestreitbar ist. Erst wenn die Art der baulichen Nutzung gemäß § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO in besonderer Weise von dem in den §§ 2 bis 9 BauNVO festgelegten Regelmuster abweichen soll, bedarf es der Überprüfung, ob das Gebot der planerischen Zurückhaltung dabei eingehalten wird. Auch zum Bestimmtheitsgrundsatz dürften sich in der Regel keinerlei näher zu erläuternde Fragen ergeben. Erklärungsbedarf entsteht allenfalls bei zeichnerisch geregelten Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, die geschossweise voneinander abweichen. Bei dem oben entwickelten „Fragengerüst“ ist Folgendes zu beachten: • Wie verteilen sich die Baugebiete und anderen flächenmäßigen Ausweisungen zur Art der baulichen Nutzung auf das Plangebiet? Die Ausführungen zu dieser Frage lassen sich wie ein Rundgang durch das Plangebiet aufziehen, in dem man – je nach Größe des Plangebiets – z. B. von Ost nach West oder im Uhrzeigersinn die festgesetzten Arten der baulichen Nutzung der Plangebietsteile abschnittsweise beschreibt. Als andere Herangehensweise bietet sich eine Erläuterung anhand etwaiger Nummerierungen der Baugebiete an. Dabei muss nicht zwingend auf jeden einzelnen Block gesondert eingegangen werden, wenn diese, wie das häufig der Fall ist, nach der Nutzungsart gleich sind. Es können also auch durch Straßen voneinander getrennte Blöcke zusammengefasst beschrieben werden, zumal es in erster Linie um die Darstellung der Grundzüge in Bezug auf die Art der baulichen Nutzung geht. Der besseren Übersicht kann eine flurstücksweise sortierte tabellarische Übersicht über die im Plangebiet vorhandenen Teilgebiete mit den Arten der baulichen und sonstigen Nutzung dienen. Tab. 14: Übersichtstabelle zur Art der Nutzung Straßenname Haus-Nr. Flur-Nr. Flurstücks- Nr. Bezeichnung des Baugebietes Art der baulichen Nutzung Art der sonstigen Nutzung Die Übersicht zur Art der Nutzung sollte ebenfalls über das hier vorgeschlagene Datenbanksystem angesteuert werden. • 158 Inwieweit ist die Festsetzung der im B-Plan ausgewiesenen / B-Planentwurf vorgesehenen Arten der baulichen Nutzung städtebaulich erforderlich? (Grundsatz der Erforderlichkeit, Abwägungsgebot) Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bei der Begründung des städtebaulichen Erfordernisses muss sich der Planverfasser auf die Ziele des Bebauungsplans berufen können. Die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung müssen mit diesen in Einklang stehen. So kann das Ziel „eines insbesondere durch die Fortentwicklung und Stärkung vorhandener Kultur- und Gastronomieangebote im Quartier“ mit der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebietes (WA) kollidieren. Es bedarf also der Feststellung, dass der Charakter der festgesetzten Baugebiete den Zielen des Bebauungsplans gerecht wird. Die Inanspruchnahme eines Grundstücks für eine innerörtliche Straßentrasse, über deren Notwendigkeit die Gemeindevertretung bei ihrem Beschluss über den B-Plan nicht abschließend befindet, sondern einer zukünftigen Überprüfung vorbehält, ist nicht i. S. des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich.179 Insoweit muss im Zusammenhang mit den Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung auch der Frage nachgegangen werden, inwieweit die Rechte Dritter (insbesondere die Rechte der Eigentümer) durch Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung betroffen sind. • Inwieweit weichen die Festsetzungen des Bebauungsplans von der in Teil I unter 2.4 dargelegten „planerischen Ausgangssituation“ ab? Es liegt nahe, die Planung dem planungsrechtlichen Ist-Zustand gegenüberzustellen. In der Begründung sollte daher darauf eingegangen werden, inwieweit durch Aufstellung des Bebauungsplans der Zulässigkeitsmaßstab hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung verändert werden soll. Diese Veränderungen spielen auch und vor allem im Zusammenhang mit dem Planungsschadensrecht eine wichtige Rolle (vgl. Kapitel 5.5.4, Teil C) und müssen vor diesem Hintergrund gerechtfertigt werden. Im übrigen ist die Bezugnahme auf den Ist-Zustand bei Bebauungsplänen, die im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellt werden sollen, wichtig, wenn es sich um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil handelt und insoweit darzulegen ist, dass der Zulässigkeitsmaßstab, der sich vor Inkrafttreten des Plans aus der Eigenart der näheren Umgebung nach § 34 BauGB ergibt, nicht durch die Festsetzungen des B-Plans wesentlich verändert wird. • Ist das Trennungsgebot hinreichend beachtet? (Gebot der Konfliktbewältigung) Gemengelagen bergen in besonderer Weise Konflikte in sich. Anwohner fühlen sich von benachbarten gewerblichen Nutzungen oder nahe gelegenen Sportanlagen und dem damit verbundenen Lärm gestört. Vor diesem Hintergrund ist besonderes Augenmerk dem Nebeneinander unterschiedlicher zulässiger Nutzungen zu widmen. Da der Konflikt in der Regel auf Emissionen zurückzuführen ist, gehören erforderliche Ausführungen hierzu jedoch in den Umweltbericht. Im Sinne einer Überprüfung der Eindeutigkeit der Planzeichnung sollte sich der Planverfasser dabei fragen, ob sich die Trennlinie zweifelsfrei (z. B. auf einer Flurstückslinie verlaufend) aus dem Plan ablesen lässt. Als Faustregel kann man sich merken: Eindeutig bestimmbar sind solche Trennlinien in der Planzeichnung dann, wenn sie sich auch eindeutig in Worte fassen lassen. Verläuft eine Grenze z. B. schräg durch ein Grundstück hindurch, bedarf es eindeutiger Vermaßungen in der Planzeichnung, auf die in der verbalen Umschreibung des Linienverlaufs Bezug genommen werden kann. Die Beschreibung des Linienverlaufs selbst ist nicht 179 OVG Lüneburg, Urteil vom 14.04.1980 – 6 C 20/78 –, BRS 36 Nr. 9. 159 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung erforderlich. Das Beispiel macht aber deutlich, dass das Verfassen der Begründung ein wichtiger Selbsttest für die Richtigkeit der Festsetzungen ist. Auf diese Weise lassen sich Zeichenfehler und –mängel aufdecken. Ist innerhalb des Baugebietes oder im Verhältnis zur Nachbarschaft ein Baugebietswechsel geplant, muss der Planbearbeiter prüfen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die beiden benachbarten unterschiedlichen Arten der baulichen Nutzung miteinander verträglich sind. Dies ist in der Begründung auszuführen. Nach § 50 BImSchG sind bei raumbedeutsamen Planungen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen im Sinne des Artikels 3 Nr. 5 der Richtlinie 96/82/EG in Betriebsbereichen hervorgerufene Auswirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete so weit wie möglich vermieden werden. Zu den sonstigen schutzbedürftigen Gebieten gehören insbesondere öffentlich genutzte Gebiete, wichtige Verkehrswege, Freizeitgebiete und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvolle oder besonders empfindliche Gebiete und öffentlich genutzte Gebäude. • Kontrollfragen zu den zeichnerischen Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung: Sind die Festsetzungen eindeutig? Lassen Sie missverständliche Deutungen zu? Die zeichnerischen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung lassen nur in seltenen Fällen Zweifel zu, so lange sich der Plan an die Vorgaben der Planzeichenverordnung hält. Sollten einzelne Flächen eines farbigen B-Plans weiß sein, so lohnt sich ein prüfender Blick. Zeichnerische Engpässe ergeben sich immer dort, wo mehrere Abgrenzungsfestsetzungen auf ein und derselben Linie verlaufen und dies zur Unlesbarkeit des Plans führen kann. In solchen Fällen können Nebenzeichnungen oder textliche Festsetzungen helfen. Bei Erläuterung all dieser Fälle ist darauf zu achten, ob die Planzeichnung tatsächlich eindeutig und bestimmt ist (gleiches gilt selbstverständlich auch für die anderen zeichnerischen Festsetzungen in diesem Teilgebiet). Sonstige Flächen Darüber hinaus kann die Nutzungsstruktur in einem Gebiet auch durch folgende Ausweisungen geregelt werden (Verkehrsflächen werden nach der Ordnung der Muster-Gliederung in Kapitel 1.2, Teil II behandelt): • • • • öffentliche und private Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze, Friedhöfe (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB); Wasserflächen sowie die Flächen für die Wasserwirtschaft, für Hochwasserschutzanlagen und für die Regelung des Wasserabflusses (§ 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB); Flächen für die Landwirtschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB); Wald (§ 9 Abs. 1 Nr. 18b BauGB). Innerhalb dieser Flächen sind bauliche Anlagen zumeist nicht oder nur in Ausnahmefällen zulässig. Beispielsweise sind auf den Wasserflächen der durch Flutung von Braunkohlerestlö- 160 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung chern allmählich entstehenden Lausitzer Seenlandschaft180 schwimmende Häuser, sog. „floating homes“, geplant (und teilweise schon verwirklicht). In den B-Plänen wurden zur Regelung dieser schwimmenden baulichen Anlagen unterschiedliche Darstellungsmethoden angewandt. Gerade auf derartige Festsetzungen mit außergewöhnlichem Regelungsgehalt sollte die Begründung ausführlich eingehen. Von einer Berücksichtigung der sonstigen Flächen ist eher abzusehen, weil sich diese Flächen zumeist bereits im Bestand als Wald, Landwirtschaft oder als Wasserflächen darstellen und ihre Aufnahme in den Plan eher nachrichtlichen Charakter hat. Vor diesem Hintergrund würde sowohl der Leser als auch das Programm mit unnötigen Informationen überfrachtet werden. Alle erforderlichen Informationen sollten auf dem normalen Weg direkt in die Begründung geschrieben werden. b) Maß der baulichen Nutzung (3.2) Nach § 16 Abs. 2 BauNVO kann im Bebauungsplan das Maß der baulichen Nutzung bestimmt werden durch Festsetzung • • • • der Grundflächenzahl (GRZ) oder der Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen (GR), der Geschossflächenzahl (GFZ) oder der Größe der Geschossfläche (GF), der Baumassenzahl (BMZ) oder der Baumasse (BM), der Zahl der Vollgeschosse (Z), der Höhe baulicher Anlagen (H). In der Begründung sollte dargelegt werden, welcher Festsetzungsmöglichkeiten sich der Bebauungsplan zur Regelung des Maßes der baulichen Nutzung bedient. Dabei ist zu beachten, dass – soweit das Maß der baulichen Nutzung überhaupt geregelt werden soll – stets die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen festzusetzen ist. Die Zahl der Vollgeschosse oder die Höhe baulicher Anlagen muss zusätzlich immer dann festgelegt werden, wenn ohne ihre Festsetzung öffentliche Belange, insbesondere das Orts- und Landschaftsbild, beeinträchtigt werden können. In aller Regel besteht also auch die Pflicht zur Regelung von Z oder H. Die Inhalte des Bebauungsplans müssen bei den Erläuterungen in der Begründung nicht komplett wiederholt werden. Es bietet sich jedoch an, auf die Regelmäßigkeiten oder Prinzipien bei den sich über das gesamte Plangebiet verteilenden Nutzungsmaßfestsetzungen einzugehen und davon wiederum die Ausnahmen zu unterscheiden. Wenn in allen Wohngebieten die gleichen Grund- und Geschossflächenzahlen sowie die gleichen maximalen Höhen gelten, dann kann das in einem einzigen Satz erläutert werden. Gibt es nur ausnahmsweise Abweichungen, ist auf diese gesondert einzugehen; hierbei bedarf es einer gesonderten Rechtfertigung, insbesondere vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebotes. Enthält der Bebauungsplan – möglicherweise aufgrund der Vorprägung durch vorhandenen, zumal denkmalgeschützten Gebäudebestand – ganz unterschiedliche Festsetzungen zum Maß, so dass sich auf den ersten Blick keinerlei Gesetzmäßigkeiten erkennen lassen, lassen sich allenfalls Maßkorridore bestimmen. Es macht jedenfalls keinen Sinn, die Planinhalte im Ein- 180 Nach Flutung, die noch einige Jahre andauern wird, soll die größte künstlich geschaffene Seenlandschaft Europas entstanden sein. 161 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung zelnen verbal nachzuzeichnen. Die Begründung sollte sich vielmehr darauf konzentrieren zu erläutern, warum diese Sprünge und Wechsel erforderlich sind. Soweit im Bebauungsplan nichts anderes festgesetzt ist, sind innerhalb der Baugrenzen auch Kellergeschosse zulässig. Allerdings ermöglicht § 16 Abs. 5 BauNVO, das Maß der baulichen Nutzung nicht nur oberhalb, sondern auch unterhalb der Geländeoberfläche für Teile des Baugebiets, für einzelne Grundstücke oder Grundstücksteile und für Teile baulicher Anlagen unterschiedlich festzusetzen. Der Schutz des Grundwassers kann beispielsweise ein Grund sein, sehr restriktive Festsetzungen für Gebäudeteile unterhalb der Geländeoberfläche zu treffen. Besonderer Rechtfertigungsbedarf entsteht, wenn nach § 17 Abs. 2 BauNVO die Obergrenzen des Maßes der baulichen Nutzung gemäß Absatz 1 überschritten werden sollen. Danach gelten grundsätzlich folgende Obergrenzen: Tab. 15: Obergrenzen nach § 17 Abs. 1 BauNVO Baugebiet Grundflächenzahl (GRZ) Geschossflächenzahl (GFZ) Baumassenzahl (BMZ) 0,2 0,4 - 0,4 1,2 - 0,6 1,6 - Mischgebiete (MI) 0,6 1,2 - Kerngebiete (MK) 1,0 3,0 - 0,8 2,4 10,0 0,2 0,2 - Kleinsiedlungsgebiete (WS) Reine Wohngebiete (WR) Allgemeine Wohngebiete (WA) Ferienhausgebiete Besondere Wohngebiete (WB) Dorfgebiete (MD) Gewerbegebiete (GE) Industriegebiete (GI) Sonstige Sondergebiete (SO) Wochenendhausgebiete Sollen diese Obergrenzen überschritten werden, bedarf es einer hinreichenden Rechtfertigung in der Begründung. Für eine Überschreibung müssen besondere städtebauliche Gründe vorliegen. Gleichzeitig müssen die Überschreitungen durch Umstände ausgeglichen sein oder durch Maßnahmen ausgeglichen werden, durch die sichergestellt ist, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht beeinträchtigt, nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt vermieden und die Bedürfnisse des Verkehrs befriedigt werden. Außerdem dürfen sonstige öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Weitere Überschreitungsmöglichkeiten ergeben sich in Gebieten, die am 1. August 1962 überwiegend bebaut waren (§ 17 Abs. 3 BauNVO). Wie bei der Art der baulichen Nutzung können sich besondere Bestimmungen zum Maß der baulichen Nutzung aus textlichen Festsetzungen ergeben, auf die nach Maßgabe der hier unterbreiteten Empfehlungen in Kapitel 3.8 dieses Teils (nach der Ordnung der MusterBegründung) ggf. gesondert einzugehen ist. Beispielsweise lässt sich festsetzen, dass bestimmte Dachaufbauten wie Antennen und Schornsteine den Dachfirst um eine bestimmte Höhe überschreiten dürfen. Häufig liest man in diesem Zusammenhang Festsetzungen, nach 162 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung denen die maximale Firsthöhe durch derartige Aufbauten um eine bestimmte Höhe (z. B. 2,0 m) überschritten werden darf. Läge die maximale Firsthöhe z. B. bei 12 Metern, so dürfte jeder Schornstein bis zu einer Höhe von 14 Metern über der Geländeoberfläche errichtet werden – unabhängig davon, ob der Dachfirst eines jeden Gebäudes tatsächlich eine Höhe von 12,0 Metern misst. Nach einer solchen Festsetzung könnte auf dem Dach eines Gebäudes mit einer Firsthöhe von nur 7,0 Metern ein absurd hoher Schornstein thronen. Dies ist städtebaulich sicherlich nicht erwünscht. An diesem Beispiel zeigt sich, welche Bedeutung eine Begründung bekommt, wenn sie in solchen Fällen bei der Auslegung einer Festsetzung helfen kann oder – noch besser – wenn der Planverfasser durch das Begründen der selbst entwickelten oder von der Gemeinde vorgeschlagenen Begründung darauf kommt, dass die Festsetzung nicht eindeutig und somit überarbeitungsbedürftig ist. Der Planverfasser sollte nach unten vorgegebener tabellarischer Gliederung als Zusammenfassung der Ausführungen das Maß der Nutzung noch einmal grundstücksweise aufschlüsseln. Diese Daten werden ohnehin für die dezidierte Darlegung der Auswirkungen und im Zusammenhang mit der Abwägung benötigt und werden insoweit nicht zusätzlich angelegt. Die ersten vier Spalten ergeben sich aus den Angaben in Kap. 2.4 von Teil I (planungsrechtliche Ausgangssituation). Tab. 16: Grundstücksbezogene Informationen zum zulässigen Nutzungsmaß Straßenname HausNr. Flur -Nr. FlurstücksNr. Bezeichnung des Baugebietes Zulässige Grundfläche in m² Zulässige Geschossfläche in m² oder zulässige Baumasse in m³ Zulässige Zahl der Vollgeschosse (Z) Zulässige Höhe (H) Die ersten vier Spalten lassen sich bei entsprechender Verknüpfung mit Hilfe des Datenbanksystems automatisch generieren. Die hier zusätzlich über eine entsprechende Eingabemaske einzutragenden Informationen werden wiederum mit dem Abschnitt in der Begründung zur Überprüfung eines Planungsschadens in Teil IV. verknüpft. c) Überbaubare Grundstücksflächen (3.3) Festsetzungen im Bebauungsplan über die überbaubaren Grundstücksflächen gehören zu den Mindestfestsetzungen eines qualifizierten Bebauungsplans i. S. des § 30 Abs. 1 BauGB. In § 23 BauNVO wird vorgeschrieben, auf welche Weise die überbaubaren Grundstücksflächen im Bebauungsplan festgesetzt werden können. In § 23 Abs. 1 BauNVO werden die Festsetzungsmittel, Baulinie, Baugrenze und Bebauungstiefe, genannt. § 23 Abs. 2 bis 4 BauNVO regelt, wie Gebäude bezüglich einer im Bebauungsplan festgesetzten Baulinie oder einer Baugrenze oder bezüglich einer festgesetzten Bebauungstiefe errichtet werden dürfen.181 181 Gerhard Boeddinghaus, Abweichende Bauweisen, in: BauR 2007, S. 1160 f. 163 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Überbaubare Grundstücksflächen werden in der Regel zeichnerisch durch die Festsetzung von Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen bestimmt. Gerade die Festsetzung von Baulinien, auf denen gebaut werden muss und bei denen nur ein geringfügiges Vor- oder Zurücktreten von Gebäudeteilen zugelassen werden kann, bedarf einer gründlichen städtebaulichen Rechtfertigung, deren Notwendigkeit auch mit Blick auf das Gebot der planerischen Zurückhaltung Bestand haben muss. Das Erfordernis zur Festsetzung von Baulinien kann sich aus einer bestimmten Bestandsituation (z. B. aus Gründen des Denkmalschutzes, aus Gründen des Umgebungsschutzes von Denkmalen oder zur Wahrung bzw. Wiederherstellung von Baufluchten) ergeben. Anderenfalls kann es um eine punktuell genaue Umsetzung eines städtebaulichen Entwurfs gehen – etwa bei der planungsrechtlichen Sicherung einer symmetrischen Torsituation als Auftakt zu einem Quartier. Aus der Berliner Planungspraxis stammt die sog. reine bzw. erweiterte „Baukörperausweisung“, eine durch Baugrenzen umgrenzte Fläche, die den Grundriss des geplanten Gebäudes genau bzw. mit etwas Spielraum für Abweichungen innerhalb der Fläche regelt. Die Baukörperausweisung hat also eine ähnlich bindende Wirkung wie Baulinien. Einer Baukörperausweisung liegt immer eine mindestens bis zur städtebaulichen Figur konkretisierte Planungsvorstellung zugrunde. Für diese wird die Grundfläche des Baukörpers als zulässige Grundfläche festgesetzt. Soll bei der Festsetzung der Grundfläche ein angemessener Spielraum für die bauentwurfliche Durcharbeitung eingeräumt werden, spricht man von einer „erweiterten Baukörperausweisung“. Bei einer „reinen Baukörperausweisung“ soll es diesen Spielraum hingegen nicht geben.182 Baukörperausweisungen entsprechen der Festsetzung der üblicherweise durch eine Zahl ausgedrückten zulässigen Grundfläche. Die den Baukörper regelnden Baugrenzen/Baulinien werden vermaßt, eine Grundflächenzahl oder zulässige Grundfläche wird jedoch nicht zusätzlich festgesetzt. Das Maß der baulichen Nutzung für den Baukörper wird durch die Festsetzung einer zulässigen Höhe oder durch die Zahl der Vollgeschosse komplettiert (als Höchstmaß oder Mindest- und Höchstmaß oder zwingend). Baukörperausweisungen gehören zu den sog. ausdrücklichen Festsetzungen, nach denen sich auch geringere Abstandsflächen als von der Landesbauordnung vorgesehen ergeben dürfen. Allerdings ist eine ergänzende textliche Festsetzung erforderlich. In der Begründung wiederum muss bei geplanten geringeren Abstandsflächen nicht nur das städtebauliche Erfordernis zum Ausdruck gebracht werden. Es gehört auch eine schlüssige Erklärung dazu, dass trotz geringerer als von der Bauordnung vorgesehener Abstandsflächen gesunde Wohn- bzw. Arbeitsverhältnisse gewahrt werden. Die Ausführungen zu den überbaubaren Grundstücksflächen sollten auf den Erläuterungen zum städtebaulichen Konzept basieren und sich darauf berufen. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. d) Bauweise (3.4) Nach § 22 BauNVO unterscheidet man zwischen der offenen, der geschlossenen und der abweichenden Bauweise. In der offenen Bauweise werden die Gebäude mit seitlichem Grenzabstand als Einzelhäuser, Doppelhäuser oder Hausgruppen errichtet. Die Länge dieser baulichen 182 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (Hrsg.), Handbuch Verbindliche Bauleitplanung, Berlin, 4. Nachlieferung 2005, S. 59. 164 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Anlagen darf höchstens 50 m betragen. Im Bebauungsplan können Flächen festgesetzt werden, auf denen nur Einzelhäuser, nur Doppelhäuser, nur Hausgruppen oder nur zwei dieser Hausformen zulässig sind. Die Art der Darstellung im Bebauungsplan regelt die Planzeichenverordnung. In der geschlossenen Bauweise werden die Gebäude ohne seitlichen Grenzabstand errichtet, es sei denn, die vorhandene Bebauung erfordert eine Abweichung. Nach § 22 Abs. 4 BauNVO kann überdies eine abweichende Bauweise geregelt werden. Die Bauweisen müssen im normativen Teil des Bebauungsplans festgesetzt werden; es reicht nicht aus, wenn diese nur in der Planbegründung erläutert werden.183 Die Baunutzungsverordnung stellt bei ihren Regelungen zur offenen, geschlossenen und abweichenden Bauweise vor allem auf den seitlichen Grenzabstand ab. Daraus hat das Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen den Schluss gezogen, unter Bauweise sei die Anordnung der Gebäude auf Baugrundstücken in Bezug auf die seitlichen Grundstücksgrenzen und damit in Bezug auf die Gebäude auf den insoweit benachbarten Grundstücken zu verstehen.184 Besonderer Aufmerksamkeit bedürfen bei der offenen Bauweise das Doppelhaus und die Hausgruppe, da nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts das wesentliche Merkmal des Doppelhauses sowie der Hausgruppen darin besteht, dass sie auf verschiedenen Grundstücken mit gemeinsamen Grundstücksgrenzen ohne seitlichen Grenzabstand errichtet werden. Ein Doppelhaus im Sinne des § 22 Abs. 2 Satz 1 BauNVO ist demnach eine bauliche Anlage, die dadurch entsteht, dass zwei Gebäude auf benachbarten Grundstücken durch Aneinanderbauen an der gemeinsamen Grundstücksgrenze zu einer Einheit zusammengefügt werden. Die bauliche Anlage muss nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zwingend auf zwei Nachbargrundstücken errichtet sein.185 Würde der gleiche Gebäudekomplex auf nur einem einzigen Baugrundstück errichtet sein, könne nach diesem Urteil trotz Baugleichheit und trotz gleicher Funktion (zwei voneinander unabhängige Wohneinheiten) nicht mehr von einem Doppelhaus die Rede sein. Die Zulässigkeit einer Bebauung als Doppelhaus setzt nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts in Gebieten der offenen Bauweise also den wechselseitigen Verzicht auf seitliche Grenzabstände an der gemeinsamen Grundstücksgrenze voraus. Abb. 14: Definition des Doppelhauses nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.02.2000 (eigene Darstellung) 183 OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15.04.2008 – 1 MN 58/08, (a.L.) –, BauR 2008, S. 1353. So auch: OVG NRW, Beschluss vom 01.03.2006 – 7 B 1875/05 –; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 27.3.2003 – 7 B 2212/02 –, BRS 66 Nr. 126. 185 BVerwG, Urteil vom 24.02.2000 – 4 C 12.98 –, BauR 2000, S. 1169. 184 165 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Haltung des Bundesverwaltungsgerichts zum Doppelhaus sowie zum wesentlichen Merkmal der (offenen) Bauweise im Sinne der Baunutzungsverordnung („Die Festsetzung der offenen Bauweise betrifft allein die Anordnung der Gebäude auf einem Baugrundstück im Verhältnis zu den seitlichen Grenzen der Nachbargrundstücke“) ist in der Praxis umstritten. Nach Boeddinghaus ist das wesentliche Merkmal der Bauweise die „Reihung gleichartiger oder ähnlich dimensionierter Gebäude in einem größeren Bebauungszusammenhang“186. Der rein grundstücksbezogene Blick tritt in den Hintergrund. Vielmehr sollen durch Festsetzung einer Bauweise Ordnungsprinzipien für die städtebauliche Entwicklung über Nachbargrenzen hinweg geschaffen werden. Auch bei Festsetzung einer abweichenden Bauweise soll eine Reihung von gleich oder ähnlich dimensionierten Gebäuden in Bezug auf eine öffentliche Verkehrsfläche angestrebt werden.187 Geht es nur um einen besonders zu behandelnden Einzelfall, bei dem ein Gebäude mit außergewöhnlichem Grundriss und z. B. besonders geringen Abständen zum Nachbarn ermöglicht werden soll, so sind hierfür die Möglichkeiten zu nutzen, die sich durch Festsetzung von Baugrenzen, Baulinien und Baukörpern bieten. Einer Reihung in abweichender Bauweise würde zum Beispiel ein Städtebau entsprechen, bei dem z. B. linksseitig jeweils ohne Grenzabstand und rechtsseitig jeweils mit Grenzabstand gebaut werden muss oder bei dem nur im Erdgeschoss an die Grundstücksgrenzen herangebaut werden soll, nicht aber in den darüber liegenden Geschossen (vgl. Abb. 16). Sowohl nach Boeddinghaus als auch nach dem oben zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts können sog. Atriumhäuser188 jedenfalls dann nicht als abweichende Bauweise im Sinne der Baunutzungsverordnung betrachtet werden, wenn diese die zu den seitlichen Grenzabständen erforderlichen bauordnungsrechtlichen Abstandsflächen einhalten. Von abweichender Bauweise könnte nur die Rede sein, wenn diese Gebäude, die in diesem Falle Atriumhäuser sind, jeweils linksseitig auf die Grundstücksgrenze gebaut werden, während sie rechtsseitig die erforderlichen Abstandsflächen einhalten. Sollen im Bebauungsplangebiet nach dem Willen der Gemeinde Atriumhäuser entstehen, so müssen hierfür zeichnerische Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche (Baulinien, Baugrenzen, Baukörperfestsetzungen) sowie erforderlichenfalls textliche Festsetzungen getroffen werden. Gerade in Großstädten wird des Öfteren ein dichter und zugleich – unter Abwei186 Abb. 15: Foto, B. Weyrauch: Enge Gasse unter Abweichung von den bauordnungsrechtlichen Abstandsvorschriften Gerhard Boeddinghaus, Abweichende Bauweisen, in: BauR 2007, S. 1160. Gerhard Boeddinghaus, Abweichende Bauweisen, in: BauR 2007, S. 1160. 188 Ein Haus, das in seiner Mitte einen zum Himmel geöffneten zentralen Hof (das Atrium) besitzt, der zum Himmel hin offen oder mit einem Glasdach geschlossen sein kann. 187 166 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung chung der bauordnungsrechtlich verlangten Abstandsflächen – durch Lücken gegliederter Städtebau angestrebt. Die rechtliche Grundlage hierfür ergibt sich seit dem Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte aus § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB sowie – soweit landesrechtlich geregelt – aus dem Bauordnungsrecht. Die Bebauung z. B. eines Blocks oder Straßenzuges mit derart geringen seitlichen Grenzabständen, dass von den bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenregelungen abgewichen werden muss, muss als abweichende Bauweise angesehen werden. Denn nach § 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, inwieweit an die vorderen, rückwärtigen oder seitlichen Grundstücksgrenzen herangebaut werden darf oder muss. Abb.16: Arten der Bauweisen (eigene Darstellung) Die Bauweise sollte je Baugebiet aufgeschlüsselt werden. Dies soll hier in tabellarischer Form geschehen. 167 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 17: Baugebietsbezogene Informationen zur Bauweise Bezeichnung des Baugebietes Bauweise (offen / geschlossen / abweichend) Bezeichnung des Baugebietes Bauweise (offen / geschlossen / abweichend) WR 1 Abweichend MI 1 Geschlossen WA 1 Offen MI 2 Geschlossen WA 2 Offen MI 3 Geschlossen WA 3 Offen Die Tabelle zur Bauweise kann ebenfalls über die Eingabemaske im Datenbanksystem angesteuert werden. Die Information wird nämlich ein weiteres Mal in Teil III zum Umweltbericht benötigt, in dem in Kapitel 2 nach der Muster-Gliederung die wesentlichen Inhalte des B-Plans anzugeben sind. Sie werden dort automatisch eingelesen. e) Gemeinbedarfsflächen (3.5) Als Gemeinbedarfsflächen kommen z. B. Schul- oder Kita-Standorte, Flächen für weitere soziale oder kulturelle Einrichtungen oder auch für die Feuerwehr in Frage. Auf die möglichen Nutzungen innerhalb von Gemeinbedarfsflächen soll hier nicht näher eingegangen werden. Diese Gebiete sorgen im Zusammenhang mit Bebauungsplänen insoweit bei manchen für Verwirrung, als Gemeinbedarfsflächen nicht in dem Katalog der Bauflächen und Baugebiete der Baunutzungsverordnung aufgelistet werden und daher bereits gerichtlich angezweifelt wurde, dass innerhalb festgesetzter Gemeinbedarfsflächen weitere Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise sowie zu den überbaubaren und nicht überbaubaren Grundstücksflächen hinzutreten dürfen. Nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 21.06.2005 ist dies jedoch zweifelsfrei geklärt. Danach wird mit der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche eine mögliche Art der baulichen Nutzung festgelegt, selbst wenn sie nicht zum Baugebiets-Katalog der BauNVO gehört. Überdies spricht nichts „gegen die Anwendung der Vorschriften der BauNVO über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die (nicht) überbaubaren Grundstücksflächen auf Flächen für den Gemeinbedarf …, daß diese Flächen nicht von der Ermächtigung des § 2 Abs. 5 (jetzt: § 9 a) BauGB bzw. § 2 Abs. 8 BBauG 1976 oder § 2 Abs. 10 BBauG 1960 erfaßt (gewesen) wären.“189 Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. f) Versorgung (3.6) In diesem Abschnitt kann sowohl auf Fragen zur technischen Erschließung eingegangen werden, soweit diese nicht umfassend bereits in Kapitel 1.2 von Teil II (nach der Ordnung der Muster-Begründung) abgehandelt wurden, sowie auf Aspekte der sozialen Infrastruktur. 189 OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.06.2005 – 7 A 3611/04 – BauR 2005, S. 1753 f. 168 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. g) Sonstiges (3.7) Je nach Planinhalten können sich weitere Aspekte ergeben, auf die im Rahmen der Begründung einzugehen ist. In Frage kommen Einzelheiten zur Versorgung mit sozialer Infrastruktur, mit Angeboten des täglichen Bedarfs, Gesichtspunkte des Immissionsschutzes usw. Sie sollen nicht im Rahmen dieser Arbeit behandelt werden. Die Inhalte dieses Abschnitts werden sich in der Regel nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem eignen. h) Textliche Festsetzungen (3.8) Wie die Begutachtung der Praxisbeispiele gezeigt hat, wird nur in den seltensten Fällen explizit auf die textlichen Festsetzungen eingegangen (in Berlin ist dies nicht unüblich). Aus der Rechtsprechung ergibt sich schließlich, dass die Begründung nicht etwa zu jeder möglicherweise einmal strittig werdenden Frage etwas sagen muss, sondern dass sie sich auf die zentralen Regelungen des Bebauungsplans beschränken darf.190 Auf der anderen Seite soll die Begründung wie dargestellt der besseren Verständlichkeit des Planes dienen191 und wesentlich dabei mithelfen, den Plan und seine Festsetzungen zu erklären und – im Zweifel – auszulegen.192 Außerdem muss jede Festsetzung im Bebauungsplan erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sein. Ob und inwieweit auf die textlichen Festsetzungen in der Begründung eingegangen werden sollte, sollte von Komplexität und Wirkung jeder einzelnen Festsetzung abhängig gemacht werden. Man muss drei Gruppen von Festsetzungen unterscheiden: 1. Gruppe der unumstrittenen und zugleich unmissverständlichen Festsetzungen; 2. Gruppe der schwer verständlichen und daher auslegungsbedürftigen Festsetzungen; 3. Gruppe der Festsetzungen, durch die bei Planrealisierung bestimmte Belange erheblich beeinträchtigt werden können. Die zur ersten Gruppe gehörenden unmissverständlichen Festsetzungen (z. B. „Im allgemeinen Wohngebiet sind Tankstellen unzulässig“) bedürfen keiner weiteren Erklärung im Sinne der Auslegungshilfe. Sie sind so eindeutig, dass eine Erläuterung zur besseren Verständlichkeit nicht notwendig ist. Das heißt jedoch nicht, dass auf die Begründung der städtebaulichen Erforderlichkeit verzichtet werden dürfte. Zusätzlicher Erklärungs- und Auslegungsbedarf besteht aber vor allem für die Festsetzungen, die sich der zweiten Gruppe zuordnen lassen. Gerade unter den textlichen Festsetzungen kommen Beispiele vor, die nicht nur für den Laien, sondern auch für den Experten schwer verständlich sind, selbst wenn sie dem Bestimmtheitsgebot genügen. Auf solche komplizierten Festsetzungen sollte in der Begründung explizit 190 BVerwG, Urteil vom 7.05.1971 - BVerwG 4 C 76.68 -, DVBl 1971, S. 759. BVerwG, Beschluss vom 03.11.1992 – 4 NB 28/92 –, DÖV 1993, S. 251 = DVBl 1993, S. 116 = NVwZ-RR 1993, S. 286. 192 BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84 –, BauR 1987, S. 651 = DÖV 1987, S. 1015 = DVBl 1987, S. 1608 = ZfBR 1991, S. 293. 191 169 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung eingegangen werden. Hier ist es auch hilfreich, potenzielle Fälle der Umsetzung exemplarisch durchzuspielen und für die Bauantragsprüfung durch die Baugenehmigungsbehörde in der Begründung aufzubereiten. Die zur dritten Gruppe gehörigen Festsetzungen – diese können klar und eindeutig oder auch komplex und schwer verständlich sein – bedürfen der eingehenden Auseinandersetzung mit den betroffenen Belangen, wobei sich hierzu auf Teil VI (Abwägung) der Begründung verweisen lässt, soweit die Gründe für die in Kauf zu nehmenden Beeinträchtigungen dort aufgeführt werden. Unabhängig von der Gruppenzugehörigkeit sollte in der Begründung für jede Festsetzung die städtebauliche Erforderlichkeit festgestellt werden. Wenn es sich anbietet, können thematisch zusammengehörige Festsetzungen auch gemeinsam behandelt werden. Es ist außerdem hilfreich, jeder in die Begründung aufgenommenen textlichen Festsetzung die Rechtsgrundlage in Klammern hintanzustellen. Verstärkt tauchen in der Praxis textliche Festsetzungen zum Ausschluss von Mobilfunkanlagen als Nebenanlagen auf. Dieser Ausschluss wird im Zuge der Elektrosmogdebatte von Bürger- und Politikerseite mit dem Argument des Gesundheitsschutzes forciert. Festsetzungen hierzu bedürfen einer genauen Prüfung. Zu Nebenanlagen im Allgemeinen und zu Mobilfunkanlagen im Speziellen ist festzuhalten: Mit der Festsetzung eines Baugebietes werden auch die Vorschriften des § 14 BauNVO über die Zulässigkeit von Nebenanlagen Bestandteil des Bebauungsplans. Neben den im jeweiligen Baugebiet zulässigen und ausnahmsweise zulässigen Anlagen dürfen demzufolge unter Beachtung bestimmter Voraussetzungen auch Nebenanlagen i. S. d. § 14 BauNVO errichtet werden. Nach § 14 BauNVO ist zu unterscheiden zwischen untergeordneten Nebenanlagen und Einrichtungen, die dem Nutzungszweck der in dem jeweiligen Baugebiet gelegenen Grundstücke oder des Baugebiets selbst dienen und die seiner Eigenart nicht widersprechen (Absatz 1), und – ausnahmsweise – solchen Nebenanlagen, die der Versorgung der Baugebiete mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser sowie zur Ableitung von Abwasser dienen (Absatz 2). Dies gilt auch für fernmeldetechnische Nebenanlagen sowie für Anlagen für erneuerbare Energien, soweit nicht Absatz 1 Satz 1 Anwendung findet. Zu den Nebenanlagen und Einrichtungen im Sinne des Absatzes 1 gehören auch solche für die Kleintierhaltung. Eine untergeordnete Nebenanlage im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO ist eine bodenrechtlich relevante bauliche Anlage, die in ihrer Funktion und räumlich dem Baugrundstück selbst oder zumindest dem Baugebiet und dessen zweckentsprechender Nutzung dienend zuund untergeordnet ist.193 Höchstrichterlich ist bis heute nicht geklärt, ob Mobilfunkanlagen überhaupt dem Begriff der „Nebenanlage“ zugeordnet werden können. Die Oberverwaltungsgerichte vertreten hierzu durchaus unterschiedliche Positionen.194 Nach einem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.11.1999 wurde nur festgestellt, dass eine „Mobilfunk-Sende- und Empfangsanlage, die nicht nur dem Nutzungszweck des Baugebiets, sondern der Versorgung des gesamten Stadtgebiets sowie mehrerer Gemeinden in der Umgebung dient“, keine Nebenanlage im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO und dass § 14 Abs. 2 BauNVO in den Fassungen von 1962, 1968 und 1977 nicht auf fernmeldetechnische Nebenanlagen anwendbar ist.195 Das 193 Jürgen Stock, in: Helmut König, Thomas Roeser, Jürgen Stock, Kommentar zur BauNVO, 2. Auflage, München 2003, § 14 Rn. 9. 194 Vgl. Stefan Tysper; Der Mobilfunkanlagenbegriff im öffentlichen Bauplanungsrecht, in: BauR 2008, S. 617. 195 BVerwG, Beschluss vom 01.11.1999 – 4 B 3/99 –, BauR 2000, S. 703 = DÖV 2000, S. 474 = DVBl 2000, S. 830 = ZfBR 2000, S. 276. 170 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung OVG Münster hält die Einordnung als fernmeldetechnische Nebenanlage im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO jedoch selbst dann noch für nahe liegend, wenn der Verordnungsgeber bei Einführung des § 14 Abs. 2 BauNVO lediglich optisch deutlich untergeordnete Baukörper wie z. B. eingeschossige Fernmeldegebäude im Blick gehabt haben mag.196 Der Begriff der Nebenanlage im Sinne des § 14 Abs. 2 BauNVO betrifft Infrastruktursysteme einschließlich fernmeldetechnischer Nebenanlagen, die eine raumübergreifende Versorgungsfunktion erfüllen. Die Rechtfertigung für die ausnahmsweise Zulässigkeit auch fernmeldetechnischer Nebenanlagen in einem reinen Wohngebiet liegt darin, dass die Infrastruktursysteme im öffentlichen Interesse erforderlich sind und aus technischen Gründen auch im Bereich reiner Wohngebiete installiert werden müssen.197 Diese Erkenntnis bietet eine wichtige Grundlage zur Begründung eines – mancherorts gewünschten – Ausschlusses von Mobilfunkanlagen zumindest in reinen Wohngebieten. Erarbeitet die Gemeinde ein gemeindeweites, mit den Mobilfunkbetreibern abgestimmtes „Standortkonzept für Mobilfunkanlagen“, wonach in den reinen und ggf. auch anderen Wohngebieten keine Mobilfunkanlagen erforderlich sind, lässt sich auf dieser Grundlage rechtfertigen, dass Mobilfunkanlagen im betreffenden Plangebiet ausgeschlossen sind, weil dennoch für die ausreichende Aufrechterhaltung des Mobilfunknetzes im öffentlichen Interesse gesorgt ist. Bleibt zu klären, ob Mobilfunkanlagen nach § 1 Abs. 6 BauNVO ausgeschlossen werden dürfen, denn dem Wortlaut nach gilt diese Ausschlussmöglichkeit nur für Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO vorgesehen sind - § 14 Abs. 2 BauNVO wird in diesem Zusammenhang nicht genannt. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann wiederum bei Anwendung des § 1 Abs. 5 – 8 BauNVO festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten ausnahmsweise zulässiger Anlagen nicht zulässig sind. Nach der Kommentarliteratur beziehen sich die Ausschlussmöglichkeiten auch auf die ausnahmsweise zulässigen Nebenanlagen i. S. des § 14 Abs. 2 BauNVO.198 Allerdings müsse der Ausschluss städtebaulich eingehend gerechtfertigt werden; die Versorgung der Bevölkerung mit den nach § 14 Abs. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Einrichtungen müsse flächendeckend, angemessen und ausreichend gesichert sein und erhalten bleiben – diesem Nachweis dient das oben angesprochene Standortkonzept. Soweit es technisch möglich ist, auch die Zeichendatei zum Plan (zumeist in AutoCAD hergestellt) mit dem Datenbanksystem zu koppeln, wäre eine Einbindung ins Programm sehr hilfreich. Denn im Rahmen vieler Arbeitsschritte ändern sich textliche Festsetzungen fortwährend oder werden ergänzt und/oder wieder gestrichen. Widersprüche zwischen Plan und Begründung können insbesondere dann entstehen, wenn die Begründung die Neuerungen des Plans noch nicht vollzogen hat oder umgekehrt. Solche Widersprüche können zur Nichtigkeit des Plans führen. 5.3.4 Flächenbilanz (4.) Den Abschluss des Teils zu Planinhalt und Festsetzungen bildet ein tabellarischer Überblick über die im Bebauungsplan festgesetzten Flächen. Hierin werden, soweit vorhanden, nur die Baugebiete, Grünflächen (unterschieden nach ihrer Zweckbestimmung), Verkehrs- und Versorgungsflächen, Gemeinbedarfsflächen (mit Zweckbestimmung), Landwirtschafts-, Waldund Wasserflächen aufgeführt, jedoch nicht innerhalb dieser Flächen zusätzlich geregelte und 196 Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 06.05.2005 – 7 B 275/04 –, BauR 2005, S. 1425. Vgl. Stefan Tysper; Der Mobilfunkanlagenbegriff im öffentlichen Bauplanungsrecht, in: BauR 2008, S. 615. 198 vgl. Bielenberg in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauNVO, 51. Lfg., Januar 1995, § 14, Rn 29; Fickert /Fieseler, Baunutzungsverordnung, Stuttgart 2008, § 14, Rn 11.4. 197 171 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung somit gewisse Schnittmengen bildende Ausweisungen, wie z. B. die innerhalb eines Baugebiets festgesetzten Flächen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur. Die Addition dieser Gebiete und Flächen muss demzufolge insgesamt der Größe des Plangebietes entsprechen. Die Flächenangaben erfolgen für gewöhnlich in Quadratmetern (ohne Zahlen hinter dem Komma). Tab. 18: Beispiel zur tabellarischen Darstellung der Flächenbilanz Plangebietsnutzung Größe in m² Reine Wohngebiete I - IV 18.287 Allgemeines Wohngebiet 2.487 Sondergebiet „Freizeit und Erholung“ 23.965 Gemeinbedarfsfläche Schule 20.265 Öffentliche Grünfläche 20.366 Parkanlage 4.204 Sonstige Grünflächen 1.554 Flächen für den Wald 28.555 Öffentliche Straßenverkehrsflächen 6.957 Öffentlicher Parkplatz 1.272 Privater Parkplatz 2.656 Gesamt (Größe des Plangebiets) 130.568 Die Flächenbilanz lässt sich mit Hilfe des hier vorgeschlagenen Datenbanksystems automatisch generieren, da sie – nach der Ordnung der Muster-Begründung – auf den Daten von Kapitel 3.1, Teil II basiert. 5.4 Umweltbericht (Teil III) Mit dem EAG Bau vom 20. Juli 2004 wurden die europarechtlichen Vorgaben zur Umweltprüfung gemäß Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 27.06.2001 (PlanUP-Richtlinie)199 im Bereich der Bauleitplanung umgesetzt. Nach § 2 Abs. 4 BauGB wird die Durchführung einer Umweltprüfung (UP) für alle Bauleitpläne mit Ausnahme von solchen Bebauungsplänen, die nach dem vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB oder im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB durchgeführt werden können, zur Pflicht. Im Rahmen der Umweltprüfung sind die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen zu ermitteln und in einem Umweltbericht zu beschreiben und zu bewerten. Es sind dabei nicht nur die verfahrensrechtlichen Vorgaben der Plan-UP-Richtlinie abzuarbeiten, sondern auch die Anforderungen, die sich aus dem nationalen Recht hinsichtlich der Prüfung von Umweltbelangen ergeben. Daher verweist § 2 Abs. 4 BauGB sowohl auf die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB als auch auf die Vorschriften des § 1a BauGB, worin 199 Plan-UP-Richtlinie, ABl. EG Nr. L 197, S. 30. 172 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung die Bodenschutz-, die Umwidmungssperrklausel sowie die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung geregelt sind.200 Alle die in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstabe a) BauGB bezeichneten Bestandteile der Umwelt bedürfen nicht nur der Behandlung im Rahmen der Umweltprüfung, sondern auch der Begutachtung auf Grund der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Alle sich aus dieser naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ergebenden Prüfschritte und Folgerungen über Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen sind auch im Rahmen der Umweltprüfung erforderlich, wobei in der Umweltprüfung einige Aspekte mehr (z. B. die Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit) betrachtet werden müssen. Uechtritz spricht insoweit von einer „(teil)identischen Datenerhebung“ bei Eingriffsregelung und Umweltprüfung.201 Aus diesem Grund kann die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung im Rahmen der Umweltprüfung abgehandelt und zusammen mit den übrigen im Rahmen der Umweltprüfung relevanten „Umweltbelangen in einen einheitlichen Prüfablauf integriert“ werden.202 Ein eigenständiges Kapitel zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ist somit nicht erforderlich. Der Umweltbericht bildet wie dargestellt gemäß § 2a Satz 3 BauGB einen gesonderten Teil der Begründung. Seine Aufgabe besteht in der Beschreibung und Bewertung der voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen, die im Rahmen der Umweltprüfung ermittelt worden sind. Im Umweltbericht wird aufgezeigt, welche Umweltbelange geprüft wurden, welche Betroffenheiten dabei festgestellt wurden und welche Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich aus Sicht des Umwelt- und Naturschutzes für erforderlich erachtet werden. In der Umweltprüfung werden nur die Umweltschutzbelange losgelöst von all den anderen öffentlichen und privaten Belangen, die für den Bebauungsplan außerdem einschlägig sind, betrachtet. Auf diesem Wege werden die Umweltbelange in gebündelter Form als solide Informationsgrundlage herausgearbeitet, wie es das BVerwG zur Funktion der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) umschrieben hat.203 Wie die Umweltverträglichkeitsprüfung in Bezug auf konkrete Vorhaben dient auch die Umweltprüfung nicht der Verhinderung von Plänen. Der Zweck der Prüfung besteht darin, Möglichkeiten zur Vermeidung, Verminderung und zum Ausgleich ihrer Umweltauswirkungen auszuloten und fundiert in den Abwägungsprozess einzubringen.204 Im Durchschnitt der im Rahmen dieser Arbeit untersuchten Begründungen umfasst der Umweltbericht 45% des Gesamtseitenumfangs. Die Umwelt ist ein sehr komplexes Gebilde mit vielerlei Schutzgütern, die einzeln und in ihrem Wirkungsgefüge untereinander zu untersuchen sind. Aus diesem Grunde wird im Rahmen der Umweltprüfung häufig eine Reihe von Einzelgutachten erforderlich, angefangen bei Gutachten zum Eingriff und Ausgleich, zum Artenschutz bis hin zu Verkehrslärmprognosen und lichttechnischen Untersuchungen. Im Umweltbericht werden die wesentlichen Erkenntnisse aus diesen Gutachten zusammengetragen und bewertet (soweit sich die Bewertung nicht bereits aus den Gutachten selbst ergibt). Der Umweltbericht muss auch für fachlich nicht vorgebildete Personen verständlich und nachvollziehbar sein, er muss aber zugleich alle, wenn auch nicht immer leicht verständliche, Informationen enthalten, die für das Gesamtverständnis der Planung und des Ausmaßes des damit verbundenen Eingriffs erforderlich sind. Auf die Vollständigkeit des Umweltberichts ist 200 Michael Uechtritz; Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung, in: BauR 12/2005; S. 1863 f. Michael Uechtritz; Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung, in: BauR 12/2005; S. 1865. 202 Jürgen Busse/ Franz Dirnberger/ Ulrike Pröbst/Werner Schmidt; Die neue Umweltprüfung in der Bauleitplanung – Ratgeber für Planer und Verwaltung, München 2005, S. 60. 203 BVerwG, Beschluss vom 22.03.1999 – 4 BN 27.98 –, BauR 2000, S. 239 = NVwZ 1999, S. 989 204 Vgl. Johann Köppel, Wolfgang Peters, Wolfgang Wende; Eingriffsregelung, Umweltverträglichkeitsprüfung, FFH-Verträglichkeitsprüfung; Stuttgart 2004, S. 173 ff. 201 173 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung weit mehr acht zu geben als auf die der übrigen Teile der Begründung. Die Grundlage für die Inhalte des Umweltberichts bildet Anlage 1 zum BauGB. Wie der Umweltbericht als Teil III der Begründung gegliedert werden soll, wurde bereits in Kapitel 2 dieses Teils der Arbeit ausgeführt. Die darin vorgegebene Muster-Gliederung bildet auch die wesentliche Grundlage für die nachfolgenden Ausführungen. Ihnen werden noch Hinweise zu formalen Fragen vorangestellt. Fortschreibung des Umweltberichts und beachtliche Mängel Der Umweltbericht muss zur öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB vollständig vorliegen. Er ist nach Schmidt-Eichstaedt als Eingangsbericht zu verstehen, der nach erstmaliger Einreichung (möglichst) abgeschlossen ist. Seine Funktion liegt im Anstoß der öffentlichen Diskussion, aber nicht in der Zusammenfassung sämtlicher Ergebnisse dieser Diskussion. Insoweit darf er sich während der öffentlichen Auslegung durchaus Kritik gefallen lassen, ohne daraufhin geändert zu werden.205 Dies gilt jedoch nicht uneingeschränkt: Ein Umweltbericht muss dann fortgeschrieben und ggf. inhaltlich modifiziert werden, wenn dies aufgrund gewonnener Erkenntnisse im Rahmen der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung notwendig ist. Dies ist der Fall, wenn die ausgelegte Fassung in wesentlichen Punkten falsch oder unvollständig war und im Nachhinein auf den erforderlichen Stand gebracht wird.206 Denn unter diesen Umständen dürfte von falschen Voraussetzungen für die Abwägungsentscheidung auszugehen sein, so dass als zumindest möglich anzunehmen ist, dass eine erneute Abwägung nach Prüfung der neuen Kenntnisse zu anderen Planergebnissen führen würde. Folge wäre eine erneute Beteiligung gemäß § 4a Abs. 3 BauGB. Auch wesentliche Änderungen des B-Plans werden im Regelfall eine Anpassung des Umweltberichts nach sich ziehen.207 Ein fehlerhafter oder unvollständiger Umweltbericht ist als beachtlicher Fehler im Sinne des § 214 BauGB anzusehen. Unbeachtlich sind Lücken im Umweltbericht nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB nur dann, wenn er nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist. Ist ein wesentlicher Punkt unvollständig, liegt ein beachtlicher Mangel vor, der dann zur Unwirksamkeit des Plans führt, wenn der Mangel innerhalb der 1-Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB gerügt wird. Kuschnerus sieht in folgenden Fällen einen beachtlichen Mangel der Begründung vorliegen: • • • 205 Fehlen eines der Abschnitte des Umweltberichts, die in der Anlage zu §§ 2 Abs. 4 und § 2a BauGB vorgegeben sind; Fehlen von Angaben zu einem in der Checkliste des § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB und § 1a Abs. 2 und 4 BauGB aufgeführten Umweltbelang, soweit dieser potenziell einschlägig ist; Nichterwähnung bestimmter fachlicher Aspekte, die hätten berücksichtigt werden müssen (Bsp.: im Zusammenhang mit einer Sportanlage mit großer Flutlichtanlage werden die Lärmimmissionen begutachtet, nicht aber die voraussichtlichen Lichtimmissionen prognostiziert).208 Schmidt-Eichstaedt, Die Richtlinie zur strategischen Umweltprüfung aus kommunaler Sicht; in: Reinhard Hendler u. a. (Hrsg.); Die strategische Umweltprüfung (sog. Plan-UVP) als neues Instrument des Umweltrechts; Berlin 2004; S. 86 f. 206 Michael Uechtritz; Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung, in: BauR 12/2005; S. 1867. 207 Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg (Hrsg.), Arbeitshilfe Bebauungsplanung, 3. Ergänzung, Potsdam, November 2007, E2. 208 Ulrich Kuschnerus; Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Praxis; 2005, Rn 483. 174 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bislang ist durch die Gerichte noch nicht geklärt worden, ab wann die Unvollständigkeit des Umweltberichts beachtlich ist. Nicht nur deshalb sollte der Verfasser zu allen sich aus der Anlage 1 des BauGB ergebenden Aspekten und zu sämtlichen in § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB und in § 1a BauGB aufgeführten Belangen explizit Stellung nehmen. Dafür kann der Einfachheit halber auch eine tabellarische Übersicht zu Beginn des Umweltberichts geeignet sein.209 Besteht auch nach Prüfung kritischer Äußerungen gegenüber dem Umweltbericht von Behörden oder Öffentlichkeit kein Zweifel an dessen inhaltlicher Richtigkeit und Vollständigkeit, bleibt der Umweltbericht (allenfalls abgesehen von redaktionellen Änderungen, die auch nach der öffentlichen Auslegung zweifellos möglich sind) unverändert. Auf die Kritik muss und soll nicht im Umweltbericht eingegangen werden. Diese Auseinandersetzung findet vielmehr in den Abwägungstabellen, im Teil der Begründung zur Abwägung sowie innerhalb der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB statt. Zur äußeren Form des Umweltberichts Es ist hilfreich, die vom Gesetzgeber geforderte Eigenständigkeit durch die äußere Form des Umweltberichts zu unterstreichen. Einigen Lesern, denen die Intention der Plan-UP-Richtlinie nicht bekannt sein kann, wird auf diese Weise die inhaltliche Unabhängigkeit unterschwellig zu erkennen gegeben. Daher sei hier empfohlen, den Umweltbericht als Teil III der Begründung durch ein Deckblatt zu kennzeichnen. Auf das Deckblatt gehören neben der Überschrift „Umweltbericht zum Bebauungsplan Nr. „…“, Titel „…“ der Stand (Datum) des Berichts sowie die Namen der Verfasser, soweit sie von denen der übrigen Begründung abweichen sollten. Auf dem Deckblatt lässt sich auch auf die Gutachten mitsamt Gutachter verweisen, die dem Umweltbericht zu Grunde liegen. Auch das Ende des Berichts sollte deutlich markiert werden, z. B. mit den Worten „Ende des Umweltberichts“. Besonders verdeutlichen lässt sich die Eigenständigkeit durch ein abweichendes Layout mit z. B. anderer Schriftart – erforderlich ist all dies allerdings nicht. Das Datenbanksystem lässt sich so programmieren, dass die für das Deckblatt erforderlichen Daten über die Eingabemaske eingegeben werden, so dass die erforderlichen Texte automatisch und im richtigen Layout in die mit dem Datenbanksystem verknüpfte Muster-Begründung eingelesen werden. 5.4.1 Einleitung (einschließlich Hinweisen zur Abschichtung) (1.) Auszug aus der Muster-Gliederung 1. 1.1 1.2 1.3 Einleitung Kurzdarstellung der wichtigsten Ziele des Bebauungsplans Ziele des Umweltschutzes in Fachgesetzen und Fachplänen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung Abb. 17: Auszug aus der Muster-Gliederung zum Umweltbericht, Kap. 1 Einleitung Nach der Anlage zu §§ 2 Abs. 4 und 2a BauGB gehört in die Einleitung eine Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Bauleitplans sowie die Schilderung der in einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegten Ziele des Umweltschutzes. Wird in der Umweltprüfung von der Abschichtungsregelung nach § 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB Gebrauch gemacht, wonach die Prüfung auf die Aspekte beschränkt werden kann, die nicht schon Ge209 Arno Bunzel, Umweltprüfung in der Bauleitplanung, 2005, S. 102. 175 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung genstand eines zeitlich vorangegangenen oder gleichzeitig durchgeführten Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder anderen Bebauungsplanverfahrens waren, ist darauf zu Beginn des Umweltberichts hinzuweisen. Die Abschichtungsoption fällt weg, sobald sich die auf den Einzelbelang zu untersuchenden Verhältnisse maßgeblich geändert haben. Das BauGB befreit den Verfasser des Umweltberichtes nicht davon, die Ergebnisse zu bestimmten einschlägigen Umweltaspekten, die Gegenstand einer anderen Umweltprüfung waren, in den Umweltbericht einfließen zu lassen; denn die Ausführungen im Umweltbericht sollen nachvollziehbar bleiben, ohne die Beschaffung zahlreicher anderer umweltrelevanter Dokumente aus anderen Verfahren vorauszusetzen. Erkenntnisse aufgrund anderer Umweltprüfungen sind durch Kennzeichnung und Verweis zu übernehmen, und es ist deutlich zu machen, welche zusätzlichen Erkenntnisse auf der Prüfung zum vorliegenden Bebauungsplan beruhen.210 Die Entscheidung über die Möglichkeit dieser „Abschichtung“ ist von Fall zu Fall zu prüfen und hängt unter anderem von der Aktualität der vorangegangenen Untersuchung ab. Die Ergebnisse einer zeitlich vorangegangenen Prüfung müssen noch aktuell und exakt sein. Die Abschichtungswirkung kann bei erheblicher Zeitspanne zwischen den unterschiedlichen Verfahren nachlassen.211 a) Kurzdarstellung der wichtigsten Ziele des Bebauungsplans (1.1) Die Ziele sowie der Anlass der Planung ergeben sich direkt aus den Kapiteln 1.1 und 1.2 zu Teil I der Begründung (nach der hier entwickelten Muster-Gliederung). An dieser Stelle ist der Verfasser also zur Wiederholung von Inhalten aufgefordert. Es reicht jedoch, die Ziele in aller Kürze spiegelstrichartig aufzulisten. Im Übrigen kann auf ggf. weiterführende Inhalte in Kapitel 1, Teil I der Begründung hingewiesen werden. Entsprechend den Ausführungen in Kapitel 2 dieses Teils C soll hier abweichend von Anlage 1 zum BauGB darauf verzichtet werden, neben den Zielen auch die Inhalte des Bebauungsplans kurz zusammenzufassen. Der Sinn der Kurzdarstellung besteht insbesondere darin, die Ergebnisse der Umweltprüfung zum ermittelten Eingriff sowie die Empfehlungen für Vermeidungs-, Verringerungs- und Ausgleichsmaßnahmen für den Leser nachvollziehbar zu machen. Daher sollten Ausführungen zu den Planinhalten erst zu einem späteren Zeitpunkt erwähnt werden. Dies ist deshalb ohne weiteres möglich und sinnvoll, weil es bei der Zusammenstellung der Planinhalte ausschließlich um solche geht, die sich auf die Umwelt erheblich auswirken können.212 b) Ziele des Umweltschutzes in Fachgesetzen und Fachplänen (1.2) In diesem Abschnitt sollen die in einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegten Ziele des Umweltschutzes, die für den Bauleitplan von Bedeutung sind, dargestellt werden. Wie sich aus § 2 Abs. 4 Satz 6 i. V. m. § 1 Abs. 6 Nr. 7 g BauGB ergibt, können zu den Plänen auch Landschaftspläne sowie Pläne des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts gehören. Der Umweltbericht soll auch darüber Auskunft geben, wie die in diesen Gesetzen und Plänen festgelegten Ziele und die Umweltbelange berücksichtigt worden sind. Die Pflicht zur Wiedergabe der Zielvorgaben soll sicherstellen, dass entsprechende Vorgaben, insbesondere solche, die im Wege der Abwägung nicht überwunden werden dürfen, nicht übersehen 210 Stephan Mitschang in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 9. Lfg./September 2007, § 2 BauGB, Rn. 465 f. 211 Amtliche Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. 15/2550; S. 42. 212 Vgl. hierzu Folkert Kiepe, Arnulf von Heyl, Baugesetzbuch für Planer, Köln 2007, S. 252. 176 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung werden. Selbstverständlich kann und soll sich der Umweltbericht auf die Ziele beschränken, die von dem Plan überhaupt berührt werden. Ziele, die (nur) zu berücksichtigen und somit in die Abwägung einzustellen sind, sollten getrennt von den zu beachtenden Vorgaben behandelt werden. Hierzu sollte dargelegt werden, welche dieser Vorgaben vom Bebauungsplan berücksichtigt werden und – denn auch dies ist denkbar – welche nicht. Somit ergibt sich für die Ausführungen folgende Struktur: 1. In einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegte Ziele des Umweltschutzes, die im Bebauungsplan zu berücksichtigen sind, 2. Darstellung der Art, wie diese Ziele beim Bebauungsplan berücksichtigt worden sind, 3. sonstige in den einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegte abwägungsrelevante Ziele bzw. Empfehlungen des Umweltschutzes, 4. Darstellung der Art, ob und wenn ja wie diese (nur) abwägungsbedürftigen Belange vom B-Plan berücksichtigt worden sind. Durch diese Vorgehensweise können wichtige Aspekte für die Abwägung in Teil VI der Muster-Begründung herausgefiltert werden – dort sind die Gründe für genau jene nicht- bzw. nur teilberücksichtigten Punkte aufzuführen. Für die Programmierung der Datenbank empfiehlt sich eine Verknüpfung der unter 4. genannten nicht- oder nur teilberücksichtigten Ziele mit Teil VI der Begründung, so dass dort unter 2.1 automatisch ein „Abwägungsblock 1: Nicht oder nur teilberücksichtigte Ziele und Inhalte aus Fachgesetzen und -plänen“ mit den abwägungsbedürftigen Inhalten generiert wird. c) Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung (1.3) Selbst wenn nach Anlage 1 zum BauGB nicht die nach § 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB erforderliche Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung in den Umweltbericht aufgenommen werden muss, stellt die Einleitung den geeigneten Ort hierfür dar. Dieser Abschnitt übernimmt somit die Funktion, den Leser auf die nachfolgenden Ausführungen vorzubereiten. Die Ausführungen knüpfen direkt an Kapitel 4., Teil I der Muster-Begründung zum Untersuchungsrahmen an. Der dort auch zu den Umweltbelangen vollzogene „Belangecheck“ muss inhaltlich mit der nach § 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB erforderlichen Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung übereinstimmen; denn aus der Übersicht im Tabellenabschnitt 1.1 ergibt sich, welche Umweltbelange überhaupt von der Planung betroffen sind und welche nicht. Über diese grundsätzliche Frage der Betroffenheit von Umweltbelangen hinaus bedarf es bezogen auf den konkreten Planungsfall der Festlegung, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad und unter zu Hilfenahme welcher Untersuchungsmethodik Umweltuntersuchungen zu den betroffenen Umweltbelangen vorgenommen werden sollen. Umfang und Detaillierungsgrad hängen auch davon ab, ob bereits im Rahmen anderer Pläne bezogen auf das Plangebiet und darin betroffene Umweltbelange Umweltprüfschritte durchgeführt wurden, die aufgrund der Abschichtungsregelung des § 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB nicht wiederholt zu werden brauchen. Es ist also zu prüfen, auf welches vorhandene Abwägungsmaterial zurückgegriffen werden kann und inwieweit zusätzlicher Informationsbedarf besteht. Der Gesetzgeber lässt die Frage offen, wie diese Festlegung nach § 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB zu erfolgen hat. Sie bedarf weder eines förmlichen Beschlusses der Gemeindevertretung bzw. eines Fachausschusses, auch wenn deren Einbeziehung in der Praxis nicht unüblich ist, noch ist eine öffentliche Bekanntmachung erforderlich. Sie kann z. B. im Rahmen einer Sitzung der Verwaltung und der sonstigen Planmitwirkenden (Dritte im Sinne des § 4b BauGB) erfol177 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung gen.213 Wird zur frühzeitigen Behördenbeteiligung ein Scoping-Termin einberufen, kann die Festlegung auch hierbei direkt erfolgen. Über den Termin wird ein Protokoll angefertigt, das in die Verfahrensakte aufgenommen werden kann – aber nicht muss, wenn in der Begründung bzw. im Umweltbericht entsprechende Ausführungen enthalten sind. Die Aufnahme in den Umweltbericht liegt sehr nahe, weil der Leser auf diesem Wege auf die nachfolgenden Ausführungen vorbereitet wird. Der Dokumentation dieser Festlegung wäre hierdurch hinreichend Rechnung getragen, wenn die Ausführungen die notwendigen Informationen über den Zeitpunkt der Festlegung, über die Entscheidungsgrundlage (z. B. Scoping) und über die an der Entscheidung Beteiligten enthalten. Die nachfolgende Tabelle enthält Zeile für Zeile alle grundsätzlich in Betracht kommenden Umweltbelange. Die vollständige Abbildung im Umweltbericht ist zur Aufklärung darüber von Bedeutung, welche Belange ganz bewusst nicht durch weiterführende Gutachten unter die Lupe genommen worden sind. In der Spalte „Einschlägig?“ wird durch Ja oder Nein zum Ausdruck gebracht, ob für den jeweiligen Belang im betreffenden Planverfahren erhebliche Auswirkungen zu erwarten sind oder nicht. Ist der Belang nicht von der Planung betroffen, kann er in den nachfolgenden Ausführungen des Umweltberichts unberücksichtigt bleiben. Sind dagegen erhebliche Auswirkungen zu erwarten, ist zu klären, ob der Belang in ausreichender Weise bereits im Rahmen einer anderen Umweltprüfung, z. B. im Zusammenhang mit einem Raumordnungs-, Flächennutzungsplan- oder gar einem anderen Bebauungsplanverfahren, abschließend oder zumindest teilweise geprüft worden ist, so dass die Prüfung diesbezüglich unterbleiben bzw. auf weitere Details beschränkt bleiben kann (Abschichtungsregelung nach § 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB). Aus dieser Abfrage ergibt sich schließlich, ob der jeweilige Umweltbelang einer eingehenden Prüfung unterzogen werden muss oder nicht. Sofern eine Prüfbedürftigkeit festgestellt worden ist, empfiehlt sich schließlich eine knappe inhaltliche und räumliche Eingrenzung, die die nachfolgenden Ausführungen im Umweltbericht nachvollziehbar macht. Auch die jeweils anzuwendende Untersuchungsmethode (z. B. die Eingriffs-/Ausgleichsbilanzierung, Untersuchungen zum Artenschutz, schalltechnische Gutachten usw.) sollte erwähnt werden. Erst daraus ergibt sich das vollständige Bild vom erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung. Die tabellarische Übersicht sollte abgeleitet aus dem „Belangecheck“ in Kapitel 4., Teil I der Muster-Begründung wie folgt aufgebaut sein: Im Ergebnis der nachfolgenden Übersicht (Tab. 19) sollte erwähnt werden, welche Gutachten (einschließlich der Namen der Gutachter und des Erstellungsdatums) im Rahmen der Umweltprüfung durchgeführt worden sind. Damit wird auch klargestellt, worauf sich die anschließenden Ausführungen stützen und wo im Zweifel vertiefend nachgelesen werden kann. 213 Vgl. Mitschang, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 9. Lfg. September 2007, § 2 BauGB, Rn. 426. Anders sieht es Birk, der aus der Tatsache, dass der Aufstellungsbeschluss in § 2 Abs. 1 BauGB und die Festlegung der Gemeinde über den Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung geregelt ist, schließt, dass der Prüfumfang zusammen mit dem Aufstellungsbeschluss zu erfolgen habe (Hans-Jörg Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis. Handbuch für Planungs- und Genehmigungsverfahren und zur Überprüfung von Bebauungsplänen, 2007, Rn. 71). Gegen diese Ansicht spricht jedoch, dass wesentliche Erkenntnisse für die Festlegung des Prüfungsumfangs erst im Zuge der frühzeitigen Beteiligung nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 BauGB und demzufolge i. d. R nach dem Aufstellungsbeschluss gewonnen werden können. 178 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 19: Checkliste zum Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung Lfd. Nr. Umweltbelang 1.1 1.2 Allgemeiner Klimaschutz Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere Umweltbelang Lfd. Nr. 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6 1.2.7 1.2.8 1.3.1 Einschlä gig? Bereits im Rahmen einer anderen UP abschließend (a), teilw. (t), noch nicht (n) geprüft / Nennung des Verfahrens Umweltprüfung in diesem Verfahren erforderlich? Soweit erforderlich, nähere inhaltliche und räumliche Eingrenzung (Umfang und Detaillierungsgrad / Untersuchungsmethode) Einschlä gig? Bereits im Rahmen einer anderen UP abschließend (a), teilw. (t), noch nicht (n) geprüft / Nennung des Verfahrens Umweltprüfung in diesem Verfahren erforderlich? Soweit erforderlich, nähere inhaltliche und räumliche Eingrenzung (Umfang und Detaillierungsgrad / Untersuchungsmethode) Schutzgut Fauna Schutzgut Flora Schutzgut Boden Schutzgut Wasser Schutzgut Luft / Klima Wirkungsgefüge zwischen den Schutzgütern Landschaft Biologische Vielfalt Erhaltungsziele und der Natura Schutzzweck der 2000-Gebiete 1.3.2 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 1.4.6 1.4.7 1.5 1.6 1.7 1.8 Sonstige Schutzgebiete (z. B. LSG; NSG) Umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insg., insbes. Fragen des Immissionsschutzes wie - Lärm - Luft - Schwingungen / Erschütterungen - Licht - Wärme - Strahlung - Altlasten, Kampfmittel Umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonst. Sachgüter Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere Wasserrechtliche Pläne Abfallrechtliche Pläne 179 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 1.9 1.10 Immissionsschutzrechtliche Pläne Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von bindenden Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaften festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Nrn. 1.2, 1.4 und 1.5 Das datenbankbasierte Computerprogramm könnte dafür sorgen, dass die erforderlichen Informationen für die Begründung im Ergebnis der Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung automatisch generiert werden. Auch das Protokoll zu der Sitzung, in der die Festlegung erfolgte, ließe sich über das Programm ansteuern. Dazu müsste das Programm bereits voreingestellt die Liste der potenziell betroffenen Umweltbelange bereithalten. Über die Frage der Betroffenheit hinaus könnten und sollten dabei bereits vorhandene Umweltprüfungen und sonstige umweltbezogenen Prüfungen, die als Abwägungsmaterial herangezogen werden können, und die Detailschärfe der Untersuchung einschließlich der dafür geeigneten Prüfmethoden, Prüfkriterien und Datengrundlagen abgefragt werden. Soweit zur Einsparung zusätzlichen Aufwands auch ein Protokoll zur Festlegung zum Untersuchungsrahmen der Umweltprüfung automatisch generiert werden soll, müssen auch Informationen über das festlegende Gremium, über den Tag und die Uhrzeit der Sitzung sowie die Namen und Funktionen der Sitzungsteilnehmer in das Datenbanksystem aufgenommen werden können. 5.4.2 Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in der Umweltprüfung ermittelt wurden (2.) Auszug aus der Muster-Gliederung 2. Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in der Umweltprüfung ermittelt wurden 2.1 2.1.1 Beschreibung des Umweltzustands (bezogen auf das gesamte Plangebiet) Umweltzustand bezüglich der Schutzgüter Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft und Klima sowie dem Wirkungsgefüge zwischen diesen Schutzgütern Zustand des Schutzgutes Landschaft Beschreibung der biologischen Vielfalt Ausgangslage für den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt Kulturgüter und sonstige Sachgüter 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 Prognose bei Nichtdurchführung der Planung (bezogen auf das gesamte Plangebiet) Weitere Unterteilung wie unter 2.1 2.3 Prognose bei Durchführung der Planung zum Teilgebiet 1 sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Übersicht über die umweltrelevanten B-Plan-Festsetzungen zum Teilgebiet 1 Weitere Unterteilung wie 2.1.1 bis 2.1.5 Wechselwirkungen zwischen 2.3.2 bis 2.3.6 Maßnahmen zur Vermeidung Maßnahmen zur Verringerung 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 180 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2.3.6 Maßnahmen zum Ausgleich 2.4 Prognose bei Durchführung der Planung zum Teilgebiet 2 sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Weitere Unterteilung wie bei 2.3 2.5 Prognose bei Durchführung der Planung zum Teilgebiet 3 sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Weitere Unterteilung wie bei 2.3 2.6 Je nach Anzahl der Teilgebiete entsprechend erweitern 2.7 Zusammenfassung der Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich Abb. 18: Auszug aus der Muster-Gliederung zum Umweltbericht, Kap. 2 Das Beschreiben und Bewerten der Umweltauswirkungen nach § 2 Abs. 4 BauGB erfolgt wie erwähnt, indem die Gliederungspunkte der Anlage 1 zum BauGB abgearbeitet werden. Die „Bewertung“ ist demzufolge als fachliche Qualifizierung im Sinne einer fachlichen Einschätzung zu verstehen und nicht etwa als „allgemeine“ gewichtende Abwägung aller im Planverfahren auftretender Belange.214 Dieser abschließenden Abwägung dient wiederum Teil VI. der Begründung. Zu den im Rahmen des Umweltberichts zu erwähnenden Planinhalten gehören solche, von denen bei Plandurchführung erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt ausgehen können. Zur Vermeidung eines nicht nur unwesentlich unvollständigen Umweltberichts müssen und sollen Wiederholungen von Inhalten aus anderen Teilen der Begründung in Kauf genommen werden.215 Allerdings genügt für die Darstellung eine Kurzzusammenfassung unter Verweis auf den entsprechenden Teil in der Begründung.216 Welche Festsetzungen im Einzelnen zu behandeln sind, hängt grundsätzlich vom Einzelfall ab. Allerdings dürften die Problemfelder in den meisten Fällen abgesteckt sein, wenn je Teilgebiet auf die Gebietsgröße, auf das Maß und die Art der Nutzung sowie auf die überbaubaren Grundstücksflächen eingegangen wird. Gesondert sind die Verkehrsflächen und sonstige Nichtbaugebiete zu behandeln. Städtebauliche Details wie Festsetzungen zur Gebäudegestalt brauchen nicht genannt zu werden. Auch Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung oder zum Ausgleich von Eingriffen müssen und sollen nicht vorweggenommen werden. Ziel der Kurzdarstellung ist es, sich auf die Planinhalte zu beschränken, auf die in den nachfolgenden Ausführungen im Umweltbericht zur Eingriffsbewertung sowie zu möglichen Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen eingegangen wird. Dem Leser soll sich die Bewertungs- und Argumentationskette aus dem Umweltbericht erschließen, ohne andere Teile der Begründung (z. B. zu den Planinhalten) vorauszusetzen. Nach dem hier entwickelten Modell empfiehlt sich eine Aufgliederung nach den einzelnen Teilräumen bzw. Teilgebieten des Bebauungsplans. Zu jedem Teilgebiet werden also die möglichen Auswirkungen bei Durchführung der Planung sowie die empfohlenen Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich in gesonderten Abschnitten behandelt. Jedem dieser Abschnitte wird eine tabellarische Übersicht mit den wichtigsten Planinhalten/-festsetzungen vorangestellt. Bei Baugebieten empfiehlt sich eine Übersicht nach folgendem Muster: 214 Jörg Berkemann u.a.; BauGB 2004 – Nachgefragt. 250 Fragen zum BauGB 2004; Bonn 2006, S. 111. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg; September 2004; § 2a Rn. 30. 216 Vgl. Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Praxis; 2005, Rn 484, vgl. auch Arno Bunzel, Umweltprüfung in der Bauleitplanung, 2005, S. 103 und 109. 215 181 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 20: Tabellarischer Überblick über die B-Planinhalte Teilgebiet 1(TG 1) Teilgebiet 1 (TG 1) Größe in m² Prüfaspekt Aktuelle Nutzung / Biotoptyp Planungsrechtliche Beurteilung vor B-Planaufstellung Geplante Nutzungsart GRZ / GR Planinhalte/festsetzungen Baumschule Außenbereich nach § 35 BauGB WA 0,4 i. S. v. § 19 i. S. v. § 19 II BauNVO IV BauNVO Zulässige Grundfläche in m² vor der planerischen Entscheidung i. S. v. § 19 II BauNVO i. S. v. § 19 IV BauNVO Zulässige Grundfläche in m² gemäß B-Planung Abwägungsrelevanter Eingriff in m² GFZ / GF / BM / BMZ 1,2 Höhe baul. Anlagen / zulässige Zahl der Vollgeschosse Bauweise Im Einzelfall weitere Kategorien III offen Die so zusammengestellte Übersicht enthält alle wesentlichen Daten, die zur Bewertung der Umwelterheblichkeit wichtig sind. Die Tabelle bildet den Auftakt zur Beschreibung der prognostizierten Umweltauswirkungen bei Durchführung der Planung und die daraus abzuleitenden Empfehlungen für Maßnahmen zur Vermeidung, zur Minderung und zum Ausgleich von Eingriffen. Bei Teilgebieten, die keine Baugebiete sind, vor allem also Grün-, Wald-, Landwirtschaftsund Wasserflächen, reduzieren sich die Angaben auf vergleichsweise wenige Punkte, wobei bei den Grünflächen zumindest hinsichtlich der Zweckbestimmung zu unterscheiden ist. Tab. 21: Tabellarischer Überblick über die B-Planinhalte (sonstige Nutzungen) Grünfläche 1 (GF 1) Aktuelle Grünland Prüfaspekt Planinhalte/festsetzungen Zweckbestimmung 1 Zweckbestimmung 2 Zweckbestimmung 3 Spielplatz Parkanlage Sport-/Bolzplatz Nutzung: Gesamtgröße 182 Größe in m² 650 4.590 350 5.590 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bei Verkehrsflächen können öffentliche und private Straßenverkehrsflächen, Verkehrsflächen besonderer Zweckbestimmung (einschließlich der jeweiligen Zweckbestimmung, z. B. öffentlicher Parkplatz) und Bahnflächen voneinander unterschieden werden. Tab. 22: Tabellarischer Überblick über die B-Planinhalte (Verkehrsflächen) Verkehrsflächen Öffentliche Verkehrsflächen Aktuelle Nutzung: Landwirtschaft 490 Geplante Nutzung Erschließungsstraße, Tempo 30 900 Geplante Nutzung Zweckbestimmung Parken 380 Geplante Nutzung Bahnfläche Verkehrsflächen besonderer Zweckbestimmung Aktuelle Nutzung: Landwirtschaft Bahnflächen Aktuelle Nutzung: Bahnfläche Die Daten sind weitgehend vorhanden, und mit Hilfe des hier vorgeschlagenen Datenbanksystems lassen sie sich mit Ausnahme der aktuellen Nutzung/des Biotoptyps (Zeile 1) allesamt automatisch aufgrund der in die Eingabemaske eingegebenen Daten zur planungsrechtlichen Ausgangssituation (Kapitel 2.4 in Teil I) sowie zur Art und zum Maß der baulichen Nutzung (Kapitel 3.1 und 3.2 in Teil II) automatisch generieren. Auch für die Teilgebiete mit den sonstigen Flächen dürfte eine automatische Datenzusammenstellung mit Hilfe des Datenbanksystems möglich sein, und zwar aufgrund der Informationen zur Flächenbilanz. Der auf diese Weise zusammengestellte teilräumliche Überblick über die Festsetzungen im BPlan genügt sowohl dem inhaltlichen Umfang der geforderten Kurzdarstellung des Planinhalts als auch dem Erfordernis, nach der Nr. 1a) der Anlage 1 zum BauGB „Angaben über Standorte“ zu treffen. Für weiterführende Einzelheiten genügt es, auf Teil II der Begründung zu verweisen. Aus den „Angaben über Standorte“ sollte m. E. also nicht geschlossen werden, dass auch die genaue Lage der überbaubaren Grundstücksflächen oder die mögliche Stellung der Baukörper zu beschreiben sei. Für derlei Details muss vielmehr verlangt werden können, dass ein Blick in die an Eindeutigkeit und Genauigkeit nicht zu überbietende Planzeichnung geworfen wird. Als schädlich einzustufende Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes im Zuge der Planrealisierung sind ebenfalls in diesem Kapitel zu beschreiben und zu bewerten. Soweit es sich um Emissionen im Zusammenhang mit baulichen oder sonstigen Anlagen handelt, muss die Bewertung je Teilgebiet erfolgen, und es sind Maßnahmen zur Vermeidung, zur Minderung und zur Abwehr zu benennen. Sind schädliche Umwelteinwirkungen auf den Verkehr zurückzuführen, so sind die Auswirkungen und die empfohlenen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Übersicht über die Planinhalte und Festsetzungen zum Verkehr zu erläutern. Bei der Behandlung von Emissionen und Immissionen darf nicht 183 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung übersehen werden, dass diese nicht nur in Bezug auf den Menschen, sondern auch in Bezug auf die anderen Schutzgüter zu bewerten sind. Kapitel 2 sollte mit einem Überblick über die Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich abgeschlossen werden, in dem sämtliche Maßnahmen noch einmal für das Gesamtgebiet zusammengestellt werden. So entsteht also eine Liste mit der Gesamtheit der Bäume, die für Eingriffe in unterschiedlichen Teilgebieten angepflanzt werden sollen, mit der Gesamtgröße an Flächen, die zum Ausgleich für Versiegelungen in den verschiedenen Teilräumen vorgesehen sind, usw. 5.4.3 In Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten (3.) Die Anlage 1 zum Baugesetzbuch nimmt nach Nr. 2d den Planverfasser in die Pflicht, in den Umweltbericht in Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten aufzunehmen. Hierbei sind sowohl die Ziele als auch der räumliche Geltungsbereich des Bauleitplans zu berücksichtigen. Durch die Prüfung sollen „vernünftige Alternativen“ zur gewählten Planung aufgezeigt werden, die über Maßnahmen zur Vermeidung, Minderung und zum Ausgleich von Eingriffen nach der Nr. 2c der Anlage 1 zum BauGB hinausgehen. Diese Alternativen dürfen nicht ohne weiteres mit den sich „wesentlich unterscheidenden Lösungen“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauGB gleichgesetzt werden, weil die Lösungen nach § 3 Abs. 1 BauGB üblicherweise auch mit Rücksicht auf andere Belange (z.B. städtebauliche, soziale oder ökonomische) entwickelt werden und Umweltgesichtspunkte (wenn überhaupt) nur einen Teilaspekt bilden. Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB verlangt also nach zusätzlichen Lösungen, die in Bezug auf die betroffenen Umweltbelange vernünftig erscheinen.217 Zulässig und aus Umweltsicht sinnvoll ist es, bereits zur Vorentwurfsphase umweltgerechte anderweitige Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB vorzulegen und sie demzufolge in das Angebot der Lösungen i. S. d. § 3 Abs. 1 BauGB mit einzureihen. Dies ist deshalb zu erwägen, weil sich die politischen Entscheidungsträger auf diese Weise bereits zu einem frühen Zeitpunkt, zu dem das Ergebnis der Planung noch weitgehend offen ist, mit ökologisch sinnvollen Alternativen auseinandersetzen können. In der Praxis erfolgt die Variantenprüfung im Sinne der Nr. 2d jedoch erst nach Durchführung der frühzeitigen Beteiligungsschritte auf der Grundlage der eingegangenen Behördenstellungnahmen, da erst hiernach Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung festgelegt werden und somit der Startschuss zur Umweltprüfung fällt. Somit beschäftigt sich die Gemeindevertretung i. d. R. frühestens zu einem Zeitpunkt des Beschlusses zur öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB mit den anderweitigen Lösungsmöglichkeiten, zu dem sich Planungsziele und Inhalte derart verfestigt haben, dass ein deutliches Umschwenken bei den Planinhalten unwahrscheinlich wird. Nicht selten befassen sich die Gemeindepolitiker erst zum Satzungsbeschluss wieder mit dem Plan. In dieser späten Planungsphase wird eine noch so überzeugende ökologische Alternative keine Mehrheit mehr finden. Vor diesem Hintergrund sei im Sinne einer umweltgerechten Stadtentwicklungspolitik dringend empfohlen, sich umweltgerechte Planungsvarianten bereits zum Zeitpunkt des Vorentwurfs vorlegen zu lassen. Es lässt sich also ein Systemfehler im Planverfahren darin sehen, dass der Startschuss für die Umweltprüfung erst mit der Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad auf der Grundlage eingegangener Behördenstellungnahmen zum Vorentwurf fällt – also in aller Regel erst nach der frühzeitigen Beteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB. Dies könnte erklären, warum die 217 So Halama in: Jörg Berkemann, Günter Halama; Erstkommentierung zum BauGB 2004; Bonn 2005; S. 126. 184 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Entwicklung ernst zu nehmender umweltgerechter Alternativen in der Praxis kaum ausgeprägt ist. Erinnert sei an das Ergebnis der Untersuchung der Praxisbeispiele, wonach der Abschnitt zu den anderweitigen Planungsmöglichkeiten in fast der Hälfte der Fälle mit der Feststellung abgetan wird, dass sich keinerlei anderweitige Planungsmöglichkeiten aufdrängen würden (in nicht wenigen Fällen dürfte es sich dabei um eine ungeprüfte Behauptung handeln). Bei 22 % der untersuchten Begründungen wurde der Abschnitt hingegen sogar unbegründet weggelassen. Es kann zwar tatsächlich vorkommen, dass sich Alternativen nicht aufdrängen; dies muss aber zumindest kurz begründet werden (in den untersuchten Beispielen fehlen Gründe hierfür weitgehend). Den verantwortlichen Planern sei daher ans Herz gelegt, über die Varianten bereits frühzeitig nachzudenken und in den Umweltbericht aufzunehmen. Hierbei sind die Vorzüge überblicksartig zusammenzustellen. Die Gründe für die Entscheidung, warum die Alternativen nicht als – möglicherweise bessere – Lösung zum Zuge kommen sollen, kann hingegen Teil VI. der Begründung sowie der zusammenfassenden Begründung nach § 10 Abs. 4 BauGB vorbehalten bleiben.218 Wie ausgeführt, müssen die Grenzen des räumlichen Geltungsbereichs und die Ziele des Bebauungsplans berücksichtigt werden. Die Alternativenfindung wird demzufolge im eingeschränkten Umfange einer abwägenden Beurteilung zugänglich gemacht. Es gibt also einen gewissen Ausgestaltungsspielraum, der über reine Ideen zur Vermeidung und Minderung von Eingriffen in Natur und Landschaft hinausgeht und abhängig von der Ebene der Bauleitplanung teils erheblich sein kann. Denn bei der Flächennutzungsplanung, bei der sich der Geltungsbereich auf das gesamte Gemeindegebiet erstreckt, kann und muss in diesem Zusammenhang innerhalb des Gesamtgeltungsbereichs auch über aus Umweltsicht geeignete Alternativstandorte nachgedacht werden. Auf der Ebene des Bebauungsplans gibt es grundsätzlich ungleich geringere räumliche Freiheiten. Überlegungen über Alternativstandorte kommen zumindest dann nicht mehr in Frage, wenn die Standorteignung aus Umweltsicht bereits im Rahmen des F-Planverfahrens im Vergleich zu anderen Flächen abwägungsgerecht festgestellt wurde. Dies ist bei all jenen F-Plänen anzunehmen, bei denen die unter Beachtung der Gesetzesvorgaben eine Umweltprüfung durchgeführt worden ist (allerdings empfiehlt sich ein prüfender Blick in den Umweltbericht zum F-Plan, ob über anderweitige Planungsmöglichkeiten zu dem betreffenden Plangebiet tatsächlich nachgedacht wurde). Auch landschaftsplanerische Fachgutachten bei F-Plänen, die aufgrund des BauGB in einer der Vorgängerfassungen des EAG Bau aufgestellt worden sind, enthalten in der Regel Standortprüfungen und Alternativvorschläge aus Umweltsicht. Vor diesem Hintergrund reduzieren sich die Freiheiten im B-Plan z. B. auf Grenzkorrekturen des Geltungsbereichs, um dadurch ökologisch wertvolle Teilräume vor Eingriffen zu bewahren. Überdies kann innerhalb des Geltungsbereichs des BPlans über alle ökologisch sinnvollen Varianten der räumlichen Anordnung, Größen, Zuschnitte und Arten von Baugebieten und sonstigen Nutzungen zueinander nachgedacht werden, soweit die Ziele der Planung in ausreichender Weise in die Überlegungen einbezogen werden. Leitfragen an den Planer: • War auf der Ebene des Flächennutzungsplans eine Standortalternativenprüfung erforderlich und wurde diese durchgeführt? • Wenn Nein zur ersten Frage: Wären alternative Standorte innerhalb des Gemeindegebietes zur Umsetzung der Planungsziele aus ökologischer Sicht geeigneter? 218 Vgl. Stephan Mitschang, Erste Erfahrungen mit der Umweltprüfung in der Flächennutzungsplanung, in: BauR 2005, S. 334 f. 185 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • Wenn Ja zur ersten Frage: Könnten durch einen anderen Grenzverlauf des Geltungsbereichs oder durch eine andere räumliche Verteilung der Nutzungen im Plangebiet wertvolle Umweltmerkmale geschont werden? Wie sich auch aus den Leitfragen ergibt, sind Standortalternativen außerhalb des Geltungsbereichs des B-Plans immer dann zu prüfen, wenn dies auf vorgeschalteter Ebene noch nicht oder nicht abwägungsgerecht erfolgt ist. Demzufolge setzt eine abwägungsgerechte Entscheidung bei selbständigen Bebauungsplänen nach § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB stets die Überprüfung der Standortwahl voraus. Über diese Prüfung ist demzufolge im Zusammenhang mit den anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Umweltbericht Auskunft zu geben. Sie bedarf auch einer belastbaren Abwägung (in Teil VI der Begründung).219 Bevor also unterschiedliche Varianten für das Plangebiet selbst entwickelt werden, muss untersucht worden sein, ob die Ziele des Plans auch andernorts und dort mit geringeren Folgen für Natur und Landschaft umgesetzt werden können. Das Berücksichtigen des Geltungsbereichs schließt in dem Fall also auch die Prüfung der Eignung anderer Standorte zur Zielerreichung mit ein. Neben den selbständigen Bebauungsplänen betrifft die Pflicht zur Standortalternativenprüfung auch B-Pläne, die die parallele Änderung des F-Plans nach § 8 Abs. 3 BauGB oder die Änderung des FPlans im Wege der Berichtigung nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB (vgl. Kapitel 6.2.5, Teil C) erforderlich machen. Sobald also auf F-Plan-Ebene (Bauflächen-)Veränderungen erforderlich werden, erhöhen sich für den Planer Prüf- und Begründungsaufwand (zur Standortalternativenprüfung bei selbständigen Bebauungsplänen vgl. Kapitel 6.2.6, Teil C). In den aufgezeigten Fällen ist die Standortalternativenprüfung zwingend geboten, um eine Verletzung des § 1 Abs. 1 BauGB zu vermeiden. Die Verletzung würde nämlich verursacht werden, wenn wegen der fehlenden vorbereitenden Bauleitplanung eine Alternativstandortprüfung ausgeblieben sein sollte (vgl. hierzu Ausführungen zum Flachglasfall in Kapitel 4.4.4, Teil B). Der Zweck der Bauleitplanung wäre nicht erfüllt und somit fehlte jede Planungsbefugnis. Weitere Leitfragen an den Planer: • Bei selbständigen Bebauungsplänen: Können innerhalb des übrigen Gemeindegebietes die Ziele der Planung aus Umweltsicht besser umgesetzt werden? • Bei der Änderung des F-Plans im Parallelverfahren: Werden im parallel laufenden FPlanänderungsverfahren Prüfungen zur Standortwahl angestellt? Wenn nein: Können die Planungsziele andernorts umweltverträglicher erreicht werden? • Bei der Änderung des F-Plans im Wege der Berichtigung nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB: analog zum zweiten Punkt. Hinsichtlich der Arten der Nutzung gilt ferner Folgendes: Sind im Flächennutzungsplan – wie so oft – nur Bauflächen dargestellt, kann selbst die Zielfestlegung beim Aufstellungsbeschluss über konkrete Baugebiete kein Prüfverbot hinsichtlich anderer, ebenfalls aus dem F-Plan entwickelbarer Baugebiete auslösen. Vielmehr gilt: Nur soweit auch aus Umweltsicht sinnvolle Baugebietsalternativen abwägungsgerecht als ungeeignet ausgeschlossen wurden, reduziert sich die Prüfungspflicht auf Möglichkeiten innerhalb der mit dem Plan verfolgten Baugebietsart. Braucht die mit dem Plan verfolgte Baugebietsart nicht weiter hinterfragt zu werden, müssen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung jedoch die aus Umweltsicht denkbaren Varianten zur Ausdifferenzierung darin zulässiger und nicht zulässiger Nutzungen geprüft werden. Beispielsweise können Kerngebiete sowohl einen vergleichsweise hohen Wohnanteil aufweisen als auch überwiegend dem großflächigen Einzelhandel sowie der Verwaltung und Dienstleistungen (ohne jede Wohnnutzung) dienen. Der Umweltprüfung (und somit den Ausführungen im Umweltbericht) sind bezüglich des sich hierbei ergebenden Ausgestaltungs219 Vgl. Willy Spannowsky; Notwendigkeit und rechtliche Anforderungen an die Alternativenprüfung in der Bauleitplanung, in: UPR, S. 408. 186 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung spielraums keinerlei Denkverbote auferlegt, soweit entsprechende Varianten nicht schon frühzeitig verworfen wurden. Der Umweltbericht dient hier also als Korrektiv und zwingt die Gemeinde dazu, sich mit den anderweitigen Möglichkeiten auseinanderzusetzen und erst auf dieser Grundlage eine abwägungsgerechte Entscheidung zu treffen. Dennoch sind die Möglichkeiten nicht unerschöpflich. Vorstellungen zu einer abweichenden Art der baulichen Nutzung können im Umweltbericht nur geäußert werden, soweit sie gemessen am Planentwurf aus Sicht des Umweltschutzes vernünftig sind. Auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit ist zu wahren – unrealistische Planungen (z. B. wegen eines unverhältnismäßigen Kostenaufwandes) gelten als Ausschlusskriterium.220 Leitfragen an den Planer hinsichtlich der Art der Nutzung: • Wären aus den Darstellungen im F-Plan auch andere Baugebiete und sonstige Gebiete entwickelbar, die aus Umweltsicht zu bevorzugen wären? • Lassen sich unter Berücksichtigung der Planungsziele bereits unumstößliche (bereits vorgeprüfte) Baugebiete durch eine andere inhaltliche Gliederung auf der Grundlage der Vorschriften des § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO umweltverträglicher ausgestalten? Die „Reichweite der Pflicht zur Alternativenprüfung“ hängt maßgeblich von den Gestaltungsspielräumen „aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten im Rahmen der konkreten Planung“ ab.221 Erfahrungsgemäß gilt: Je komplexer die Problemlage betroffener Umweltbelange ist, desto größer wird auch die Zahl denkbarer Lösungsansätze sein. Auch mit zunehmender Plangebietsgröße dürften sich die Chancen für geeignete Optionen erhöhen. Die Ausführungen machen deutlich, dass es regelmäßig eine große Bandbreite an Möglichkeiten für anderweitige Planungsmöglichkeiten gibt. Der Abschnitt im Umweltbericht braucht daher in den meisten Fällen nicht, wie bei der Praxisuntersuchung festgestellt, mit der Feststellung enden, dass sich keinerlei Alternativen aufdrängen. Für die Alternativendarstellung genügt eine Kurzbeschreibung mit einer überschlägigen Bewertung der Auswirkungen auf die Umwelt. Wie oben dargelegt, bedarf es im Umweltbericht selbst keiner abwägenden Beurteilung zu den unterschiedlichen Lösungsansätzen.222 Für die Darstellung der Planungsmöglichkeiten empfiehlt sich eine steckbriefähnliche Zusammenstellung (vgl. Abb. 19). Es wäre unangemessen, vom Planverfasser mehr als eine Kurzbeschreibung der jeweiligen Planungsalternative zu erwarten. Mindestens ebenso unverhältnismäßig wäre es, eine in Quadratmetern, Dezibel und Arten genauestens berechnete Bilanz der Auswirkungen zu verlangen. Gefordert ist vielmehr eine Grobanalyse. Dazu bietet es sich an, einen durch Plus und Minus (++/+/O/–/– –) beschriebenen schutzgutbezogenen Vergleich zwischen Vorzugsvariante und Alternativlösung anzustellen. Weitere wichtige Parameter für den Vergleich einzelner Varianten im Teil VI zur Abwägung sind die wesentlichen städtebaulichen Kennzahlen. Dazu gehören vor allem Informationen zur Art und zum Maß der baulichen Nutzung. Grund- und Geschossflächenzahlen helfen nur bedingt weiter, da diese Verhältniszahlen nicht unmittelbar Auskunft über das zulässige Bauvolumen geben. Daher sollte auch über die Gesamtfläche aller Baugrundstücke im Plangebiet, aller Geschossflächen und aller der Erholung dienenden 220 BVerwG, Urteil vom 27.01.2000 – 4 C 2/99 –, BauR 2000, S. 1147 = DÖV 2000, S. 687 = DVBl 2000, S. 814. 221 Willy Spannowsky; Anforderungen an Alternativenprüfung im Rahmen von Umweltprüfverfahren; in: Stephan Mitschang (Hrsg.); Umweltprüfverfahren in der Stadt- und Regionalplanung, Frankfurt am Main 2006, S. 90. 222 Vgl. Jörg Berkemann, Günter Halama; Erstkommentierung zum BauGB 2004; Bonn 2005; S. 120. Vgl. auch Willy Spannowsky; Anforderungen an Alternativenprüfung im Rahmen von Umweltprüfverfahren; in: Stephan Mitschang (Hrsg.); Umweltprüfverfahren in der Stadt- und Regionalplanung, Frankfurt am Main 2006, S. 96. 187 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Flächen informiert werden. Soweit im jeweiligen Planungsfall weitere Gesichtspunkte für die abschließende Beurteilung erforderlich sind, können diese in die tabellarische Übersicht entsprechend aufgenommen werden. Im Übrigen dürfte ein in dieser Weise gezogener Vergleich genügen, um die „ökologische Konkurrenzfähigkeit“ einer Alternative überschlägig abzubilden und für die Abwägung als gezielt prüfungsbedürftig identifizieren zu können (nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.11.1996 ist bei den Planungsalternativen der Sachverhalt so weit aufzuklären, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich ist223). Eine Prüfung mit der Qualität einer Umweltprüfung oder einer Vorprüfung des Einzelfalls nach Maßgabe der Anlage 2 zum BauGB kann jedoch nicht erwartet werden und wäre unverhältnismäßig. Abb. 19: Zusammenstellung der Planungsvarianten224 Variante 1 Variante 2 Abbildung Abbildung Kurzbeschreibung: Kurzbeschreibung: Städtebauliche Parameter GRZ / GR GFZ / GF Z Nutzungsart Gesamtumfang der Baugrundstücke in m²* Gesamtgeschossfläche in m²* Gesamtumfang der der Erholung dienenden Flächen in m²* Orts-/Stadtbild* Gesamtbilanz: Eingriffsbeurteilung im Vergleich zur Vorzugsvariante Fauna Flora Boden Wasser Luft/Klima Wirkungsgefüge Landschaft Biologische Vielfalt Mensch Immissionen Sach- und Kulturgüter Sonstiges Städtebauliche Parameter GRZ / GR GFZ / GF Z Nutzungsart Gesamtumfang der Baugrundstücke in m²* Gesamtgeschossfläche in m²* Gesamtumfang der der Erholung dienenden Flächen in m²* Orts-/Stadtbild* Eingriffsbeurteilung im Vergleich zur Vorzugsvariante Fauna Flora Boden Wasser Luft/Klima Wirkungsgefüge Landschaft Biologische Vielfalt Mensch Immissionen Sach- und Kulturgüter Sonstiges Gesamtbilanz: Ggf. Ausschlusskriterien benennen: z. B. Kosten * Im Unterschied zur Variante, die dem B-Plan zu Grunde liegt. 223 BVerwG, Urteil vom 25.11.1996 – 4 C 5.95 –, BauR 1996, S. 511 = DÖV 1996, S. 604 = DVBl 1996, S. 677. 224 Planskizzen von Jana Milosovicova im Rahmen des Studienprojektes „stadtplanung in treptow-kÖpenick“ 2007/2008 unter der Leitung von B. Weyrauch am Institut für Stadt- und Regionalplanung der TU Berlin. 188 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Bewertung sollte dabei nicht losgelöst von den Folgen betrachtet werden: Eine im Gebiet selbst für die Umwelt bessere geringere Dichte kann z. B. zu baulichen Entwicklungen andernorts mit der Folge weiterer Zersiedlungstendenzen und negativen Folgen für die infrastrukturelle Versorgung der Bevölkerung führen. Derartige Erkenntnisse und Erwägungen können und sollten bereits in die Bilanz eines jeden Steckbriefes einfließen, auch wenn die Gesamtabwägung Teil VI der Begründung sowie der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB vorbehalten bleiben soll. Dieser späteren Prüfung bleibt es überlassen, über die Alternativen zu befinden, also auch darüber zu entscheiden, ob bestimmte Entwürfe z. B. wegen zu hoher Kosten bei der Umsetzung zum Scheitern verurteilt sind.225 Drängen sich aufgrund der räumlichen und inhaltlichen Vorgaben (kleiner Geltungsbereich sowie ins Detail gehende städtebauliche Ziele) keinerlei vernünftige Varianten auf, so kann es nach dieser – bitteschön aber begründeten! – Feststellung sein Bewenden haben. Die Inhalte zu den anderweitigen Planungsmöglichkeiten eignen sich grundsätzlich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. Bei Kopplung mit anderen Dokumenten (insbesondere mit dem Informationsblatt zur frühzeitigen Beteiligung) wären die Möglichkeiten einer Datenbank-technischen Programmierung jedoch genauer zu prüfen. 5.4.4 Auswirkungen auf Natura 2000-Gebiete (nur soweit Erhaltungsziele und Schutzzwecke solcher Gebiete betroffen sind) (4.) In der überwiegenden Anzahl der Fälle sind Natura 2000-Gebiete von B-Plänen nicht betroffen. Soweit diese Gebiete in Folge der Aufstellung eines Bebauungsplans erheblich beeinträchtigt werden können, ist die Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des Natura 2000Gebiets zu überprüfen. Bei Schutzgebieten (Naturschutzgebiet, Nationalpark, Biosphärenreservat, Landschaftsschutzgebiet, Naturpark, Naturdenkmal oder geschützter Landschaftsbestandteil) ergeben sich die Maßstäbe für die Verträglichkeit aus dem Schutzzweck und den dazu erlassenen Vorschriften. Ergibt die Prüfung der Verträglichkeit, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen eines der oben genannten Gebiete in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es unzulässig. Ausnahmen sind nach § 34 Abs. 3 BNatSchG nur zulässig, soweit dies aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist und zumutbare Alternativen nicht gegeben sind. Befinden sich in dem vom Projekt betroffenen Gebiet prioritäre Biotope oder prioritäre Arten, kommen als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses nur solche im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Landesverteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder solche im Zusammenhang mit den maßgeblich günstigen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt in Frage. Sonstige Gründe können hingegen nur berücksichtigt werden, wenn die zuständige Behörde zuvor über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit eine Stellungnahme der Kommission eingeholt hat. Der regelmäßig aktualisierte Meldestand der FFH-Gebiete in Deutschland kann auf den Internetseiten des Bundesamts für Naturschutz eingesehen werden.226 Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 225 Willy Spannowsky; Anforderungen an Alternativenprüfung im Rahmen von Umweltprüfverfahren; in: Stephan Mitschang (Hrsg.); Umweltprüfverfahren in der Stadt- und Regionalplanung, Frankfurt am Main 2006, S. 96 f. 226 http://www.bfn.de/0316_steckbriefe.html (Zugriff am 23.03.2009). 189 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.4.5 Merkmale der technischen Verfahren bei der Umweltprüfung und Hinweise auf Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Angaben aufgetreten sind (5.) In diesem Kapitel sollte einleitend darauf eingegangen werden, welche Gutachten im Rahmen der Umweltprüfung erstellt worden sind. Bei Gutachten zum Artenschutz ist beispielsweise Auskunft über die Zeiträume der Bestandsaufnahmen zu geben. Werden Lärmschutzgutachten erstellt, ist darzulegen, welche technischen Regelwerke und Bewertungsverfahren angewandt worden sind. Soweit den Untersuchungen Regelwerke zu Grunde liegen, sind diese darzustellen. Dies kann auch an der Stelle im Umweltbericht erfolgen, an der die betreffende Thematik abgehandelt wird. Treten Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Angaben auf, sind diese entsprechend darzustellen. Zu den Schwierigkeiten können technische Lücken und fehlende Kenntnisse gehören. Kenntnislücken können in Kauf genommen werden, wenn diese nicht mit angemessenem Aufwand geschlossen werden können.227 Gerade bei Angebots-Bebauungsplänen können nicht alle denkbar theoretischen Fälle eines möglichen Eingriffs und Verstoßes gegen den Artenschutz ermittelt und bewertet werden. Es ist ein großer Unterschied, ob bei der späteren Planrealisierung in einem Industriegebiet ein Zementwerk oder eine Biogasanlage mit jeweils sehr spezifischen Emissionen errichtet wird. Lücken bei der Ermittlung der Umweltauswirkungen müssen insoweit in Kauf genommen werden. Im Rahmen der Umweltprüfung kann nur geprüft werden, was durch den jeweiligen Plan mittels „Rahmensetzung“ vorbestimmt wird; schließlich bezieht sich die Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 Satz 3 BauGB (nur) auf das, „was nach ... Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann“. Auf etwaige Prüflücken sollte im Umweltbericht ausdrücklich eingegangen werden. Dieser Hinweis schafft gerade im Zusammenhang mit dem Artenschutz Klarheit, insbesondere auch im Zusammenhang mit dem an § 19 BNatSchG gekoppelten Umweltschadensgesetz (USchadG). Sofern beim Artenschutz wegen fehlender Konkretisierung der Planung Aspekte des Artenschutzes nicht erhoben wurden, sollte auch darauf mit dem Hinweis auf weitere erforderliche Untersuchungen beim Zulassungsverfahren aufmerksam gemacht werden. Die Inhalte des Abschnitts eignen sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 5.4.6 Geplante Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt (6.) Nach § 4c BauGB haben Gemeinden die erheblichen Umweltauswirkungen, die auf Grund der Durchführung der Bauleitpläne eintreten, zu überwachen, um unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen frühzeitig zu ermitteln und in der Lage zu sein, geeignete Maßnahmen zur Abhilfe zu ergreifen. Allerdings sollen nicht sämtliche möglichen Umweltauswirkungen betrachtet werden, sondern nur mögliche erhebliche Auswirkungen, die in der Zukunft unerwartet eintreten können.228 Auf welche Schutzgüter sich die Umweltüberwachung beziehen soll 227 Arno Bunzel, Umweltprüfung in der Bauleitplanung, 2005, S. 126. Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Hrsg.), Der Umweltbericht in der Praxis. Leitfaden zur Umweltprüfung in der Bauleitplanung, München 2006, S. 7. 228 190 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung und auf welche Art und Weise die Überwachung durchgeführt werden soll, soll im Umweltbericht beschrieben werden. Dazu gehört auch, die für die Überwachung eines bestimmten Umweltaspekts zuständige Dienststelle zu benennen. Wenn erforderlich, sind Zeiträume für die erstmalige Überwachung oder zeitliche Abstände wiederkehrender Beobachtungen anzugeben. Besteht hinsichtlich bestimmter Umweltmerkmale kein Überwachungserfordernis, sollte auch darauf hingewiesen werden.229 Das Monitoring dient nicht dazu, die ordnungsgemäße Umsetzung von Festsetzungen zu überprüfen. Dies ist Aufgabe der Bauaufsicht.230 Die Prüfung, ob z. B. Wege und Zufahrten zur Verringerung von Eingriffen in die Schutzgüter Wasser und Boden tatsächlich in wasser- und luftdurchlässigem Aufbau hergestellt werden, obliegt der Bauaufsichtsbehörde und muss nicht als Überwachungsmaßnahme in diesen Abschnitt aufgenommen werden. Das Monitoring dient dazu, die Richtigkeit und Vollständigkeit der in der Planbegründung angestellten Prognosen über die erheblichen Umweltauswirkungen zu verifizieren – der Plan bleibt davon unberührt. Die Aufdeckung von nicht im Umweltbericht beschriebenen Auswirkungen kann bedeuten, dass der Plan mit Fehlern in der Abwägung behaftet ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Folgen eigentlich prognostizierbar gewesen wären. Soweit der Plan auch unter Berücksichtigung solcher Auswirkungen unverändert hätte beschlossen werden können, wird dieser Fehler im Abwägungsvorgang unbeachtlich, wenn er nicht binnen eines Jahres ab Inkraftsetzung des Plans schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht wurde. Treten unvorhergesehene Auswirkungen bei der Überwachung in einem Umfange auf, dass das Abwägungsergebnis nicht mehr haltbar ist, und hätte dies von vornherein erkannt werden müssen, liegt ein dauerhaft beachtlicher Fehler im Abwägungsergebnis vor. Wie das nachfolgende Beispiel zeigt, lassen sich die empfohlenen Überwachungsmaßnahmen übersichtlich in einer Tabelle zusammentragen: Tab. 23: Beispielhafte Übersicht über die geplanten Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt Schutzgut Eingriff Mensch und Lärm seine Gesundheit Verkehrslärm Sport- und Freizeitlärm Boden Beeinträchtigung des Bodens durch mögli- Überwachungsmaßnahme Zuständig (Zeiträume der Überwachung) Verkehrszählung 2 Jahre nach Stadtplanungsamt / TiefRealisierung zur Überprüfung, bauamt ob die Orientierungswerte der DIN 18005 eingehalten werden. Messungen nach PlandurchBauordnungsamt führung zur Überprüfung, ob die Werte der 18. BimSchV eingehalten werden. Keine weitere Überwachung erforderlich, weil die ord- 229 Wallraven-Lindl, Marie-Luis; Strunz, Anton; Geiß, Monika; Das Bebauungsplanverfahren nach dem BauGB 2007. Muster, Tipps und Hinweise für eine zweckmäßige und rechtssichere Verfahrensgestaltung; Berlin 2007, S. 122. 230 Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Hrsg.), Der Umweltbericht in der Praxis. Leitfaden zur Umweltprüfung in der Bauleitplanung, München 2006, S. 24. 191 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Schutzgut Eingriff Überwachungsmaßnahme Zuständig (Zeiträume der Überwachung) che zusätzliche Versiegelungen auf 7.600 m², ausgleichsrelevant 4.450 m². Beeinträchtigung der Grundwasserneubildung durch Neuversiegelung nungsgemäße Einhaltung der Bestimmungen Aufgabe der Bauaufsicht ist. Klima/ Luft Biotope / Arten, Pflanzen, Wald Schall Siehe „Mensch und seine Gesundheit“ Prüfung, ob die ökologische Funktion der von dem Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird und die Gelbbauchunke den angrenzenden Bereich noch als Forstpflanzungs- und Ruhestätte nutzt. Prüfung ein Jahr nach der Realisierung Siehe „Mensch und seine Gesundheit“ Gutachtenbeauftragung durch das Stadtplanungsamt Landschaftsbild Im Falle der Errichtung eines Parkdecks Prüfung, ob die Qualität des Orts- und Landschaftsbildes aufgrund der Eingrünungsmaßnahmen (Rankpflanzungen) des Parkdecks (1 Jahr nach Errichtung des Parkdecks) hinreichend erhalten bleibt. Stadtplanungsamt Kultur und Sachgüter Wechselwirkungen unter der Schutzgütern Kein Eingriff - - Keine Wechselwirkungen erkennbar. - - Wasser Verkleinerung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der Gelbbauchunke um 650 m² aufgrund der Parkplatzerweiterung Keine weitere Überwachung erforderlich, weil die ordnungsgemäße Einhaltung der Bestimmungen Aufgabe der Bauaufsicht ist. Die Übersicht über die Überwachungsmaßnahmen sollte über das Datenbanksystem angesteuert werden. Wie die Tabelle sollte auch die dazugehörige Eingabemaske thematisch sortiert sein. Das hat den Vorteil, dass einmal eingegebenes Wissen (Überwachungsmaßnahmen und Zuständige) im Rahmen anderer Planverfahren wieder zur Verfügung steht, wenn es in der Datenbank so abgelegt wird, dass auch im Rahmen neuer B-Plan-Verfahren darauf zugegriffen werden kann. 5.4.7 Allgemein verständliche Zusammenfassung (7.) Die allgemein verständliche Zusammenfassung nach Nr. 3c der Anlage 1 zum BauGB braucht sich nur auf die wesentlichen Ergebnisse des Umweltberichts zu beschränken. Dabei sind die unter den Nummern 1a und b, 2a und d sowie 3a und b der Anlage 1 zum BauGB genannten Punkte zu vernachlässigen. Relevant sind vor allem die für die Abwägung wesentlichen Erkenntnisse zu den voraussichtlichen Auswirkungen der Planung auf die Umwelt bei Durch192 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung führung (Nr. 2b der Anlage 1 zum BauGB) sowie zu den Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen (Nr. 2c) der Anlage 1 zum BauGB). Nach dem hier entwickelten Gliederungsvorschlag betrifft dies also die Abschnitte 2.3 (Prognose bei Durchführung der Planung zu den Teilgebieten sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich) bis einschließlich 2.7 (Zusammenfassung der Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung und zum Ausgleich). Diesen Ausführungen können aus der Übersicht zu Kapitel 1.3 Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung (nach der Ordnung der Muster-Gliederung) die betroffenen und im Rahmen dieser Umweltprüfung untersuchten Umweltbelange in aufgelisteter Form vorangestellt werden. Aufgrund der bereits über das Datenbanksystem eingegebenen Informationen dürfte es möglich sein, wesentliche Bestandteile der allgemein verständlichen Zusammenfassung automatisch generieren zu lassen und am geeigneten Ort in der Begründung einzufügen (vgl. Kapitel 5.7.2, Teil C). 5.5 Auswirkungen des Bebauungsplans (Teil IV) Auszug aus der Muster-Gliederung IV. 1. 2. 3. 4. 4.1 4.2 5. 6. AUSWIRKUNGEN DES BEBAUUNGSPLANS Auswirkungen auf die Umwelt Soziale Auswirkungen Stadtplanerische Auswirkungen Ökonomische, finanzielle und fiskalische Auswirkungen Auswirkungen auf die Grundstückswerte (Erhöhung von Grundstücksausnutzungen / Planungsschaden) Fiskalische Wirkungsanalyse Auswirkungen auf die Infrastruktur Weitere Auswirkungen Abb. 20: Auszug aus der Muster-Gliederung, Teil IV. Auswirkungen des Bebauungsplans Wie beschrieben gehören nach dem Baugesetzbuch die „wesentlichen Auswirkungen“ sowohl in die Entwurfs- als auch in die B-Planbegründung. Einen ersten Zugang zum möglichen Themenspektrum, auf das die Auswirkungen bezogen sein können, erhält man über eine Reise in die Vergangenheit: In der Novelle 1976 des Bundesbaugesetzes (BBauG) war nach § 9 Abs. 8 geregelt, dass neben anderem auch überschlägig ermittelte Kosten, die der Gemeinde zur Verwirklichung des Bebauungsplans entstehen, sowie die vorgesehene Finanzierung angegeben werden sollen. Es liegt auf der Hand, dass die Gemeindevertreter gerade im Zusammenhang mit der Abwägung über die Kosten und Folgekosten der Planung und aller wesentlichen, daran gekoppelten Maßnahmen informiert werden müssen. Im Rahmen der Praxisuntersuchung enthielten nur 25 % der Begründungen Aussagen zu den finanziellen Auswirkungen, keiner einzigen Begründung lag jedoch eine fiskalische Wirkungsanalyse zu Grunde. Eine solche Analyse zeichnet ein vollständiges Bild von Kosten, Folgekosten und Einnahmen. Ihr sollte als Entscheidungshilfe größere Bedeutung beigemessen werden (vgl. Kapitel 9, Teil C). Im Übrigen setzen die wesentlichen Auswirkungen eine Prognose voraus, die dem ISTZustand gegenübergestellt wird. Die für die Prognose erforderlichen Informationen werden im Laufe des Planverfahrens gesammelt. Sie basieren vor allem auf den durch die Verwaltung bzw. die beauftragten Planer und Gutachter durchgeführten Bestandsaufnahmen und Erhebungen. Sie können sich ferner aus Hinweisen im Rahmen der Beteiligung von Behörden und 193 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung sonstigen Trägern öffentlicher Belange, von Öffentlichkeit und von Nachbargemeinden ergeben. Das bedeutet zugleich, dass der Teil zu den Auswirkungen nach der öffentlichen Auslegung ggf. um weitere Erkenntnisse zu ergänzen ist. Soweit diese Erkenntnisse keine Planänderung erfordern, wird die Begründung entsprechend fortgeschrieben, ohne dass der B-Plan erneut ausgelegt werden muss. Schließlich kann für die Prognoseeinschätzung auch auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden, z. B. solche zu den finanziellen Auswirkungen von bestimmten städtebaulichen und sonstigen Vorhaben. Zu den wesentlichen Auswirkungen gehören selbstverständlich auch die auf die Umwelt. In diesem Teil IV müssen diese jedoch nicht noch einmal wiederholt werden, da sie dem Umweltbericht ganz (Kapitel 2, Teil III nach Muster-Gliederung) und in zusammengefasster Form (Kapitel 7, Teil III nach Muster-Gliederung) zu entnehmen sind. Daran zeigt sich der Vorteil, nach dem System der Muster-Gliederung Umweltbericht (Teil III) und Auswirkungen (Teil IV) aufeinander folgen zu lassen. Um deutlich zu machen, dass auch die Umweltauswirkungen Gegenstand der Abwägung sind, kann und sollte lediglich ein erstes Kapitel „Auswirkungen auf die Umwelt“ in die Begründung aufgenommen werden, in dem auf die entsprechenden Teile im Umweltbericht hingewiesen wird. Anders verhält es sich bei Bebauungsplänen, die im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB oder im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt werden, für die keine Umweltprüfung durchzuführen ist und somit auch kein Umweltbericht erforderlich ist. Zu den wesentlichen Auswirkungen gehört all das, was die bestehenden Verhältnisse im Plangebiet oder in dessen Umgebung nicht nur unwesentlich verändert; das bedeutet, dass nicht nur negative Auswirkungen zu behandeln sind, sondern auch positive.231 Die Struktur dieses Teils IV ergibt sich aus Kapitel 4 gemäß Muster-Gliederung („Untersuchungsrahmen – Überblick über die betroffenen öffentlichen und privaten Belange“). Auf der Grundlage der im Datenbanksystem abgelegten Übersicht über die betroffenen Belange (Kapitel 4, Teil I) lassen sich abschnittsweise Blanko-Tabellen mit den betroffenen Belangen generieren, so dass der Planbearbeiter automatisch weiß, auf welche Auswirkungen er einzugehen hat. Wie oben ausgeführt, wird dabei jedoch keine Tabelle über die Umweltauswirkungen benötigt, da diese Gegenstand des Umweltberichts waren. 5.5.1 Auswirkungen auf die Umwelt (1.) Wie einleitend ausgeführt, beschränken sich – im Regelverfahren – die Ausführungen in diesem Kapitel auf Hinweise, in welchen Abschnitten (am besten mit Seitenangabe) des Umweltberichts auf die Umweltauswirkungen eingegangen wird. Auch der Hinweis auf die allgemein verständliche Zusammenfassung in Kapitel 7 des Umweltberichts (gemäß MusterGliederung) sollte erfolgen. In Begründungen zu Bebauungsplänen im vereinfachten oder beschleunigten Verfahren ohne Umweltprüfung müssen hingegen auch die Auswirkungen auf die Umwelt beschrieben werden. Diese können übersichtlich auf Grundlage der nachfolgenden Tabelle in Form einer prognostischen Einschätzung erläutert werden. Dieser Einschätzung dient die zweite Spalte. 231 Vgl. Alexander Schink, Umweltprüfung für Pläne und Programme – Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie und Umsetzung in deutsches Recht, in: NVwZ, 6/2005, S. 617. 194 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung In die dritte Spalte soll durch das vorgesehene fünfstufige Bewertungssystem zum Ausdruck gebracht werden, ob die Auswirkungen positiv, negativ oder eher neutral sind. Tab. 24: Überblick über möglicherweise wesentliche Umweltauswirkungen Belang 1.1 Bewertung ++ sehr gut + gut 0 wertneutral - ungünstig -- schlecht Allgemeiner Klimaschutz 1.2 Einschätzung der Auswirkung (Kurzbeschreibung) Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere Schutzgut Fauna Schutzgut Flora Schutzgut Boden Schutzgut Wasser Schutzgut Luft / Klima Wirkungsgefüge zwischen den Schutzgütern Landschaft Biologische Vielfalt 1.3 Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete 1.4 Umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, insbesondere Fragen des Immissionsschutzes wie - Lärm - Luft - Schwingungen / Erschütterungen - Licht - Wärme - Strahlung - Altlasten, Kampfmittel 1.5 Umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonst. Sachgüter 1.6 Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern 1.7 Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie 1.8 Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere 195 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Wasserrechtliche Pläne Abfallrechtliche Pläne Immissionsschutzrechtliche Pläne 1.9 Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von bindenden Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaften festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden 1.10 Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Nrn. 1.2, 1.4 und 1.5 Die Tabelle, wie auch die nachfolgenden zu den übrigen Auswirkungen, kann automatisch über das Datenbanksystem erstellt werden, indem durch das Programm die tatsächlich betroffenen Belange gemäß Kapitel 4, Teil I der Muster-Begründung aufgerufen werden. Zum vollständigen Bild gehört die Angabe, worauf die Erkenntnisse basieren. In Frage kommen die Ergebnisse von Untersuchungen (Bestandsaufnahme, Umweltprüfung, Gutachten), Informationen aus den Stellungnahmen von Behörden, Nachbargemeinden oder Öffentlichkeit sowie vorhandene planerische Erfahrungswerte. Zutreffendes ist in der nachfolgenden Übersicht in der letzten Zeile anzukreuzen, die durch die Muster-Begründung automatisch vorgeben wird. Tab. 25: Überblick über die Informationsquellen zu den Umweltauswirkungen Die ermittelten Auswirkungen basieren auf den Ergebnissen der/von … Umweltprüfung Städtebaul. BeBehörden- ÖffentlichkeitsBeteiligung der Erfahrungsund dazugehö- standsaufnahme beteiligung beteiligung Nachbargemeinden werten rige Gutachten u. sonst. Erhebungen außerhalb der UP Diese Übersicht sollte allen weiteren, thematisch sortierten Kapiteln zu den Auswirkungen hintangestellt werden. Die Haftungsausschluss-Mitteilung: In die Begründung sollte an dieser Stelle eine sog. Haftungsausschluss-Mitteilung aufgenommen werden. Dies hat folgenden Hintergrund: Bei B-Plänen (insbesondere bei Angebotsplänen sowie bei Plänen ohne dezidierte Umweltprüfung) besteht die Möglichkeit, dass die Auswirkungen auf die Arten nicht in der Weise ermittelt werden konnten, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ein Verstoß gegen Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG und somit eine Schädigung von Arten und natürlichen Lebensräumen im Sinne des Umweltschadensgesetzes ausgeschlossen werden können. Stellt der Verantwortliche eines Vorhabens oder der Anlagenbetreiber die unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens im Fal196 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung le der Errichtung einer baulichen Anlage oder durch ihren Betrieb fest, hat er unverzüglich die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu ergreifen (im schlimmsten Falle kann ein Vorhaben nicht verwirklicht werden oder sein Betrieb muss eingestellt werden). Der Betroffene wird hierin einen Vertrauensschaden erkennen, den er ggf. gegenüber der verantwortlichen Behörde oder gegenüber Dritten geltend zu machen versuchen wird. Durch die Haftungsausschluss-Mitteilung soll der Vorhabenträger darauf aufmerksam gemacht werden, dass die Gemeinde (ggf. auch das mit der Durchführung des Bebauungsplans beauftragte Planungsbüro) nicht für Einschränkungen oder Zusatzkosten aufgrund überraschend auftretender, unter Schutz stehender Arten haftbar gemacht werden kann. Ein solcher Hinweis kann auch als textlicher Hinweis in die Planurkunde übernommnen werden. Einzelheiten zu den Auswirkungen des Umweltschadensrechts auf die Bebauungsplanung und zur HaftungsausschlussMitteilung ergeben sich aus Kapitel 8, Teil C. Die Haftungsausschluss-Mitteilung könnte wie folgt lauten: Haftungsausschluss-Mitteilung: Die Erhebungen im Rahmen der Umweltprüfung, die auch die Überprüfung möglicher Schädigungen von Arten und natürlichen Lebensräumen im Sinne des Umweltschadensgesetzes zum Gegenstand hatten, wurden nach anerkannter Methodik und auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden eingegangenen Stellungnahmen zum Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung durchgeführt. Auf der Grundlage der durchgeführten Erhebungen wird davon ausgegangen, dass bei Verwirklichung des Bebauungsplans voraussichtlich nicht gegen die Verbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG verstoßen wird / trotz des geplanten Eingriffs in Fortpflanzungs- oder Ruhestätten die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird / trotz des geplanten Eingriffs in Fortpflanzungs- oder Ruhestätten die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang durch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen geschaffen werden kann. Dessen ungeachtet kann nicht mit letzter Sicherheit die Möglichkeit von Lücken der Umweltprüfung in Bezug auf den Artenschutz ausgeschlossen werden, wenn im Rahmen der Planrealisierung zuvor nicht abschätzbare Eingriffe erfolgen. Weder die Gemeinde noch das mit der Durchführung des Bebauungsplans beauftragte Planungsbüro können für überraschend bei Planrealisierung oder während des späteren Betriebs auftretende Umweltschädigungen und damit verbundene Einschränkungen oder Zusatzkosten haftbar gemacht werden. 5.5.2 Soziale Auswirkungen (2.) Im weitesten Sinne lassen sich hierunter die nach § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB aufgeführten Belange subsumieren. Die Belange-Tabelle fasst die hierzu in Frage kommenden Punkte unter der Überschrift „Soziale, demographische, kulturelle Belange (auch als Teil einer nachhaltigen Planung – vgl. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB)“ zusammen. Wie gesagt sollten auch dieser tabellarischen Übersicht wie auch den nachfolgenden die Angaben, welche Informationsquellen diesen Einschätzungen zu Grunde liegen (Bestandsaufnahme, Umweltprüfung, Gutachten, Stellungnahmen von Behörden, Nachbargemeinden oder Öffentlichkeit), nachfolgen. 197 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 26: Überblick über möglicherweise betroffene soziale Auswirkungen Belang 2.1 Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen 2.4 Anforderungen der Bevölkerungsentwicklung 2.5 Soziale, gesundheitliche und kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung (insb. Familien, junge u. alte Menschen, Behinderte) – (infra)strukturelle Versorgung 2.6 Unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer 2.7 Bildungswesen 2.8 Sport, Freizeit, Erholung 2.9 ++ sehr gut + gut 0 wertneutral - ungünstig -- schlecht Wohnbedürfnisse der Bevölkerung 2.3 Bewertung Eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung 2.2 Einschätzung der Auswirkung (Kurzbeschreibung) Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge 5.5.3 Stadtplanerische Auswirkungen (3.) Zu den stadtplanerischen Auswirkungen gehören insbesondere Aspekte des Orts- und Landschaftsbildes sowie der Baukultur. Die Belangeliste enthält hierzu fünf Prüfpunkte. Tab. 27: Überblick über möglicherweise betroffene stadtplanerische Auswirkungen Belang 3.1 Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und Umbau vorhandener Ortsteile 3.2 Baukultur 3.3 Denkmalschutz und Denkmalpflege 3.4 Erhaltenswerte Ortsteile, Straßen und Plätze 3.5 Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes 198 Einschätzung der Auswirkung (Kurzbeschreibung) Bewertung ++ sehr gut + gut 0 wertfrei - ungünstig -- schlecht Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.5.4 Ökonomische, finanzielle und fiskalische Auswirkungen (4.) Von jeder Bauleitplanung gehen ökonomische Folgewirkungen aus. Von einer Flächenumwidmung kann die Immobilienwirtschaft profitieren. Wenn dabei land- oder forstwirtschaftliche Flächen verloren gehen, so müssen diesbezüglich jedoch mögliche Nachteile in Kauf genommen werden. Ein neues Einzelhandelszentrum lockt zum einen Kaufkraft an, kann andernorts aber der Konkurrenz Probleme bereiten. Mit der Ansiedlung von Gewerbe entstehen möglicherweise neue Arbeitsplätze. Jede Bauleitplanung verursacht aber auch Kosten. Für den Bau neuer Straßen müssen entsprechende Mittel in den kommunalen Haushalt eingestellt werden. Haben Grundstückseigentümer einen Planungsschaden zu beklagen, werden entsprechende Entschädigungszahlungen fällig oder es fallen Übernahmekosten an. Auf derlei Fragen sollte unter Kapitel 4.1 nach der Muster-Gliederung (hier Buchstabe a) genauer eingegangen werden. Bei der Neuausweisung von Baugebieten „auf der grünen Wiese“ kann die fiskalische Wirkungsanalyse von besonderer Bedeutung sein (Kapitel 4.2 nach der Muster-Gliederung – hier Buchstabe b). Tab. 28: Überblick über möglicherweise betroffene ökonomische Auswirkungen Belang 4.1 Anforderungen kostensparenden Bauens 4.4 Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche 4.5 Wirtschaft einschließlich der mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung 4.6 Landwirtschaft 4.7 Forstwirtschaft 4.8 Erhaltung, Sicherung, Schaffung von Arbeitsplätzen (inkl. Einzelhandel, Handel, Handwerk) 4.9 ++ sehr gut + gut 0 wertneutral - ungünstig -- schlecht Beschränkung des Eigentums / Einschränkungen von Baurechten (Planungsschaden) 4.3 Bewertung Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung 4.2 Einschätzung der Auswirkung (Kurzbeschreibung) Aspekte des kommunalen Haushalts inkl. fiskalischer Gesichtspunkte 199 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung a) Auswirkungen auf die Grundstückswerte (Erhöhung von Grundstücksausnutzungen / Planungsschaden) Nach Möglichkeit sollten Planungsschäden vermieden werden. Sprechen jedoch gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange für eine bestimmte Planung, müssen hierfür auch Planungsschäden in Kauf genommen werden. Das Allgemeine Städtebaurecht sieht hierfür im zweiten Abschnitt des dritten Teils des Baugesetzbuches extra Regelungen zur Entschädigung vor. Ein Planungsschaden liegt in der Regel dann vor, wenn ein bislang privat genutztes Grundstück eines Eigentümers im Bebauungsplan für öffentliche Zwecke vorgesehen ist oder wenn die private Nutzbarkeit des Grundstücks gegenüber dem zuvor zulässigen Zustand geändert wird und dadurch nicht nur unwesentliche Wertminderungen eintreten. Wesentliche Wertminderungen sind häufig Folge einer Reduzierung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung. Aber auch Änderungen bezüglich der Art der baulichen Nutzung können Wertminderungen auslösen, etwa wenn sich Gebäude oder Räume wegen der Festsetzung einer anderen Nutzung schlechter vermieten oder verpachten lassen und dadurch die Erträge sinken. Im Einzelfall können auch von Änderungen der überbaubaren Grundstücksfläche negative Wirkungen auf den Bodenwert eines Grundstücks ausgehen. Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks innerhalb einer Frist von sieben Jahren ab Zulässigkeit aufgehoben oder geändert, bemisst sich die Entschädigung gemäß § 42 Abs. 2 BauGB grundsätzlich nach dem Unterschied zwischen dem Wert des Grundstücks auf Grund der aktuell zulässigen Nutzung und seinem Wert, der sich infolge der Planung ergibt. Nach Ablauf dieser sieben Jahre kann der Eigentümer nur noch eine Entschädigung für Eingriffe in die ausgeübte Nutzung verlangen (§ 42 Abs. 3 BauGB). Zeitlicher Bezugspunkt zur Berechnung der 7-Jahres-Frist ist bei Plangebieten, in denen ein Bebauungsplan gilt, dessen Inkrafttreten. Im unbeplanten Innenbereich reduziert sich der Planungsschadensanspruch auf die Entschädigung für Eingriffe in die ausgeübte Nutzung, wenn sich innerhalb der vergangenen sieben Jahre die örtliche Situation kaum geändert hat.232 Beim Außenbereich ist die Thematik des Planungsschadens i. d. R. zu vernachlässigen, denn mit der zulässigen Nutzung nach § 42 Abs. 2 BauGB wird nur diejenige Nutzung geschützt, die das Bebauungsrecht als dauerhafte Eigentumsposition anerkennt. Dies tut § 35 BauGB jedoch nicht.233 Die Gemeinde trägt ihrer Informationspflicht Rechnung, wenn in diesen Abschnitt der Begründung eine Tabelle aufgenommen wird, aus der die Veränderung des Zulässigkeitsmaßstabs hervorgeht, die die notwendigen Rückschlüsse auf eventuelle Planungsschäden ermöglicht. In der Tabelle lässt sich auch zum Ausdruck bringen, auf welchen Baugrundstücken sich der Zulässigkeitsmaßstab erhöht und somit der Grundstückswert in aller Regel steigt. Aus der Offenlegung dieser Informationen ließe sich eine Ungleichbehandlung bestimmter Grundstücke ableiten. Die Gemeinde wird sich somit verpflichtet fühlen, sehr ernsthaft Alternativen bei Ungleichbehandlung zu prüfen und für eine gewissenhafte Abwägung zu sorgen. Somit ist die Übersicht eine ganz wesentliche Stellschraube zur Sicherung einer abwägungsgerechten und alle Betroffenen möglichst gleich behandelnden Planung. 232 Ulrich Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan. Handreichungen für die kommunale Planung, Bonn 2005, S. 157. 233 Vgl. Stefan Paetow, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch; 3. Lfg. Juli 2004, § 42 BauGB, Rn. 12. 200 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 29: Übersicht zur Ermittlung von Planungsschäden Straßenname HausNr. FlurNr. Gemarkung „…“ FlurstücksArt der Nutzung Nr. Vor Planaufstellung Nach Planaufstellung Veränderung des Zulässigkeitsmaßstabs in Bezug auf das Nutzungsmaß ZulässigkeitsPlan verurmaßstab bleibt sacht einen gleich (o) oder Planungsschaerhöht sich (+) den Diese Tabelle muss nicht neu gefasst werden. Die Tabelle lässt sich über das Datenbanksystem automatisch auf der Grundlage der - in Kapitel 2.4 von Teil I zur planungsrechtlichen Ausgangssituation, - in Kapitel 3.1 von Teil II zur geplanten Art der baulichen und sonstigen Nutzung und - in Kapitel 3.2 von Teil II zum geplanten Maß der baulichen Nutzung angegebenen Daten generieren. Sollte in der ganz rechten Spalte ein Eintrag erfolgen, sollte das Datenbanksystem automatisch im Teil VI Abwägung die Überschrift zur Begründung des in Kauf zu nehmenden Planungsschadens aufnehmen. Zwar ist das Bauleitplanverfahren nicht an die Enteignungsvoraussetzungen nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) gebunden, weil der Bebauungsplan keine enteignungsrechtliche Vorwirkung entfaltet – er trifft nämlich keine verbindliche Aussage über die Zulässigkeit der Enteignung.234 Dennoch bleibt zu bedenken, dass städtebauliche Allgemeinwohlbelange umso gewichtiger sein müssen, je stärker das Regelwerk eines B-Plans die Rechte eines Eigentümers einschränken oder gar Grundstücke von der Privatnützigkeit ausschließen.235 b) Fiskalische Wirkungsanalyse Bauleitplanung ist häufig Ansiedlungspolitik. Mit der Ausweisung neuer Wohn- und Gewerbegebiete, auch mit der Erhöhung von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung oder der Ausweitung der überbaubaren Grundstücksflächen innerhalb bestehender Bebauungsplangebiete, sollen neue Bewohner und Gewerbetreibende in die Gemeinde gelockt werden. Hinter dieser Ansiedlungspolitik steckt i. d. R. die Überzeugung, dass durch die bauleitplanerische Maßnahme neue Steuereinnahmen und somit ein Gewinn im Gemeindehaushalt zu verbuchen sein werden. Nicht immer geht diese Rechnung auf. Daher ist eine vorausgehende Prüfung von großer Bedeutung. Mit sog. fiskalischen Wirkungsanalysen lässt sich eine umfassende Finanzprognose für den Gemeindehaushalt erstellen, so dass vor der gemeindlichen Entscheidung über den Satzungsbeschluss Klarheit darüber besteht, ob und unter welchen Voraussetzungen die mit dem Plan verbundenen Hoffnungen voraussichtlich in Erfüllung gehen. Gemeinden sind gut beraten, bei der Neuausweisung von Plangebieten „auf der grünen Wiese“ solche besonderen Leistungen in Auftrag zu geben und die Ergebnisse in die Abwägungsentscheidung einfließen zu lassen. Einzelheiten zur fiskalischen Wirkungsanalyse sind wegen des Umfangs in einem gesonderten Kapitel 9, Teil C behandelt. 234 BVerwG, Beschluss vom 11.03.1998 – 4 BN 6/98 –, BauR 1998, S. 406 = DÖV 1998, S. 517 NVwZ 1998, S. 845. 235 Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 43. Lfg. Januar 2000; § 1, Rn 104h. 201 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Auch wenn die Ausführungen erst in Kapitel 9, Teil C, folgen, sei vorweggenommen, dass die fiskalische Wirkungsanalyse datentechnisch außerhalb der Begründung erfolgen sollte und hierfür bei Bedarf ein eigenständiges Programm verwendet werden sollte. Entsprechende Programme sind vorhanden. 5.5.5 Auswirkungen auf die Infrastruktur (5.) In diesem Abschnitt ist die Wirkung von mit der Planung verbundenen Infrastrukturmaßnahmen zu bewerten – diese kann ebenso positiv wie negativ sein. Eine ungünstige oder schlechte Bewertung kommt in Frage, wenn die vorgesehene städtebauliche Entwicklung im Zuge der Bebauungsplanung zu Nachteilen für einzelne Aspekte der Infrastruktur führt, etwa wenn wegen eines neuen Wohngebietes die Überlastung des vorhandenen ÖPNV-Netzes zu befürchten ist. Die Aufgabe vorhandener Infrastrukturanlagen, z. B. von Bahnanlagen, zugunsten einer neuen Entwicklung braucht hingegen nicht als negative Auswirkung behandelt zu werden, sondern sollte schlicht wertneutral (0) beschrieben werden. Als positiv können z. B. Maßnahmen mit Stau auflösender Wirkung bewertet werden. Tab. 30: Überblick über möglicherweise Auswirkungen auf die Infrastruktur Belang 5.1 Entsorgung, insb. Abwasser und Abfall 5.4 Personenverkehr 5.5 Güterverkehr 5.6 Mobilität der Bevölkerung inkl. ÖPNV und nicht motorisierter Verkehr / Vermeidung und Verringerung von Verkehr 5.7 ++ sehr gut + gut 0 wertneutral - ungünstig -- schlecht Versorgung, insb. mit Energie und Wasser 5.3 Bewertung Post- und Telekommunikationswesen 5.2 Einschätzung der Auswirkung (Kurzbeschreibung) Sonstige Verkehrsarten, soweit nicht schon erfasst (Bahn, Luftfahrt, Schifffahrt) 5.5.5 Weitere Auswirkungen (6.) Hierzu gehören all die Auswirkungen, die sich keinem der fünf anderen Themen zuordnen lassen. 202 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 31: Überblick über möglicherweise weitere Auswirkungen Belang 6.1 Sicherung von Rohstoffvorkommen / sonstige Belange des Bergbaus 6.4 Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften 6.5 Städtebaulichen Entwicklungskonzepte oder sonstige städtebauliche Planungen 6.6 Belange des Hochwasserschutzes 6.7 Kleintierhaltung 6.8 ++ sehr gut + gut 0 wertneutral - ungünstig -- schlecht Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (u. a. Brand- und Katastrophenschutz) 6.3 Bewertung Gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse 6.2 Einschätzung der Auswirkung (Kurzbeschreibung) Belange von Nachbargemeinden 5.6 Verfahren (Teil V) Auszug aus der Muster-Gliederung V. 1. 2. VERFAHREN Übersicht über den Verfahrensablauf Überblick über die Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden und thematische Zusammenfassung der abwägungsrelevanten Stellungnahmen Abb. 21: Auszug aus der Muster-Gliederung, Teil V. Verfahren Im Rahmen des Planverfahrens sollen möglichst alle beachtenswerten Belange ermittelt und nach Prüfung dieser teils gegenläufigen Interessen ein abwägungsgerechter Plan verabschiedet werden. Das sich aus der Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden ergebende Interessengeflecht spiegelt sich vollinhaltlich zunächst in den Abwägungstabellen wider. Die Abwägungstabellen decken jedoch nicht alle zu berücksichtigenden Belange ab. Vielmehr ergeben sich regelmäßig umfangreiche Probleme, Konflikte und Herausforderungen durch die eigenständige Tätigkeit der Planer (Bestandsaufnahmen, Gutachten, Umweltprüfung). Teilweise treten von Amts wegen beachtenswerte Aspekte hinzu. Somit ist die Begründung der einzige Ort, in dem sich das gesamte Interessengeflecht abbilden lässt. Dies erklärt die sich aus Rechtsprechung und Schriftum zumindest indirekt ableitbare Empfehlung, die Abwägung in der Begründung nachvollziehbar zu gestalten (vgl. Ausführungen in Kapitel 4 von Teil B). Eine wesentliche Datengrundlage zur Ermittlung der abwägungserheblichen Belange ist mit den Teilen III. (Umweltbericht) und IV. (Auswirkungen) bereits erfolgt. Das vollständige Bild 203 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung entsteht aber erst durch Aufnahme der im Rahmen der Beteiligung gewonnenen Erkenntnisse. Aus diesem Grunde empfiehlt sich die Aufnahme eines Teils V. zum Verfahren in die Begründung, wobei der Hauptzweck der Ausführungen darin besteht, die sich aus der Beteiligung von Behörden, Nachbargemeinden und Öffentlichkeit ergebenden betroffenen Belange (a), konstruktiven Empfehlungen zur Lösung konkreter Konflikte (b) und vermeintlichen Planfehler (c) zusammenzutragen. 5.6.1 Übersicht über den Verfahrensablauf (1.) Das als Satzung zu beschließende Plandokument umfasst eine Verfahrensleiste, auf der wesentliche Beschlüsse und sonstige abzuzeichnende Hinweise zusammengetragen werden. Die Verfahrensvermerke müssen nicht sämtliche Verfahrensschritte abbilden, es genügen Aufstellungs-, Auslegungs- und Satzungsbeschluss sowie ein Ausfertigungsvermerk und die Katasterbestätigung zur Planunterlage. Gerade wenn die Verfahrensleiste nur verkürzt auf dem Plan erscheint, kann und sollte sich der vollständige Verfahrensvorgang in der Begründung wiederfinden. Die üblicherweise darin enthaltenen Schritte sind: 1. Aufstellungsbeschluss (ggf. zzgl. Beschluss über eine Veränderungssperre) 2. Anfrage nach den Zielen der Raumordnung 3. Frühzeitige Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 1 BauGB (i. d. R. verbunden mit der Beteiligung der Nachbargemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB) 4. Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB inkl. Information darüber, wie (amtliches Mitteilungsblatt) und wann die ortsübliche Bekanntmachung erfolgte 5. Ggf. ein Beschluss über Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung 6. Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB (i. d. R. verbunden mit der Beteiligung der Nachbargemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB) 7. Auslegungsbeschluss und Zeitraum der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB inkl. Information darüber, wie (amtliches Mitteilungsblatt) und wann die ortsübliche Bekanntmachung erfolgte 8. Abwägungsbeschluss / Mitteilung der Ergebnisse der Abwägung 9. Im Falle einer Planänderung nach der öffentlichen Auslegung: Abwägungsbeschluss sowie Beschluss über eine erneute Auslegung (Zeitraum) Information darüber, wie (amtliches Mitteilungsblatt) und wann die ortsübliche Bekanntmachung erfolgte, und erneute Behördenbeteiligung 10. Abwägungsbeschluss / Mitteilung der Ergebnisse der Abwägung 11. Satzungsbeschluss 12. Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde bei Bebauungsplänen nach § 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BauGB / ggf. Beitrittsbeschluss 13. Ausfertigung Die Schritte Nr. 11 bis Nr. 13 können nur in der Begründung zur Planausfertigung vorkommen. Das gilt auch für den Schritt Nr. 10, soweit der abschließende Abwägungsbeschluss zusammen mit dem Satzungsbeschluss erfolgt. Das Datenbanksystem lässt sich so programmieren, dass unter Ergänzung von Daten die wesentlichen Verfahrensschritte über eine Menüauswahl automatisch in die Begründung überführt werden. 204 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 5.6.2 Überblick über die Beteiligung von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden und thematische Zusammenfassung der abwägungsrelevanten Stellungnahmen (2.) Im Bemühen um ein möglichst vollständiges Bild von den im Rahmen der einzelnen Beteiligungsschritte zusammengetragenen Vorschlägen und Einwendungen kann in einem zweiten Kapitel ein Überblick über das Beteiligungsverhalten gegeben werden. Häufig entsteht zu diesem Zweck ein Fließtext, der darüber Auskunft gibt, wie viele Behörden / Bürger / Nachbargemeinden sich beteiligt haben, wie viele abwägungsrelevante Stellungnahmen vorgebracht wurden und welchen Inhalts diese Stellungnahmen waren. Der Überblick über den Inhalt dieser Stellungnahmen erfolgt dabei nach der Ordnung der Beteiligten. Beispiel für eine typische Abhandlung in der Planungspraxis: Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB und Beteiligung der Nachbargemeinden: Im Rahmen der Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB wurden insgesamt 45 Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange sowie vier Nachbargemeinden angeschrieben. Von den Beteiligten haben drei Nachbargemeinden geantwortet und 33 Behörden bzw. sonstige Träger öffentlicher Belange. Von 12 Behörden gingen demzufolge keine Stellungnahmen ein. In der Regel waren die eingegangenen Stellungnahmen nicht abwägungsrelevant, da keine Bedenken gegen die Planung geäußert wurden. Dies gilt auch für alle Nachbargemeinden. Abwägungsrelevant waren die Stellungnahmen des Wasser- und Schifffahrtsamtes Berlin, des Landesumweltamtes Brandenburg und des Brandenburgischen Landesamtes für Denkmalpflege und Archäologisches Landesmuseum, Abt. Bodendenkmalpflege. Das Wasserund Schifffahrtsamt Berlin wünscht … Die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB fand im Zeitraum zwischen dem 07.05.2009 und dem 08.06.2009 statt. Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung gingen 37 Stellungnahmen ein, wobei sechs Stellungnahmen zustimmenden Charakter hatten und in 31 Stellungnahmen Einwendungen gegen bestimmte Inhalte des B-Plans zum Ausdruck gebracht wurden. Von diesen 31 Stellungnahmen waren 18 Einwendungen inhaltsgleich. Folgende Kritik wurde vorgebracht: Zum Maß der baulichen Nutzung: … Zur Art der baulichen Nutzung: … … Keine der eingegangenen Stellungnahmen erforderte eine Planänderung und somit eine erneute Auslegung. Dieser hier beispielhaft skizzierte und in der Praxis teils vollzogene Weg, den Ablauf, das Interesse und die Inhalte von Stellungnahmen während der einzelnen Schritte zu dokumentieren, lässt sich alternativ auch tabellarisch und thematisch zusammentragen. 205 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 32: Tabellarischer Überblick zur Darstellung des Beteilungsverhaltens Beteiligungsschritt Frühzeitige Behördenbeteiligung (§ 4 Abs. 1 BauGB) Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 Abs. 1 BauGB) Behördenbeteiligung (§ 4 Abs. 2 BauGB) Beteiligung der Nachbargemeinden (§ 2 Abs. 2 BauGB) Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 Abs. 2 BauGB) Erneute Beteiligung (berührter) Behörden (§ 4a Abs. 3 BauGB) Erneute Beteiligung von (berührter) Nachbargemeinden Erneute Beteiligung (betroffener) Öffentlichkeit (§ 4a Abs. 3 BauGB) Anzahl der Beteiligten Anzahl der eingebrachten Stellungnahmen Davon abwägungsrelevant 50 41 21 Anzahl abwägungsrelevanter Stellungnahmen mit im Wesentlichen gleichen Inhalt – Öffentliche Veranstaltung mit 315 gezählten Besuchern 45 62 52 27 36 17 – 4 4 1 – Öffentliche Auslegung 22 76 67 36 16 12 – 1 1 – – 13 9 9 5 Durch ein (sehr umfassendes) Datenbanksystem, das nicht ausschließlich nur an die Begründung gekoppelt ist, sondern mit allen (elektronischen) Dokumenten des Planverfahrens „kommuniziert“ und Daten austauscht, ließe sich diese tabellarische Übersicht automatisch herstellen. Der tabellarische Überblick soll Auftakt für eine thematische Zusammenfassung der durch die Beteiligungen zusammengetragenen abwägungsrelevanten Positionen von Öffentlichkeit, Behörden und Nachbargemeinden sein. Als abwägungsrelevant gelten in den Stellungnahmen identifizierte betroffene Belange, aufgedeckte Fehler im Plan sowie unterbreitete konstruktive Empfehlungen zur Lösung bestimmter Konflikte. Die thematische Zusammenfassung unterscheidet sich somit von dem oben im Kasten aufgezeigten Beispiel, wonach Einwendungen gegen den Bebauungsplan je Verfahrensschritt und getrennt nach Behörde, Nachbargemeinde und Öffentlichkeit zusammengetragen werden. Das Kapitel sollte nach sinnvollen thematischen Einheiten (nach der Ordnung der BelangeTabelle in Kapitel 4, Teil I – Muster-Gliederung), denen sich die vorgebrachten Hinweise und Bedenken zuordnen lassen, gegliedert werden. Jedem Punkt kann eine Kurzauswertung über die Einwender angefügt werden. Außerdem sollte unterschieden werden zwischen durch Stellungnahmen identifizierten erheblichen Konflikten (a), konstruktiven Empfehlungen zur Lösung konkreter Konflikte (b) und vermeintlichen Fehlern im Bebauungsplanentwurf (c). Aus der sich anfügenden tabellarischen „Kurzauswertung“ soll sich ergeben, in welchem Beteiligungsschritt und in welcher Anzahl entsprechende Stellungnahmen vorgebracht wurden und 206 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung welche Folgen dies für den B-Planentwurf hatte (Plan wurde geändert / keine Planänderung). Die in dem Kasten vorgeschlagene Nummerierung ist der Ordnung der Belange-Tabelle in Kapitel 4, Teil I nach Muster-Gliederung entnommen. Tab. 33: Überblick über die Informationsquellen zu den Auswirkungen 1.4 Immissionsschutz und Verkehr: • (a) In Folge der Planung einer neuen Bushaltestelle auf Höhe des Grundstücks …straße 7 würden das Grundstück und die jeweils angrenzenden Baugrundstücke im WA erheblichen und somit unverträglichen Lärm- und Schadstoffemissionen ausgesetzt sein. Kurzauswertung über die Häufigkeit der so oder ähnlich vorgebrachten Einwendungen und der Folgen für den B-Planentwurf im Ergebnis der … Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung der § 3 Abs. 1 BauGB § 4 Abs. 1 BauGB § 3 Abs. 2 BauGB § 4 Abs. 2 BauGB Nachbargemeinden nach § 2 (2) BauGB – – 5x – – Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: – – Keine Planände– – rung • (b) Zum Schutze der angrenzenden Wohngebiete sollte im Bebauungsplan ein durchgängiger, mindestens 3,0 m hoher Lärmschutzwall an der Nord- und an der Westseite des öffentlichen Parkplatzes verbindlich festgesetzt werden. Kurzauswertung über die Häufigkeit der so oder ähnlich vorgebrachten Einwendungen und der Folgen für den B-Planentwurf im Ergebnis der … Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung der § 3 Abs. 1 BauGB § 4 Abs. 1 BauGB § 3 Abs. 2 BauGB § 4 Abs. 2 BauGB Nachbargemeinden nach § 2 (2) BauGB – – 4x - LUA – - Landkreis: UNB Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: – Keine PlanändeKeine Planände– rung rung • (b) Auf dem öffentlichen Parkplatz sollten zusätzliche Fahrradabstellplätze geschaffen werden. (9x Bürger) Kurzauswertung über die Häufigkeit der so oder ähnlich vorgebrachten Einwendungen und der Folgen für den B-Planentwurf im Ergebnis der … Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung der § 3 Abs. 1 BauGB § 4 Abs. 1 BauGB § 3 Abs. 2 BauGB § 4 Abs. 2 BauGB Nachbargemeinden nach § 2 (2) BauGB 9x – 17 x – – Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Keine Planände– Keine Planände– – rung rung 207 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 3.1 Ortsentwicklung: • (c) Die Festsetzung des allgemeinen Wohngebietes an der …straße verträgt sich nicht mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans. In dieser Form lässt sich der Bebauungsplan nicht gemäß § 8 Abs. 2 BauGB aus dem F-Plan entwickeln. Entweder müsste der F-Plan parallel geändert werden (§ 8 Abs. 3 BauGB) oder das betreffende Baugebiet als Mischgebiet festgesetzt werden. Kurzauswertung über die Häufigkeit der so oder ähnlich vorgebrachten Einwendungen und der Folgen für den B-Planentwurf im Ergebnis der … Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung nach Beteiligung der § 3 Abs. 1 BauGB § 4 Abs. 1 BauGB § 3 Abs. 2 BauGB § 4 Abs. 2 BauGB Nachbargemeinden nach § 2 (2) BauGB 2x Landkreis – – – Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Prüfergebnis: Planänderung Planänderung – – – usw. Manche Abwägungstabellen lassen sich aufgrund von Stichwörtern (Lärm / Verkehr / Artenschutz / Denkmalschutz / …) thematisch sortieren. Es ist vorstellbar, die Abwägungstabelle über diese Stichwörter sowie über ihre Kürzel zur Kennzeichnung der Abwägungsentscheidung (P = Plan wird geändert / T = textliche Festsetzung wird geändert oder ergänzt / B = Begründung wird geändert / K = Keine Abwägung erforderlich / …) so an die Datenbank zu koppeln, dass abwägungsrelevante Eingaben und Kurzauswertung mindestens vorsortiert in die Begründung übertragen werden. Der Programmierungsaufwand dürfte jedoch erheblich sein. Musste der Bebauungsplanentwurf aufgrund von Stellungnahmen nach der öffentlichen Auslegung so geändert werden, dass eine erneute Beteiligung erforderlich wird, sollte in die Begründung eine Übersicht über die materiellen Änderungen im Einzelnen aufgenommen werden. 5.7 Abwägung – Konfliktbewältigung (Teil VI) Auszug aus der Muster-Gliederung VI. 1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 ABWÄGUNG – KONFLIKTBEWÄLTIGUNG Abwägung der geprüften Planungsalternativen Abwägung der betroffenen Belange Abwägung der Umweltbelange Abwägung sozialer Belange Abwägung städtebaulicher Belange Abwägung ökonomischer Belange Abwägung der Belange der Infrastruktur Abwägung weiterer Belange Abb. 22: Auszug aus der Muster-Gliederung, Teil VI. Abwägung - Konfliktbewältigung Wie festgestellt taucht die Abwägung nur in relativ seltenen Fällen als gesonderter Teil in der Begründung auf, obwohl sie wesentliche Voraussetzung für eine abwägungsgerechte Planung ist. Das bedeutet nicht, dass viele Begründungen unvollständig wären. Erstens muss die Abwägung nach § 2a BauGB nicht Bestandteil der Begründung sein, zweitens enthalten die anderen Teile – etwa zu den Planinhalten und -festsetzungen – zumeist abwägende Einlassungen und drittens gibt es mit den Abwägungstabellen noch außerhalb der Begründung Dokumente, die dem Nachweis einer abwägungsgerechten Planung dienen. Wie in Kapitel 4.4.3 von Teil 208 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung B diskutiert, geht der von der Gemeinde zu leistende Abwägungsprozess allerdings über die Prüfung der von der Verwaltung erarbeiteten Abwägungstabelle hinaus, da im Rahmen der Beteiligung nicht zwingend alle abwägungsbedürftigen Fragen aufgerufen werden. Schließlich werden im Rahmen von Stellungnahmen oft längst nicht alle abwägungserheblichen Auswirkungen angesprochen. Dennoch bedürfen auch diese Auswirkungen der Abwägung. Ein Abwägungsdefizit lässt sich nur ausschließen, wenn – im Ergebnis der Begründungsteile III (Umweltbericht), IV (Auswirkungen) und V (Verfahren) – ein Teil VI zur Abwägung folgt, in dem auf alle abwägungsrelevanten Punkte abschließend eingegangen wird. Die Beispiele aus der Praxis zeigen, dass Ausführungen in der Begründung im Kontext anderer Teile (z.B. unter der Überschrift „Planfestsetzungen und Abwägung) i. d. R. viel zu kurz greifen und darin keinesfalls im ausreichenden Maße ein Bezug zu den betroffenen Belangen sowie eine Rechtfertigung für die Inkaufnahme möglicher negativer Auswirkungen vorgetragen werden. Vor diesem Hintergrund sollte mindestens bei umstrittenen Plänen, z. B. solchen, die einen Antrag nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erwarten lassen, ein gesonderter Teil zur Abwägung in die Begründung aufgenommen werden. Die Kunst besteht darin, eine lückenlose Berücksichtigung der betroffenen Belange sicherzustellen und die Abwägungsentscheidung in der Begründung nachvollziehbar darzustellen. Der hier entwickelten Systematik folgend, gehören an den Anfang des Abwägungsteils die Gründe für die gewählte Planungslösung und gegen die anderweitigen Planungsansätze aus der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung sowie nach Anlage 1 Nr. 2d zum BauGB. Daran schließt sich die eingehende Auseinandersetzung mit den in den Teilen III bis V zusammengetragenen Konflikten an. Positive Auswirkungen bedürfen zwar keiner weiteren Rechtfertigung, können aber als Gründe für bestimmte Entscheidungen herangezogen werden. 5.7.1 Abwägung der geprüften Planungsalternativen (1.) Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.12.1988 müssen ernsthaft sich anbietende Alternativlösungen überhaupt in die Abwägung einbezogen werden und mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung im Vergleich zu den anderen Möglichkeiten hinsichtlich der jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange geprüft werden. Die Bevorzugung einer Lösung darf nicht auf einer Bewertung beruhen, die zur objektiven Gewichtung der von den möglichen Alternativen betroffenen Belange außer Verhältnis steht.236 Durch die Rechtsprechung wird deutlich, dass auch der kommunalen Planungshoheit und dem planerischen Ermessen Grenzen durch die Rechtsprechung gesetzt sind. Die Gründe der Entscheidung für die mit dem Plan verfolgte Variante im Vergleich zu den anderen Möglichkeiten sind darzulegen.237 Zu diesem Zweck werden in Teil VI. auch die im Laufe des Planverfahrens zusammengetragenen Planungsalternativen (Kapitel 1.1 Kurzdarstellung der betrachteten Planungsalternativen, Teil II sowie Kapitel 3 In Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten, Teil III nach der Muster-Gliederung) miteinander verglichen. Auf eine erneute Abbildung und inhaltliche Zusammenfassung sollte zur Vermeidung von Wiederholungen verzichtet werden. Mit diesem Abschnitt kann und soll eine weitere in der Praxis festgestellte Schwäche von Plänen und Begründungen abgestellt werden, die darin liegt, dass die zentralen Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 5 BauGB und die Abwägungsdirektiven des § 1a BauGB in der Regel (jedenfalls aus externer Lesersicht!) keine Rolle spielen. Auch andernorts in den Verfahrensakten tauchen diese Planungsgrundsätze allenfalls nur mittelbar auf. Dies ist angesichts ihrer Bedeutung kaum nachvollziehbar. Eine Untersuchung zu den Gründen für die 236 237 BVerwG , Urteil vom 20.12.1988 – 7 NB 2/88 –, DVBl 1989, S. 512. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 63. Lfg. Juni 2007; § 2, Rn 126. 209 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Nichtberücksichtigung wäre interessant – im Rahmen dieser Arbeit war dies aber nicht möglich. Die Entscheidung zwischen den unterschiedlichen Planungsansätzen lässt sich unter Berücksichtigung der Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 5 BauGB durchführen (Schritt 1). Zugleich bedarf es der Klärung, inwieweit die Alternativen mit den Zielen der Planung vereinbar sind (Schritt 2). Für diesen in der Begründung dazustellenden Vergleich bietet sich die Zusammenstellung in einer Tabelle an: Tab. 34: Abwägender Überblick über die Planungsvarianten 1. Schritt Kriterium (Planungsgrundsatz nach § 1 Abs. 5 BauGB) Gewährleistung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung i. S. d. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB Gewährleistung einer dem Wohl der Allgemeinheit dienenden sozialgerechten Bodennutzung Beitrag zur Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt Beitrag zum Schutz und zur Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz Baukulturelle Erhaltung und Entwicklung der städtebaulichen Gestalt Baukulturelle Erhaltung und Entwicklung von Orts- und Landschaftsbild 210 Planerische Lösung des B-Plans Alternative 1 Alternative 2 Alternative 3 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2. Schritt Entscheidung Zielkonformität des Planungsvorschlags Begründung der Entscheidung Ein in Bezug auf den Kriterienkatalog des § 1 Abs. 5 BauGB am besten geeigneter Entwurf kann als Vorzugsvariante abwägungsgerecht nur ausgeschieden werden, wenn dieser den Zielen und Zwecken der Planung im Vergleich zu einem anderen Entwurf unterlegen ist. Aus der Zeile „Zielkonformität des Planungsvorschlags“ sollten die Vor- und Nachteile der einzelnen Varianten in Stichworten deutlich gemacht werden. Wird ein Vorschlag trotz bestmöglicher Berücksichtigung der Planungsgrundsätze zugunsten eines anderen diesbezüglich deutlich unterlegenen zurückgestellt, werden besondere auf die Ziele und Zwecke der Planung bezogene Gründe erforderlich, mit denen das Ergebnis in der letzten Zeile „Begründung für die Entscheidung“ zu rechtfertigen ist. 5.7.2 Abwägung der betroffenen Belange (2.) Nachdem die Gründe erläutert worden sind, warum im Vergleich zu den Alternativen die mit dem Plan verbundene städtebauliche Lösung angestrebt wird, müssen weitere Details (Einzelbelange) näher betrachtet werden. Nach der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 1979 dürfen bei der planerischen Abwägung all diejenigen Belange unberücksichtigt bleiben, die objektiv geringwertig, also nicht erheblich im Sinne von „schädlich“ oder „unzumutbar“ sind.238 Im Umkehrschluss sind all diejenigen Belange als Abwägungsposten zu berücksichtigen, die durch die Planung mehr als geringfügig negativ betroffen werden. Sie ergeben sich nach der hier vorgeschlagenen Begründungssystematik im Prinzip aus Kapitel 2, Teil III und aus den Kapiteln 1 bis 6, Teil IV. Abwägungsbedürftig sind all diejenigen Auswirkungen, die in den thematisch geordneten Tabellen in Teil IV mit „-“ oder „- -“ bewertet worden sind. Von der Planung positiv betroffene Belange sind (nur) insoweit Gegenstand der Abwägung, als sie als Grund für bestimmte Entscheidungen zugunsten des einen und zulasten des anderen Aspekts heranzuziehen sind. Mit der Ermittlung der nicht nur geringfügig betroffenen Belange ist jedoch noch nicht das gesamte Spektrum abwägungserheblicher und in der Begründung zu behandelnder Gesichtspunkte abgedeckt. Auch konstruktive Vorschläge zur Optimierung der Planung müssen einer abwägenden Prüfung unterzogen werden. Konstruktive Vorschläge können aus der Erkenntnis über Defizite oder Eingriffe erwachsen. Ein ganzes Bündel derart auf Defiziten beruhender konstruktiver Vorschläge enthält der Umweltbericht, in den nach Anlage 1 Nr. 2c) BauGB die „geplanten Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen“ aufzunehmen sind. Als „geplante“ Maßnahmen in diesem Sinne sind nicht etwa die später, also nach Abwägung aller Belange und Inkrafttreten des B-Plans zu realisierenden Maßnahmen zu verstehen. Vielmehr handelt es sich um aus rein fachlicher Sicht des Umweltgutachtachters (i. d. R. Landschaftsplaners) im Rahmen der Umweltprüfung verfasste Empfehlungen. Diese müssen außerhalb der Umweltprüfung und des 238 BVerwG, Urteil vom 9.11.1979 – 4 N 1.78 – DVBl 1980, S. 233 = ZfBR 1980, S. 39 = BauR 1980, S. 36. 211 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Umweltberichtes im Verhältnis zu allen anderen Belangen einer Abwägung zugänglich gemacht werden. Insoweit sollte die Gliederung dieses Kapitels zwar unmittelbar aus der Ordnung von Teil IV (Muster-Gliederung) abgeleitet werden, bei den Umweltbelangen sind jedoch auch und insbesondere die im Umweltbericht soeben angesprochenen Empfehlungen abzuwägen. Soweit im Rahmen der Beteiligung von Behörden, Nachbargemeinden und Öffentlichkeit weitere konstruktive und relevante Empfehlungen zur Konfliktlösung vorgetragen worden sind, gehört auch deren Behandlung zum hier abzuarbeitenden Abwägungskatalog. Neben dem negativ betroffenen Belang und dem konstruktiven Vorschlag gibt es als dritten Typus eines abwägungsrelevanten Aspektes den Hinweis auf einen (vermeintlichen) Planfehler. Nach den Ausführungen zu Teil V. (Muster-Gliederung) werden diese mit (c) gekennzeichnet. Bei Hinweisen auf Fehler im Plandokument muss man differenzieren: Materielle Fehler im Plandokument erfordern eine Planänderung mit der Folge einer erneuten Beteiligung. In der Abwägungstabelle wird nach Abwägung der Beschluss zu fassen sein, dass die Planzeichnung bzw. die textliche Festsetzung geändert wird und der Plan erneut auszulegen oder zumindest den Betroffenen und Berührten zur Stellungnahme zuzuleiten ist. Hinweise auf Fehler, die durch Planänderung und Neuauslegung behoben werden, bedürfen keiner weiteren abwägenden Erläuterung in der Begründung, da der Eingabe gefolgt wurde. Sie tauchen demzufolge in der Begründung nur in Teil V. (Muster-Gliederung) auf. Erfordern Hinweise ausschließlich eine redaktionelle Planänderung ohne erneute Auslegung, so genügt auch hierzu eine Behandlung in der Abwägungstabelle; ihre Behandlung in der Begründung wäre schlichtweg übertrieben. Sich aus Stellungnahmen ergebende Forderungen nach einer Planänderung schlagen nur dann über die Abwägungstabelle bis zur Begründung durch, wenn ihnen im Ergebnis der Abwägung nicht gefolgt worden ist. Dem Charakter nach entsprechen sie dann dem Typus der abwägungsbedürftigen konstruktiven Empfehlung, deren Nichtbefolgung zu begründen ist. Grundsätzlich wurden im Rahmen der Begründung bis zum Teil V alle Daten gesammelt, auf deren Grundlage das Grundgerüst zur planbezogenen Abwägung automatisch generiert werden könnte. Dies ist bei entsprechender Programmierung ohne weiteres möglich. Die hierfür erforderlichen Informationen ergeben sich aus den Teilen III. und IV. sowie aus den Abwägungstabellen. Soweit das Programm sogar mit einer thematisch sortierten Abwägungstabelle verknüpft ist, könnten die darin vorgebrachten Abwägungsargumente automatisch in Teil VI generiert werden. Damit würde sich der Abwägungsaufwand noch auf die Abwägung all derjenigen Belange reduzieren, die ausschließlich außerhalb der Beteiligung ermittelt worden sind. a) Abwägung der Umweltbelange (2.1) Das umweltbezogene Abwägungsmaterial wird in erster Linie aus den Ergebnissen des Umweltberichts bezogen. Dieser beschreibt zum einen erhebliche und somit abwägungsbedürftige Auswirkungen auf Umweltbelange, zum anderen werden hierin Empfehlungen für Maßnahmen zur Minderung, Vermeidung und zum Ausgleich von Eingriffen unterbreitet. Oft kommen auch Vorschläge für Maßnahmen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) vor. Gegenstand der Abwägung sind vor allem diese Empfehlungen, denn sie ergeben sich unmittelbar aus den prognostizierten Auswirkungen. Den Reigen der abwägungsbedürftigen Umweltaspekte eröffnen jedoch die in Kapitel 1.2 des Umweltberichts zusammengetragenen (nur) abwägungsbedürftigen Ziele und Inhalte aus Fachplänen und Fachgesetzen, die vom Bebauungsplan nicht oder nur teilberücksichtigt werden. 212 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Neben den im Umweltbericht zusammengetragenen Aspekten kann sich auch im Ergebnis der der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung umweltbezogenes Abwägungsmaterial ergeben. Dies würde sich unter Beachtung der hier entwickelten Begründungstechnik übersichtlich unmittelbar aus Teil V. zum Verfahren ergeben. Die umweltbezogene Abwägung lässt sich stufenweise in „Abwägungsblöcken“ durchführen, indem – je nach Inhalt des Umweltberichts – zunächst die nicht berücksichtigten Ziele aus Fachplänen und –gesetzen, die Vermeidungsmaßnahmen, dann Minderungs- und schließlich Ausgleichs-/Ersatzmaßnahmen und schließlich weitere Maßnahmen wie z. B. zum Immissionsschutz abgewogen werden. Den Empfehlungen des Umweltberichts sind die anderen Belange gegenüberzustellen, die die Inkaufnahme bestimmter Nachteile für die Umwelt rechtfertigen und auch Grund dafür sein können, bestimmte Maßnahmen nicht als Festsetzung in den Bebauungsplan zu übernehmen. Tab. 35: Tabellarische Abwägungsblöcke Abwägungsblock 1: Nicht oder nur teilberücksichtigte Ziele und Inhalte aus Fachgesetzen und -plänen Ziele / Vorgaben Umgang mit der Empfehlung 1. Quelle: z. B. Landschaftsplan Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 2. Quelle: Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 1. Abwägungsblock 2: Vermeidung von Eingriffen Empfehlung gemäß Umweltbericht Umgang mit der Empfehlung 1. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 2. 2. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 213 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 1. Abwägungsblock 3: Minderung von Eingriffen Empfehlung gemäß Umweltbericht Umgang mit der Empfehlung 1. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 2. 2. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 1. Abwägungsblock 4: Ausgleichsmaßnahmen Empfehlung gemäß Umweltbericht Umgang mit der Empfehlung 1. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 2. 2. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 1. Abwägungsblock 5: Ersatzmaßnahmen Empfehlung gemäß Umweltbericht Umgang mit der Empfehlung 1. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 2. 2. Beschreibung, inwieweit der Empfehlung im Plan gefolgt werden soll: „…“ Vollinhaltliche Berücksichtigung Teilweise Berücksichtigung Nichtberücksichtigung Begründung im Falle der Nicht- oder nur Teilberücksichtigung: 214 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Abwägungsblöcke wurden so entwickelt, dass sie auch unmittelbar über das Datenbanksystem angesteuert werden können. Im Falle weiterer Auswirkungen, insbesondere bei Immissionen wie z. B. Lärm, wäre der Abschnitt zur Abwägung der Umweltbelange um einen „Abwägungsblock 6: Maßnahmen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen i. S. d. BImSchG“ zu erweitern. Die Abwägung zu den Umweltbelangen sollte durch weitere Blöcke fortgeschrieben werden, soweit sich im Rahmen der Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit weitere abwägungsbedürftige Umweltaspekte ergeben haben. Ein Verzicht darauf wäre jedoch selbst bei einer Normenkontrollklage unproblematisch, soweit diese Punkte abwägungsgerecht in der von der Gemeindevertretung verabschiedeten Abwägungstabelle behandelt worden sind. Als Überschriften zu den weiteren Abwägungsblöcken kommen z. B. in Frage: • • • • Auswirkungen auf Umweltbelange (im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung) Auswirkungen auf Umweltbelange (im Rahmen der Beteiligung von Behörden und Nachbargemeinden) Empfehlungen für Maßnahmen zum Umgang mit Umweltbelangen durch die Öffentlichkeit Empfehlungen für Maßnahmen zum Umgang mit Umweltbelangen durch Behörden und Nachbargemeinden Die letztgenannten vier Blöcke müssen natürlich nur dann aufgerufen werden, wenn sie nicht schon in den vorangegangenen Blöcken inhaltlich abschließend behandelt worden sind. Folgt man der hier entwickelten Begründungssystematik, so liefert dieses Kapitel 2.1 (Teil VI) zur Abwägung der Umweltbelange in Kombination mit Kapitel 1 zur Abwägung der geprüften Planungsalternativen die wesentlichen Aspekte für die zusammenfassende Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB über die Art und Weise, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung in dem Bebauungsplan berücksichtigt wurden, und aus welchen Gründen der Plan nach Abwägung mit den geprüften, in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten gewählt wurde. Diese Arbeit ist vom Planverfasser ohnehin zu erbringen. Bei entsprechender Verknüpfung des Begründungsdokuments mit einem vorbereiteten Blanko-Dokument zur zusammenfassende Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB über das empfohlene (umfassende) Datenbanksystem ließe sich die zusammenfassende Erklärung automatisch generieren. b) Abwägung der übrigen relevanten Belange (2.2 – 2.6) Die im Übrigen abwägungsbedürftigen Belange ergeben sich aus den durch die Verwaltung oder das Büro erkannten Auswirkungen (Teil IV der Muster-Begründung) sowie aus der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung (Teil V der Muster-Begründung). Nach der BelangeCheckliste (vgl. Kap. 4 zu Teil I der Muster-Begründung) kommen soziale, städtebauliche, ökonomische, infrastrukturelle sowie sonstige Belange in Betracht. Die dazugehörigen Abwägungsblöcke sollten wie folgt aufgebaut werden. 215 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 36: Muster-Tabelle zur Abwägung übriger Belange Lfd. Nr. 1. 2. 3. Abwägung sozialer / Städtebaulicher / ökonomischer / … Belange Betroffener Belang Abwägung Bei den sozialen Belangen kommen nach der hier entwickelten Systematik insbesondere folgende Themen in Betracht: 2.2.1 Eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung 2.2.2 Wohnbedürfnisse der Bevölkerung 2.2.3 Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen 2.2.4 Anforderungen der Bevölkerungsentwicklung 2.2.5 Soziale, gesundheitliche und kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung (insb. Familien, junge u. alte Menschen, Behinderte) – (infra)strukturelle Versorgung 2.2.6 Unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer 2.2.7 Bildungswesen 2.2.8 Sport, Freizeit, Erholung 2.2.9 Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge Zu den städtebaulichen Themen können insbesondere gehören: 2.3.1 Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und Umbau vorhandener Ortsteile 2.3.2 Baukultur 2.3.3 Denkmalschutz und Denkmalpflege 2.3.4 Erhaltenswerte Ortsteile, Straßen und Plätze 2.3.5 Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes Zu den ökonomischen Themen können insbesondere gehören: 2.4.1 Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung 2.4.2 Beschränkung des Eigentums / Entwicklung von Grundstückswerten / Einschränkungen von Baurechten (Planungsschaden) 2.4.3 Anforderungen kostensparenden Bauens 2.4.4 Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche 2.4.5 Wirtschaft einschließlich der mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung 2.4.6 Landwirtschaft 2.4.7 Forstwirtschaft 2.4.8 Erhaltung, Sicherung, Schaffung von Arbeitsplätzen (inkl. Einzelhandel, Handel, Handwerk) 2.4.9 Aspekte des kommunalen Haushalts inkl. fiskalischer Gesichtspunkte Zu den Belangen der Infrastruktur können insbesondere gehören: 2.5.1 Post- und Telekommunikationswesen 2.5.2 Versorgung, insb. mit Energie und Wasser 2.5.3 Entsorgung, insb. Abwasser und Abfall 2.5.4 Personenverkehr 2.5.5 Güterverkehr 216 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2.5.6 Mobilität der Bevölkerung inkl. ÖPNV und nicht motorisierter Verkehr / Vermeidung und Verringerung von Verkehr 2.5.7 Sonstige Verkehrsarten, soweit nicht schon erfasst (Bahn, Luftfahrt, Schifffahrt) Als weitere Belange kommen unter anderem in Betracht: 2.6.1 Gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse 2.6.2 Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (u. a. Brand- und Katastrophenschutz) 2.6.3 Sicherung von Rohstoffvorkommen / sonstige Belange des Bergbaus 2.6.4 Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften 2.6.5 Städtebauliche Entwicklungskonzepte oder sonstige städtebauliche Planungen 2.6.6 Belange des Hochwasserschutzes 2.6.7 Kleintierhaltung 2.6.8 Belange von Nachbargemeinden Diese Listen sind jeweils nicht abschließend, und es ist auch nicht ausgeschlossen, dass mehrere Punkte (auch aus den anderen Abschnitten) zu einem Abwägungskomplex zusammengezogen werden müssen, wenn es um ein ganzes Interessengeflecht widerstreitender Belange geht. Mit Hilfe des Datenbanksystems können alle relevanten Einzelbelange der Teile IV. und V. automatisch aufgerufen werden. 5.8 Städtebaulicher Vertrag (Teil VII) Nicht selten werden im Zusammenhang mit Bebauungsplänen (regelmäßig im Zusammenhang mit vorhabenbezogenen Bebauungsplänen) städtebauliche Verträge zwischen Gemeinde und Vorhabenträger abgeschlossen. Einzelheiten dieser Verträge müssen nicht verlautbart werden. Soweit in den Verträgen jedoch Maßnahmen vereinbart wurden, die Voraussetzung für die Umsetzung von im öffentlichen Interesse stehenden Zielen der Planung sind (etwa Ersatzmaßnahmen für Eingriffe in Grund und Boden), so ist hierauf in der Begründung einzugehen. Es reicht, wenn durch die Ausführungen aufgezeigt wird, dass durch die Vereinbarungen im städtebaulichen Vertrag letzte „Lücken“ zur Realisierung einer abwägungsgerechten Planung geschlossen werden. Die Inhalte von städtebaulichen Verträgen sind teils zu vertraulich, um sie in die Datenbank mit der Möglichkeit eines Missbrauchs einzuspeisen. Der Abschnitt eignet sich nicht für die Aufnahme in ein Datenbanksystem. 5.9 Rechtsgrundlagen (Teil VIII) Die den Plan betreffenden Rechtsgrundlagen sind in der geltenden Fassung in die Begründung zu übernehmen. Sie dienen dem Leser dazu, im Zweifelsfall auf die Gesetzestexte zurückzugreifen. Zu den üblichen Rechtsgrundlagen gehören das Baugesetzbuch, die Baunutzungsverordnung, das Bundesnaturschutzgesetz, das Bundesimmissionsschutzgesetz und die Landesbauordnungen. Zur Darstellung der jeweils gültigen Fassung ist auf den Tag des Inkrafttretens und auf das entsprechende Bekanntmachungsblatt hinzuweisen. 217 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Es ist vernünftig, die Rechtsgrundlagen direkt mit dem Datenbanksystem zu koppeln, so dass jede gesetzliche Neuerung mit Hilfe des Programms automatisch in der Begründung sowie in allen weiteren an die Datenbank gekoppelten Dokumenten (insbesondere das Plandokument) ausgetauscht wird. 5.10 Anhang (Teil IX) In den Anhang gehören mögliche zusätzliche Informationen und Dokumente, auf die in der Begründung durch Verweis auf den Anhang Bezug genommen wird. Dies sind in der Regel Gutachten zu Einzelaspekten, die im Zusammenhang mit der Planung erstellt worden sind. Sinnvoll ist auch die Hereinnahme eines Abkürzungsverzeichnisses sowie eines Glossars mit Erläuterungen zu Fachbegriffen. Beides lässt sich kombinieren, wie nachfolgend auszugsweise dargestellt. Tab. 37: Glossar zu Fachbegriffen für den Anhang der Muster-Begründung BauGB BauNVO PlanzV BNatSchG BImSchG UVPG WHG ROG USchadG Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung Planzeichenverordnung Bundesnaturschutzgesetz Bundesimmissionsschutzgesetz Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz Wasserhaushaltsgesetz Raumordnungsgesetz Umweltschadensgesetz FNP / FPlan B-Plan Flächennutzungsplan UP Umweltprüfung UVP Umweltverträglichkeitsprüfung WS WR WA WB MD MI MK GE GI Kleinsiedlungsgebiete() reine Wohngebiete allgemeine Wohngebiete besondere Wohngebiete Dorfgebiete Mischgebiete Kerngebiete Gewerbegebiete Industriegebiete 218 Bebauungsplan Vorbereitender Bauleitpan, der üblicherweise für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt wird Rechtsverbindlicher Bauleitplan, der als Satzung beschlossen wird. Für die Belange des Umweltschutzes wird bei Bauleitplänen (mit wenigen Ausnahmen) eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden Umweltprüfung für bestimmte öffentliche und private Vorhaben sowie bei bestimmten Plänen und Programmen zur wirksamen Umweltvorsorge Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung SO GRZ Sondergebiete Grundflächenzahl GR Zulässige Grundfläche GFZ Geschossflächenzahl GF Geschossfläche BMZ Baumassenzahl BM Baumasse Z o Zahl der Vollgeschosse Offene Bauweise g a Geschlossene Bauweise Abweichende Bauweise Baulinie Baugrenze MIV ÖPNV LSA RASt RIN gibt an, wie viel m² Grundfläche je m² Grundstücksfläche zulässig sind. ist der errechnete Anteil des Baugrundstücks in m², der von baulichen Anlagen überdeckt werden darf. Geschossflächenzahl gibt an, wieviel m² Geschossfläche je m² Grundstücksfläche zulässig sind. wird ermittelt nach den Außenmaßen der Gebäude in allen Vollgeschossen gibt an, wie viel m³ Baumasse je m² Grundstücksfläche zulässig sind. Wird ermittelt nach den Außenmaßen der Gebäude vom Fußboden des untersten Vollgeschosses bis zur Decke des obersten Vollgeschosses Bezieht sich auf die Gebäude mit seitlichem Grenzabstand (Hausformen: Einzelhäuser, Doppelhäuser oder Hausgruppen). Die Länge der Hausformen darf höchstens 50 m betragen. Gebäude ohne seitlichen Grenzabstand Eine von o und g abweichende Bauweise Ist eine Baulinie festgesetzt, so muss auf dieser Linie gebaut werden Ist eine Baugrenze festgesetzt, so dürfen Gebäude und Gebäudeteile diese nicht überschreiten. Motorisierter Individualverkehr Öffentlicher Personennahverkehr Lichtsignalanlage Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen Richtlinie für integrierte Netzgestaltung Die wesentlichen Grundinformationen des Abkürzungs- und Bedeutungsverzeichnisses sollten bereits in der Muster-Begründung angelegt sein. Das Verzeichnis lässt sich individuell ergänzen und erweitern. 6. Die Begründung im vereinfachten und beschleunigten Verfahren Neben dem Regelverfahren mit Umweltprüfung kann eine Reihe von Bebauungsplänen auch im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB oder im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt werden. Die Verfahren nach §§ 13 und 13a BauGB sind mit teils erheblichen Erleichterungen verbunden. Für die Begründung sind vor allem zwei Punkte zentral: 1. Es kann auf die Umweltprüfung und somit auch auf den Umweltbericht als gesonderter Teil der Begründung verzichtet werden. 2. Bestimmte Fallkonstellationen erfordern einen tieferen Blick in der Form einer überschlägigen Prüfung, um sicherzustellen, dass mit dem Plan keine erheblichen Umweltauswirkungen verbunden sind. Das Ergebnis der überschlägigen Prüfung einschließlich seiner Herleitung gehört in die Begründung. Je nach Verfahren richtet sie sich nach An219 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung lage 2 zum UVPG (vereinfachtes Verfahren) oder nach Anlage 2 zum BauGB (beschleunigtes Verfahren). Beide Prüfverfahren ähneln einander, sind jedoch nicht gleich. Nachfolgend werden zu beiden Planverfahren die wesentlichen Voraussetzungen für die Anwendung sowie für die Begründung wesentliche Hinweise dargestellt, soweit auf letzteres nicht bereits in Kapitel 5 dieses Teils eingegangen wurde. Zunächst wird das vereinfachte Verfahren nach § 13 BauGB behandelt. Kapitel 6.2 beschäftigt sich anschließend mit den Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB. Im Vordergrund steht jeweils die oben bereits angesprochene Frage, wie in dem einen Fall und wie in dem anderen Fall die sog. „Vorprüfung des Einzelfalls“ durchgeführt und in die Begründung aufgenommen wird. 6.1 Bebauungspläne im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB In drei verschiedenen Fällen kann das vereinfachte Verfahren nach § 13 BauGB zur Anwendung kommen: 1.) Entweder wird ein Bauleitplan geändert oder ergänzt, ohne dass die Grundzüge der Planung berührt werden (die Regelung gilt also nicht nur für Bebauungs-, sondern auch für Flächennutzungspläne). Oder 2.) es soll in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 BauGB ein Bebauungsplan in der Weise aufgestellt werden, dass sich der sich aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab nicht wesentlich verändert oder 3.) dass darin lediglich Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB (Bebauungsplan zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche) getroffen werden. An das vereinfachte Verfahren sind besondere Vergünstigungen geknüpft: • Die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 BauGB darf entfallen. • Anstelle einer öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB kann die Beteiligung allein auf die betroffene Öffentlichkeit beschränkt werden. Für die Beteiligung kann eine angemessene Frist von weniger als einem Monat festgelegt werden. • Anstelle einer Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB kann die Gemeinde die Beteiligung auf die berührten Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange beschränken – ebenfalls unter Festlegung einer angemessenen Frist von weniger als einem Monat. • Von einer Umweltprüfung wird ebenso abgesehen wie vom Umweltbericht, von der Umweltüberwachung (Monitoring) im Sinne des § 4c BauGB sowie von der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB. • Bei der öffentlichen Bekanntmachung für die Beteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB entfällt die Angabe, welche umweltbezogenen Informationen verfügbar sind. Auf diese Vergünstigungen sollte in der Vorbemerkung zur Begründung hingewiesen werden. Nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ist das vereinfachte Verfahren ausgeschlossen, wenn durch den Bebauungsplan die Zulässigkeit von UVP-pflichtigen Vorhaben begründet wird. Die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung kann sich sowohl aus dem UVPG als auch aus dem Landesrecht ergeben. Dieser Regelung schließt sich Nr. 2 an, wonach das vereinfachte Verfahren auch nicht in Frage kommt, wenn Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, also der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstabe b BauGB genannten Schutzgüter, bestehen. 220 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung In der Begründung ist darauf einzugehen, inwieweit die erforderlichen Tatbestandsvoraussetzungen zutreffen. In der Regel dürfte dazu ein relativ kurzer Hinweis genügen, der am besten als Vorbemerkung in die Begründung aufgenommen wird. Teilweise ist im vereinfachten Verfahren Vorsicht geboten. Gerade in dem Fall, in dem durch den Bebauungsplan in einem Gebiet nach § 34 BauGB der Zulässigkeitsmaßstab nicht wesentlich verändert werden soll, können weitere Ausführungen in der Begründung erforderlich werden. Dies ist beispielsweise ab einer zulässigen Grundfläche von 20.000 m² selbst dann der Fall, wenn in einem innerörtlichen, noch dazu nahezu komplett bebauten Mischgebiet durch den Bebauungsplan nur die Sicherung der städtebaulichen Ordnung durch Regelung von Baufluchten oder Dachneigungen usw. angestrebt wird und der tatsächliche Eingriff gering ist. Denn ein innerörtliches Mischgebiet gehört nach 18.8 der Anlage 1 zum UVPG zu den Städtebauprojekten für sonstige bauliche Vorhaben im Sinne der Nr. 18.7 der Anlage 1 zum UVPG, für die ab dem Erreichen des Prüfwertes für die Vorprüfung (in dem Beispielfall ab 20.000 m² Größe der zulässigen Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO) die Pflicht zur Vorprüfung des Einzelfalls besteht. Diese Vorprüfungspflicht gilt für alle Bauvorhaben nach Nr. 18.1 bis 18.7 der Anlage 1 zum UVPG ab dem Erreichen des jeweils maßgeblichen Schwellenwertes für die Vorprüfung. Die Vorprüfung des Einzelfalls, bei der zu klären ist, ob der Plan am Ende doch UVP-pflichtig ist, hat unter Berücksichtigung der in Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien zu erfolgen. In dem oben geschilderten Fall des B-Plans für das im Bestand bestehende Mischgebiet wird die Vorprüfung des Einzelfalls aufgrund der Vorprägung in der Regel ergeben, dass das Vorhaben nicht UVP-pflichtig ist. Somit kann das vereinfachte Verfahren nach § 13 BauGB fortgesetzt werden. Allerdings muss in der Begründung ein entsprechender Nachweis erbracht werden. Im Rahmen dieser Arbeit wurde ein Modell zur Behandlung der Vorprüfung im Rahmen der Begründung entwickelt. Es ergibt sich aus der nachfolgenden Übersicht. Das Prüfschema betreffende nähere Erläuterungen sind kursiv direkt in die Tabelle eingefügt. 221 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 38: Muster zur Vorprüfung des Einzelfalls nach Anlage 2 zum UVPG Vorprüfung des Einzelfalls im vereinfachten Verfahren § 13 BauGB zur überschlägigen Prüfung, ob ein UVP-pflichtiges Vorhaben begründet oder vorbereitet wird 1. Merkmale der Vorhaben in Bezug auf folgende Kriterien: 1.1 Größe des Vorhabens Erläuterung Kurzbeschreibung des Vorhabens in Bezug auf dieses Merkmal: Merkmal 1.1 dient allein der Beschreibung der durch den Bebauungsplan vorbereiteten Vorhaben. Eine Bewertung der Umwelterheblichkeit erfolgt erst auf der Grundlage der nachfolgenden Kriterien. Zur Ausmaßbeschreibung bedarf es einer Kurzdarstellung zu den Arten der baulichen Nutzung sowie zum Nutzungsmaß bzw. zur Nutzungsintensität der geplanten Vorhaben. Soweit aufgrund unterschiedlicher Festsetzungen unterschiedliche Arten von Vorhaben realisiert werden sollen, sollte der Punkt 1.1 teilgebietsweise behandelt werden. Bei den Arten der Nutzung ist auf die Bauvorhabentypen gemäß Nr. 18.1 bis 18.7 der Anlage 1 zum UVPG abzustellen. Die Beschreibung von Nutzungsmaß bzw. –intensität hat ebenfalls nach den Kategorien nach Nr. 18.1 bis 18.7 der Anlage 1 zum UVPG zu erfolgen, wobei zentral (z.B. für Industriezonen, Einzelhandelsnutzungen sowie sonstige Städtebauprojekte i. S. d. Nr. 18.7 der Anlage 1 zum UVPG) die in der Bebauungsplanung üblichen Nutzungsmaße (zulässige Grundfläche, Geschossfläche, Baumasse, Höhe der baulichen Anlagen) mit aufzuführen sind. Bei der zulässigen Grundfläche sollte auch das Ausmaß der Bodenneuinanspruchnahme deutlich gemacht werden. Vorhaben 1 Art der baulichen Nutzung Geplante Höhe Rechnerische GR in m² davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Zusätzliche Bodeninanspruchnahme durch Anlagen i. S. d. § 19 Abs. 4 Nr. 1-3 BauNVO in m² Rechnerische GF in m² davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Rechnerische Baumasse in m³ davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Sonstige Angaben zum Nutzungsmaß bzw. zur Nutzungsintensität: 222 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • Stellplatzzahl bei einem ganzjährig betriebenen Campingplatz: • Größe in ha im Falle eines geplanten Freizeitparks: • Größe in ha im Falle eines geplanten Parkplatzes: Vorhaben 2 (analog Vorhaben 1): Ergänzung abhängig von der Anzahl weiterer durch den Plan vorbereiteten Vorhaben 1.2 Nutzung und Gestaltung von Wasser, Boden, Natur und Landschaft Erläuterung Kurzbeschreibung des Vorhabens / der Vorhaben in Bezug auf das Merkmal: Vorhaben können mit der teils erheblichen Inanspruchnahme von Wasser, Boden, Natur und Landschaft verbunden sein und diese Schutzgüter auch hinsichtlich ihrer Gestalt beeinflussen. Unter 1.2 geht es darum, die Inanspruchnahme dieser vier Schutzgüter zu beschreiben und auf der Grundlage der Beschreibung zu bewerten, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. Ausführungen: Schutzgut Kurzbeschreibung der Auswirkungen auf das genannte Schutzgut Feststellung, ob das Vorhaben somit erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann 1.2.1 Wasser Ja Nein 1.2.2 Boden Ja Nein 1.2.3 Natur Ja Nein 1.2.4 Landschaft Ja Nein 1.3 Abfallerzeugung Erläuterung Kurzbeschreibung des Vorhabens / der Vorhaben in Bezug auf das Merkmal: Erläuterung zu 1.3 bis 1.5 Im Zusammenhang mit Vorhaben, z. B. bei Industriezonen, kann Abfall im erheblichen Ausmaß produziert werden, der einer umweltgerechten Entsorgung bedarf. Unter 1.3 geht es darum, die Abfallerzeugung zu beschreiben und zu bewerten, ob in Bezug darauf das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. In der gleichen Weise ist bei den Punkten 1.4 und 1.5 zu verfahren. Kurzbeschreibung der Auswirkungen in Bezug auf die Abfallerzeugung: … Feststellung, ob das Vorhaben somit erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann 223 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Ja 1.4 Umweltverschmutzung und Belästigungen Kurzbeschreibung der Auswirkungen auf das Merkmal: … Feststellung, ob das Vorhaben somit erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann Ja 1.5 Nein Nein Unfallrisiko, insbesondere mit Blick auf verwendete Stoffe und Technologien Kurzbeschreibung der Auswirkungen auf das Merkmal: … Feststellung, ob das Vorhaben somit erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann Ja Nein 2. Standort der Vorhaben: Die ökologische Empfindlichkeit eines Gebiets, das durch ein Vorhaben möglicherweise beeinträchtigt wird, ist insbesondere hinsichtlich folgender Nutzungs- und Schutzkriterien unter Berücksichtigung der Kumulation mit anderen Vorhaben in ihrem gemeinsamen Einwirkungsbereich zu beurteilen: Nr. 2.1 Prüfkriterium nach Anlage 2 zum UVPG Bestehende Nutzung des Gebietes, insbesondere als Fläche für Siedlung und Erholung, für land-, forstund fischereiwirtschaftliche Nutzungen, für sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung (Nutzungskriterien) Feststellung erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.2 Reichtum, Qualität und Regenerationsfähigkeit von Wasser, Boden, Natur und Landschaft des Gebietes (Qualitätskriterien) Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären: Ja 224 Nein Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2.3 Belastbarkeit der Schutzgüter unter besonderer Berücksichtigung folgender Gebiete und von Art und Umfang des ihnen jeweils zugewiesenen Schutzes (Schutzkriterien) 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.1 Natura 2000-Gebiete nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.2 Naturschutzgebiete gemäß § 23 BNatSchG, soweit nicht bereits von Nummer 2.3.1 erfasst Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.3 Nationalparke gemäß § 24 BNatSchG, soweit nicht bereits von Nummer 2.3.1 erfasst Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.4 Biosphärenreservate und Landschaftsschutzgebiete gemäß den §§ 25 und 26 BNatSchG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 225 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.5 Naturdenkmäler nach § 28 BNatSchG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.6 geschützte Landschaftsbestandteile, einschließlich Alleen, nach § 29 BNatSchG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.7 gesetzlich geschützte Biotope gemäß § 30 BNatSchG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.8 Wasserschutzgebiete gemäß § 51 WHG, Heilquellenschutzgebiete nach § 53 Abs. 4 WHG, Risikogebiete nach § 73 Abs. 1 WHG sowie Überschwemmungsgebiete gemäß § 76 WHG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 226 Nein Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 2.3.9 Gebiete, in denen die in den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten Umweltqualitätsnormen bereits überschritten sind 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.10 Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte, insbesondere Zentrale Orte und Siedlungsschwerpunkte in verdichteten Räumen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 2.3.11 in amtlichen Listen oder Karten verzeichnete Denkmale, Denkmalensembles, Bodendenkmale oder Gebiete, die von der durch die Länder bestimmten Denkmalschutzbehörde als archäologisch bedeutende Landschaften eingestuft worden sind Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja Nein 3. Merkmale der möglichen Auswirkungen: Die möglichen erheblichen Auswirkungen eines Vorhabens sind anhand der unter den Nummern 1 und 2 aufgeführten Kriterien zu beurteilen; insbesondere ist folgendem Rechnung zu tragen: Nr. 3.1 Prüfkriterium nach Anlage 2 zum UVPG dem Ausmaß der Auswirkungen (geographisches Gebiet und betroffene Bevölkerung) Feststellung erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja Nein 227 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 3.2 dem etwaigen grenzüberschreitenden Charakter der Auswirkungen 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 3.3 der Schwere und der Komplexität der Auswirkungen Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 3.4 der Wahrscheinlichkeit von Auswirkungen Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja 3.5 der Dauer, Häufigkeit und Reversibilität der Auswirkungen Nein 1. Kurzbeschreibung und Bewertung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 2. Feststellung, ob demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären: Ja Nein Das Schema zur Vorprüfung des Einzelfalls im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB lässt sich an die Datenbanksystem anbinden. 228 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Sobald das Plangebiet in der – gemessen an den Auswirkungen – relativen Nähe zu einem Natura 2000-Gebiet (FFH-Gebiet oder Europäisches Vogelschutzgebiet) liegt, muss einer möglichen Beeinträchtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks dieser Gebiete nachgegangen werden. Auf das Ergebnis der Prüfung sollte in der Begründung eingegangen werden. Hinsichtlich der FFH-Gebiete können die konkreten Erhaltungsziele und Schutzzwecke den Meldeunterlagen der Länder an die Kommission der EG entnommen werden, soweit die Unterlagen genau genug sind. In der Begründung ist auf diese weiteren Voraussetzungen für Bebauungspläne der Innenentwicklung einzugehen. Für diese Feststellung genügt – sofern in der Nähe des Plangebietes kein Natura 2000-Gebiet liegt – eine knappe Bemerkung. Auf die eingangs angesprochenen drei möglichen Fälle für ein vereinfachtes Verfahren sollte in der Vorbemerkung zur Begründung wie folgt standardmäßig eingegangen werden: Fall 1: Die nachfolgende Begründung hat die Änderung/Ergänzung des Bebauungsplans „…“ zum Inhalt. Die Grundzüge des Bebauungsplans, in Kraft getreten durch Bekanntmachung am …, werden von der Änderung/Ergänzung nicht berührt. Mit dem Bebauungsplan wird weder die Zulässigkeit eines nach Anlage 1 zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) oder nach Landesrecht UVP-pflichtigen Vorhabens vorbereitet oder begründet, noch bestehen Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks von Natura 2000-Gebieten im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes. Damit sind die Voraussetzungen zur Anwendung des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB gegeben, nach dem die Änderung/Ergänzung des B-Plans erfolgen soll. Gemäß § 13 BauGB kann im vereinfachten Verfahren von der Umweltprüfung, von dem Umweltbericht, bei der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB von der Angabe, welche umweltbezogenen Informationen verfügbar sind, von der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB und von einer Überwachung nach § 4c BauGB abgesehen werden. Ferner wurde gemäß § 13 Abs. 2 BauGB von folgenden Verfahrensschritten zur Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung abgesehen: … Fall 2: Die nachfolgende Begründung hat die erstmalige Aufstellung des Bebauungsplans „…“ zum Inhalt. Die Zulässigkeit baulicher und sonstiger Vorhaben des im Zusammenhang (überwiegend) bebauten Plangebietes ergibt sich bislang aus § 34 BauGB (Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils). Der sich aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab soll durch den Bebauungsplan nicht wesentlich verändert werden. Mit dem Bebauungsplan wird weder die Zulässigkeit eines nach Anlage 1 zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) … (siehe Fall 1). Fall 3: Der Bebauungsplan dient ausschließlich der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nach § 9 Abs. 2a BauGB. Er soll demzufolge für den Geltungsbereich / im Zusammenhang bebauten Ortsteil / für das Zentrum von … lediglich Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB enthalten. Mit dem Bebauungsplan wird weder die Zulässigkeit eines nach Anlage 1 zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) … (siehe Fall 1). Da nur drei Standardfälle in Frage kommen, lassen sich diese über ein entsprechendes Auswahlmenü im Datenbanksystem durch Klick unmittelbar in die Begründung einlesen. 229 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 6.2 Bebauungspläne der Innenentwicklung im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB Bebauungspläne für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungspläne der Innenentwicklung) können nach § 13a BauGB im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Das beschleunigte Verfahren kommt nach § 13a Abs. 4 BauGB sowohl für die erstmalige Planaufstellung, als auch für die Änderung und Ergänzung eines Bebauungsplans in Betracht. Die Verfahrensbegünstigungen sind die gleichen wie beim vereinfachten Verfahren. Hinzu kommt, dass das beschleunigte Verfahren selbst dann möglich ist, wenn sich der B-Plan nicht aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickeln lässt. In diesem Fall genügt eine Anpassung des Flächennutzungsplans im Wege der Berichtigung, ohne dass damit formelle, mit Aufwand und Zeit verbundene Verfahrensschritte einhergehen müssen. Das beschleunigte Verfahren ist an einige Bedingungen geknüpft. Zum einen muss der Bebauungsplan der Innenentwicklung dienen, entweder durch die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung. Eingeschlossen darin sind nach herrschender Meinung alle Flächen, die von § 34 Abs. 1 BauGB (im Zusammenhang bebauter Ortsteil) abgedeckt sind sowie Gegenstand einer Satzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 1 bis 3 BauGB (Nr. 1 Klarstellungssatzung, Nr. 2 Entwicklungssatzung, Nr. 3 Ergänzungssatzung) sein können. Flächen nach § 35 Abs. 6 BauGB (Außenbereichssatzung) erfüllen regelmäßig nicht die Voraussetzungen für einen Bebauungsplan der Innenentwicklung. Trotz Verwandtschaft zu § 34 BauGB ist das mögliche Einsatzgebiet des § 13a BauGB noch größer. Insbesondere bestimmte Fälle von „Außenbereichen im Innenbereich“ bzw. „Außenbereichsinseln“ können zum Gegenstand eines beschleunigten Verfahrens gemacht werden. Dazu können vor allem brach gefallene, ehemals baulich genutzte Bereiche gehören, z. B. Industriebrachen oder ehemalige Kasernengrundstücke, bei denen die frühere Bebauung nicht mehr nachwirkt. Genau solche Flächen kommen für die Wiedernutzbarmachung zur Förderung der Innenentwicklung in Betracht. Ausgeschlossen wäre die Anwendung des § 13a BauGB hingegen dann, wenn eine solche Außenbereichsinsel bislang nie bebaut war, sondern stets als Acker, Grünfläche oder Wald genutzt wurde. Der Anwendungsbereich des § 13a BauGB endet dort, „wo es um einen qualitativen, flächenhaft bedeutsamen Sprung von der Grünnutzung in die bauliche Nutzung geht.“239 Neben der von Lage und Beschaffenheit des Plangebiets abhängigen Einstiegsbedingung, dass der Plan überhaupt als Bebauungsplan der Innenentwicklung in Frage kommt, setzt die Vorschrift Grenzen in Bezug auf die Größe der zulässigen Grundfläche. Es müssen zwei Schwellenwerte beachtet werden, an die unterschiedliche Vergünstigungen und Auflagen gekoppelt sind. Der erste Schwellenwert liegt nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB bei einer zulässigen Grundfläche oder Größe der Grundfläche von insgesamt weniger als 20.000 m². Für den zweiten Schwellenwert gilt nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB eine Spanne von 20.000 m² bis weniger als 70.000 m². Ist der Plan der zweiten Fallkonstellation des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB zuzuordnen, so ist die Durchführung einer sog. Vorprüfung des Einzelfalls nach Anlage 2 zum BauGB mit deutlich höherem Aufwand als bei Fallkonstellation 1 erforderlich (vgl. Kapitel 6.2.3, Teil C). Liegt die zulässige Grundfläche bei 70.000 m² und darüber, muss der Plan im Regelverfahren mit Umweltprüfung durchgeführt werden. 239 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; 65. Lfg. Februar 2008; § 13a, Rn. 45. 230 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 6.2.1 Die zulässige Grundfläche Der Begriff der zulässigen Grundfläche entspricht der Definition nach § 19 Abs. 2 BauNVO, wonach die zulässige Grundfläche der errechnete Anteil der Grundfläche in m² je Grundstücksfläche in m² des Baugrundstücks ist, der von baulichen Anlagen überdeckt werden darf. Innerhalb eines teilweise bereits bebauten Plangebietes werden demzufolge auf die zulässige Grundfläche nicht nur die Grundflächen zusätzlicher neuer baulicher Anlagen angerechnet, sondern auch die Flächen bereits bestehender baulicher Anlagen. Durch den Verweis auf § 19 Abs. 2 BauNVO wird allerdings auch deutlich, dass die Flächen von Garagen und Stellplätzen mit ihren Zufahrten, von Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO sowie von baulichen Anlagen unterhalb der Geländeoberfläche, durch die das Baugrundstück lediglich unterbaut wird, nicht mitzurechnen sind. Nicht in jedem Bebauungsplan wird eine zulässige Grundfläche oder eine Größe der Grundfläche festgesetzt. Dies betrifft z. B. reine Straßen-Bebauungspläne. In diesen Fällen ist nach § 13a Abs. 1 Satz 3 BauGB die bei Durchführung des Bebauungsplans voraussichtlich versiegelte Fläche maßgeblich. 6.2.2 Fallkonstellation 1: B-Pläne der Innenentwicklung mit einer zulässigen Grundfläche von weniger als 20.000 m² Bei der Ermittlung der zulässigen Grundfläche für B-Pläne, die unter die erste Fallgruppe (weniger als 20.000 m²) fallen, sind die Grundflächen aller Bebauungspläne, die in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang aufgestellt werden, mitzurechnen. Die Summe muss auch nach Addition aller Grundflächen der in einem solchen Zusammenhang stehenden Bebauungspläne unter 20.000 m² liegen. In diesen Fällen gelten Eingriffe im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB als vor der planerischen Entscheidung erfolgt oder zulässig. In der Begründung entfällt zwar der Umweltbericht. Das bedeutet jedoch nicht, dass Umweltaspekte völlig ausgeklammert werden können. Auch bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung sind die Umweltbelange in die Abwägung einzubeziehen. Das setzt eine Tatbestandsaufnahme der betroffenen Natur und Landschaft sowie der weiteren Umweltaspekte (z. B. Auswirkungen auf den Menschen) voraus, auf die in der Begründung einzugehen ist. Auch Vermeidungs- oder Minimierungsmöglichkeiten von Eingriffen müssen geprüft werden. Im Ergebnis der Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange muss deutlich werden, dass der mit dem Plan verbundene Eingriff in Natur und Landschaft abwägungsgerecht ist. Erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen werden sich demzufolge nicht rechtfertigen lassen. Insbesondere sind die Verbotstatbestände nach § 44 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 BNatSchG, die sich auf die „besonders geschützten Arten“ und die „streng geschützten Arten“ beziehen (vgl. Kapitel 8, Teil C), zu beachten. Wie einleitend dargestellt, kommen auch potenzielle Ergänzungsflächen im Sinne des § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB im Rahmen einer IZBO-Satzung (IZBO = Im Zusammenhang bebaute Ortsteile) für die Anwendung des § 13a BauGB in Betracht. Der Gemeinde stehen ggf. also zwei Instrumente zur Verfügung. Je nach Blickwinkel könnte für oder auch gegen den Bebauungsplan der Innenentwicklung sprechen, dass bei einer zulässigen Grundfläche von weniger als 20.000 m² der Eingriff nicht ausgeglichen wird, während auf die Satzung nach § 34 231 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Abs. 3 Nr. 3 BauGB ergänzend § 1a Abs. 2 und 3 BauGB und § 9 Abs. 1a BauGB anzuwenden ist und somit Eingriffe auszugleichen sind. 6.2.3 Fallkonstellation 2: B-Pläne der Innenentwicklung mit einer zulässigen Grundfläche von 20.000 m² bis weniger als 70.000 m² Sobald die zulässige Grundfläche 20.000 m² und mehr (jedoch weniger als 70.000 m²) beträgt, setzt die Planaufstellung im beschleunigten Verfahren eine überschlägige Prüfung – die sog. Vorprüfung des Einzelfalls – unter Berücksichtigung der in Anlage 2 zum BauGB genannten Kriterien voraus. Das beschleunigte Verfahren kommt nur in Betracht, wenn die Gemeinde nach dieser überschlägigen Prüfung zu der Einschätzung gelangt, dass der Bebauungsplan voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen hat. Anders als in der Fallgruppe 1 bedürfen die mit der Planung verbundenen Eingriffe des Ausgleichs im Sinne des § 1a Abs. 3 BauGB i. V. m. der Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz. Als erhebliche Umweltauswirkungen gelten solche, die nach § 2 Abs. 4 Satz 4 BauGB („Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen“) in der Abwägung zu berücksichtigen wären. Grundsätzlich dürfte bei einer Planung mit einer zulässigen Grundfläche zwischen 20.000 und 70.000 m² nicht selten eine Abwägungsrelevanz festgestellt werden, so dass anstelle vom beschleunigten Verfahren das Regelverfahren zum Zuge kommen muss. Die „Beweisführung“ dazu, dass voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen zu befürchten sind, gehört bei Fallkonstellation 2 in die B-Planbegründung. Zu diesem Zweck sollte ein gesondertes Kapitel „Vorprüfung des Einzelfalls“ aufgenommen werden. Die Einzelfallprüfung nach Anlage 2 zum BauGB lässt sich vergleichsweise übersichtlich und in Anlehnung an Schmidt-Eichstaedt240 in Tabellenform abarbeiten. In dieser Tabelle erfolgt die Prüfung aus mehreren Blickwinkeln, so dass unweigerlich auch redundante Feststellungen in Kauf genommen werden müssen. Der erste Blickwinkel (Punkte 1.1 bis 1.5 der Anlage 2 zum BauGB) betrifft die Merkmale des beabsichtigten Bebauungsplans selbst. Die Nummern 2.1 bis 2.5 sollen die möglichen Auswirkungen der Planung erfassen helfen. Dies gilt auch für die Nummern 2.6.1 bis 2.6.9, wobei sich hier der Blick auf die Betroffenheit bestimmter Gebiete richtet.241 Aus § 214 Abs. 2a Nr. 3 BauGB wiederum ergibt sich, dass die Vorprüfung des Einzelfalls nachvollziehbar sein muss. Die Nachvollziehbarkeit legt zum einen eine merkmalbezogene Vorgehensweise nahe (je Merkmal eine Zeile in der Tabelle). In der linken Spalte wird das Merkmal aufgerufen, während der rechten Spalte die Beurteilung vorbehalten bleibt. Die Nachvollziehbarkeit der Beurteilung setzt zum anderen eine Kurzbeschreibung in Bezug auf jedes Prüfmerkmal voraus. Es bietet sich an, die Feststellung der Erheblichkeit oder Unerheblichkeit in zwei Stufen nachvollziehbar aufzubauen. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf das Merkmal; b) Feststellung über die Abwägungsrelevanz. 240 Vgl. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Erste Fragen und Antworten zur praktischen Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13 a BauGB 2006/2007, in: Baurecht 2007, S. 1155. 241 Ulrich Battis, Albert Ingold, Screening-Verfahren in der Bauleitplanung, in: Stefan Mitschang (Hrsg.), BauGB-Novelle 2007. Neue Anforderungen an städtebauliche Planungen und die Zulassung von Vorhaben, Frankfurt am Main, 2007, S. 153. 232 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Kurzbeschreibung zu a) sollte also unter b) den Schluss zulassen, ob der Plan in Bezug auf das Kriterium relevant ist oder nicht und ob vor diesem Hintergrund in Bezug auf das untersuchte Kriterium voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die nach § 2 Abs. 4 Satz 4 BauGB in der Abwägung zu berücksichtigen wären. Sobald die so durchgeführte überschlägige Prüfung allein für ein Merkmal voraussichtlich erhebliche Auswirkungen ergibt, ist das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB ausgeschlossen, so dass die planaufstellende Gemeinde ins Regelverfahren mit Umweltprüfung wechseln muss. Das Prüfschema und die Prüfkriterien zur Vorprüfung des Einzelfalls im Sinne des § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB weichen von denen der überschlägigen Vorprüfung des Einzelfalls im vereinfachten Verfahren nach Anlage 2 zum UVPG ab. Deshalb wurde auch ein Modell zur Behandlung der Vorprüfung nach den Kriterien der Anlage 2 zum BauGB entwickelt. Es ergibt sich aus der nachfolgenden Übersicht. Das Prüfschema betreffende nähere Erläuterungen sind kursiv direkt in die Tabelle eingefügt. Tab. 39: Muster zur Vorprüfung des Einzelfalls nach Anlage 2 zum BauGB Vorprüfung des Einzelfalls zu § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB 1. Merkmale des Bebauungsplans in Bezug auf … 1.1 … das Ausmaß, in dem der Bebauungsplan einen Rahmen im Sinne des § 14b Abs. 3 UVPG setzt Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf dieses Merkmal: Zur Ausmaßbeschreibung bedarf es einer Kurzdarstellung zum Maß und zu den Arten der geplanten Nutzung. Beim Maß können neben den Größenangaben über die zulässige Grundfläche insbesondere die Geschossfläche und die Baumasse relevant sein. Auch die Größe von Gemeinschaftsstellplätzen oder öffentlichen Stellplätzen und Parkgaragen mit der geschätzten Anzahl der Stellplätze sollte in die Kurzbeschreibung aufgenommen werden. Sofern verschiedene Baugebiete im Plangebiet vorgesehen sind, sollten die Maßangaben je Baugebiet erfolgen. Teilgebiet 1 Art der baulichen Nutzung Geplante Höhe Rechnerische GR in m² davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Zusätzliche Bodeninanspruchnahme durch Anlagen i. S. d. § 19 Abs. 4 Nr. 1-3 BauNVO in m² Rechnerische GF in m² davon im Bestand vorhanden davon neu geplant 233 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Rechnerische Baumasse in m³ davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Teilgebiet 2 Art der baulichen Nutzung Geplante Höhe Rechnerische GR in m² davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Zusätzliche Bodeninanspruchnahme durch Anlagen i. S. d. § 19 Abs. 4 Nr. 1-3 BauNVO in m² Rechnerische GF in m² davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Rechnerische Baumasse in m³ davon im Bestand vorhanden davon neu geplant Weitere Teilgebiete analog zu 1 und 2 Ggf. weitere Bodeninanspruchnahme in sonstigen Gebieten (Gemeinbedarfsflächen, Parkplätze …) auflisten: … b) Haben die Festsetzungen des B-Plans demzufolge Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen in Bezug auf das Ausmaß von Vorhaben und sind vor diesem Hintergrund voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären? Warum? 234 Erläuterung Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Anlage 2 Ziffer 1.1 verweist auf § 14b Abs. 3 UVPG. Danach setzen Pläne und Programme einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, wenn sie Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten. Auch Bebauungspläne regeln die Zulässigkeit baulicher und sonstiger Anlagen. Wenn das mit dem Plan verbundene Ausmaß nicht nur unerheblich ist, bedarf dieses Merkmal der überschlägigen Einschätzung, ob deswegen voraussichtlich so erhebliche Umweltauswirkungen verbunden sind, dass sie in der Abwägung zu berücksichtigen wären. Die Prüfung der Erheblichkeit bezieht sich dabei nicht nur auf UVPpflichtige Vorhaben, sondern auf Vorhaben jeglicher Art.242 Die Entscheidung wird davon abhängig zu machen sein, ob der Plan in einem baulich oder sonst wie anthropogen bereits stark vorbelasteten Bereich liegt oder ob die Fläche bislang weitgehend unberührt war. Antwort mit Begründung: … 1.2 … das Ausmaß, in dem der Bebauungsplan andere Pläne und Programme beeinflusst Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf das Merkmal: Unter a) sind zum einen all diejenigen Pläne und Programme aufzuzählen, die durch den Bebauungsplan beeinflusst werden, zum anderen ist darzustellen, in welcher Weise diese Pläne und Programme beeinflusst werden. Ein Plan, dem in diesem Zusammenhang besondere Beachtung gebührt, ist der Flächennutzungsplan. Schließlich kann der B-Plan der Innenentwicklung die Anpassung der F-Plans im Wege der Berichtigung zu Folge haben. Ausführungen zu a): … Erläuterung b) Soweit andere Pläne und Programme beeinflusst werden: Handelt es sich um einen relevanten Einfluss und sind voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten, die in der Abwägung zu berücksichtigen wären? Von einer Relevanz kann ausgegangen werden, sobald die beeinflussten Pläne und Programme in ihren Grundzügen berührt werden. Nicht selten tritt beispielsweise der Fall ein, dass sich ein Bebauungsplan der Innenentwicklung nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickeln lässt. Gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB darf in diesem Fall der Flächennutzungsplan im Wege der Berichtigung angepasst werden. Aber auch andere Pläne und Programme (z.B. Landschaftsprogramme) können vom Bebauungsplan beeinflusst werden. Wurde z. B. wegen der erforderlichen Berichtigung des F-Plans eine Relevanz festgestellt, so ist die ausschlaggebende Frage, ob in der Folge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind. Die bloße Umwandlung z. B. einer gemischten Baufläche in eine Wohnbaufläche wird dieses zumeist nicht erwarten lassen. Bei einem B-Plan der Innenentwicklung, der im Übrigen keine erheblichen Umweltauswirkungen erwarten lässt, dürften voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen in Folge der Beeinflussung anderer Pläne oder Programme nur zu erwarten sein, wenn die Pläne oder Programme über den Geltungsbereich des B-Plans hinaus beeinflusst werden. Antwort auf b): … 1.3 … die Bedeutung des Bebauungsplans für die Einbeziehung umweltbezogener, einschließlich gesundheitsbezogener Erwägungen, insbesondere im Hinblick auf die Förderung der nachhaltigen Entwicklung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf das Merkmal: 242 Vgl. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Erste Fragen und Antworten zur praktischen Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13 a BauGB 2006/2007, in: Baurecht 2007, S. 1155. 235 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Erläuterung Nachhaltigkeit beruht auf dem Dreiklang von ökonomischen, ökologischen und sozialen Belangen. Die Wiedernutzung von Flächen, die Nachverdichtung und die Förderung der Innenentwicklung werden in der Regel zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung beitragen können. Dies ist entsprechend kurz zu umreißen. Bestimmte Vorhaben können auch aufgrund der angestrebten Nutzung in besonderer Weise eine nachhaltige Entwicklung fördern, etwa die Planung dezentraler Blockheizkraftwerke oder Solarkraftwerke. Buchstabe a) liegt also die Frage zu Grunde: • Inwieweit tragen die Festsetzungen des Plans zur nachhaltigen Entwicklung bei? Denkbar ist aber auch, dass die Innenentwicklungsmaßnahme aufgrund der angestrebten Nachverdichtung oder einer sich wandelnden Nutzungsmischung zusätzliche Konflikte erwarten lässt (z. B. die Zunahme von Verkehr und somit von Verkehrslärm und Schadstoffbelastungen, Eingriff in eine ökologisch oder für das Klima wertvolle Fläche), die dem Nachhaltigkeitsprinzip zuwider laufen könnte. Aufgrund dieser Beschreibung ist Frage b) zu beantworten. Ausführungen zu a): … b) Ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass der Bebauungsplan der Förderung der nachhaltigen Entwicklung in einem Maße entgegensteht, das dies in der Abwägung zu berücksichtigen ist? Erläuterung Als Kontrollfragen zur Überprüfung, dass eine Fortführung im beschleunigten Verfahren bedenkenlos ist, können dienen: • Ist mit der Zunahme von Konflikten zu rechnen (z. B. die erhebliche Zunahme von Verkehr im Plangebiet selbst oder in dessen schutzbedürftiger Umgebung, die Inanspruchnahme ökologisch wertvoller Biotope)? • Steht die Planung einer alternativen Entwicklung (inkl. Nullvariante) im Wege, die aus Sicht der Nachhaltigkeit besser wäre? Werden diese Kontrollfragen mit „Ja“ beantwortet, ist die Planung im negativen Sinne abwägungsrelevant, weil sie einer anzustrebenden nachhaltigen Entwicklung im Wege steht. In diesem Falle scheidet die Fortführung im beschleunigten Verfahren nach § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB aus. Ausführungen zu b): … 1.4 … die für den Bebauungsplan relevanten umweltbezogenen, einschließlich gesundheitsbezogener Probleme a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf das Merkmal: Erläuterung Während sich hinter Nr. 1.3 die Leitfrage verbirgt, was der Plan durch seine Inhalte und Festsetzungen zur nachhaltigen Entwicklung beitragen kann, bezieht sich Nr. 1.4 in erster Linie auf bestehende umweltbezogene Probleme, zu denen auch die gesundheitsbezogenen gehören. Entsprechende Hinweise hierzu können sich aus Untersuchungsgebieten zur Überwachung der Luftqualität, aus Luftreinhalteplänen, Aktionsplänen oder Lärmminderungsplanungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes ergeben. Vor dem Hintergrund dieser Informationen stellt sich die Frage, ob bestehende Probleme durch den Plan negativ oder positiv beeinflusst werden.243 Ausführungen zu a): … b) Kann der Bebauungsplan angesichts unter a) festgestellter bestehender umwelt- und gesundheitsbezogener Probleme zur negativen oder zur positiven Beeinflussung dieser Probleme beitragen oder verhält sich der Plan demgegenüber neutral? 243 Vgl. Tim Schwarz; Screening im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB; in: LKV; 1/2008; S. 14. 236 Erläuterung Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Trägt der Bebauungsplan voraussichtlich zur erheblichen Verschlechterung der unter a) beschriebenen Lage bei, so handelt es sich um ein Problem, das in der Abwägung zu berücksichtigen wäre. In diesem Falle scheidet das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB aus. Für die Beantwortung von b) ist auch relevant, ob eine andere Planung (von der Nullvariante ist das in diesem Fall nicht anzunehmen) geeignet wäre, zu einer Verbesserung der Lage beizutragen. Ausführungen zu b): … 1.5 … die Bedeutung des Bebauungsplans für die Durchführung nationaler und europäischer Umweltvorschriften Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf das Merkmal: Bebauungspläne können zur Beeinflussung nationaler und europäischer Umweltvorschriften beitragen und insoweit von Bedeutung sein. Daher ist zu klären, ob durch die Festsetzungen des Bebauungsplans Ziele solcher nationaler und/oder europarechtlicher Umweltvorschriften beeinflusst werden. Angesichts der Vielzahl bestehender Vorschriften sollte die Prüfung auf solche Ziele beschränkt bleiben, die hinreichend quantifizierbar und qualifizierbar und zugleich durch den B-Plan beeinflussbar sind. Ausführungen zu a): … b) Ist der Bebauungsplan vor diesem Hintergrund in Bezug auf dieses Kriterium relevant und sind demzufolge voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen in einer Weise zu erwarten, die eine Abwägung erforderlich machen? Ausführungen zu b): … Im zweiten Abschnitt der Prüfung des Einzelfalls bilden mögliche Auswirkungen in Bezug auf nachstehend unter 2.1 bis 2.5 aufgeführte Merkmale die Entscheidungsgrundlage über die Abwägungserheblichkeit: 2. Merkmale der möglichen Auswirkungen, insbesondere in Bezug auf … 2.1 … die Wahrscheinlichkeit, Dauer, Häufigkeit und Umkehrbarkeit der Auswirkungen Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf dieses Merkmal: Die Beurteilung der Abwägungsrelevanz soll von der Einschätzung zur Wahrscheinlichkeit des Eintretens von Auswirkungen, der Dauer der Auswirkungen, der Häufigkeit und der Umkehrbarkeit der Auswirkungen abhängig gemacht werden. Unumkehrbare erhebliche Auswirkungen lassen sich rechtfertigen, wenn sie sehr unwahrscheinlich sind. Genauso können sehr wahrscheinliche Auswirkungen geduldet werden, die leicht umkehrbar sind, sehr selten und nur vereinzelt und nicht dauerhaft auftreten und insofern nicht erheblich sind. Die Einschätzung der Dauer der Auswirkungen hängt vor allem davon ab, ob sie nur zum Zeitpunkt der Planrealisierung, also baubedingt und somit vorübergehend, eintreten oder durch den späteren Betrieb nach Umsetzung dauerhaft verursacht werden. Eine dauerhafte Beeinträchtigung erfordert einen gezielten Blick auf die Häufigkeit. Dabei ist zwischen seltenen, periodisch auftretenden und permanenten Ereignissen zu unterscheiden. Ausführungen zu a): … 237 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ja 2.2 Nein … den kumulativen und grenzüberschreitenden Charakter der Auswirkungen Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf dieses Merkmal: Bei der überschlägigen Beurteilung eines möglichen kumulativen oder grenzüberschreitenden Charakters der Auswirkungen wird aufgegriffen, was zur regelmäßigen Prüfung von Bebauungsplänen der Innenentwicklung im Sinne des § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB gehört. Bei BPlänen mit einer zulässigen Grundfläche von weniger als 20.000 m² sind auch die Grundflächen mehrerer Bebauungspläne, die in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen, mitzurechnen. Einer solchen Prüfung der kumulativen Wirkung des Plans im Zusammenspiel mit anderen Plänen muss im Rahmen der Vorprüfung des Einzelfalls erfolgen. Liegt die zulässige Grundfläche von in einem solchen Zusammenhang stehenden Plänen bei 70.000 m² und mehr, sollte der Plan im Regelverfahren aufgestellt und abgewogen werden. Es geht aber nicht nur um die in Anspruch genommene Grundfläche. Es ist auch zu klären, inwieweit die Planung aus ökologischer Sicht, z. B. aufgrund von Emissionen, grenzüberschreitende Auswirkungen auf Nachbargemeinden oder –staaten hat. Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen kumulativen und grenzüberschreitenden Charakters zu erwarten? Ja 2.3 Nein … die Risiken für die Umwelt, einschließlich der menschlichen Gesundheit (zum Beispiel bei Unfällen) Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf dieses Merkmal: Planung kann mit Risiken für Menschen und Umwelt verbunden sein. Der verheerende Fall des mit der Flutung eines Bergbaulauches zum Concordia-See verbundenen gewaltigen Erdrutsches von Nachterstedt am 18. Juli 2009, durch den eine Wohnhaushälfte in den Erdmassen versank und voraussichtlich drei Menschen in den Tot gerissen wurden, zeigt, welch hohe Verantwortung im Rahmen der Planung teilweise getragen werden muss. Risiken können sich sowohl aus dem Zustand des Baugrunds (Hanglage, Altlastenverdacht), als auch durch Immissionen beispielsweise nahe gelegener Industriegebiete ergeben. Es reicht die Feststellung, dass erhebliche Risiken für die Umwelt – auch für die Gesundheit des Menschen – realistisch sind, um die überschlägige Prüfung des Einzelfalls durch eine ordentlichen Umweltprüfung mit entsprechenden vertiefenden Gutachten im Rahmen des Regelverfahrens zu ersetzen. Für die Beurteilung kann auf die Ausführungen zu 2.1 Bezug genommen werden. Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Risiken zu erwarten? Ja 2.4 … den Umfang und die räumliche Ausdehnung der Auswirkungen a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf dieses Merkmal: 238 Nein Erläuterung Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Umfang und räumliche Ausdehnung der Auswirkungen stehen in einem engen Zusammenhang mit Art und Maß der baulichen Nutzung sowie mit der Bestandssituation. Die Auswirkungen sind im Allgemeinen gering, wenn das Plangebiet bereits vor der Planung erheblich anthropogen vorbelastet ist. All dies wird unter 1.1 behandelt und bildet die Grundlage für die überschlägige Einschätzung unter 2.4. Für die Einschätzung bietet sich ein schutzgutbezogenes Vorgehen an: Schutzgutweise Ausführungen zu a) Schutzgut 2.4.1 Tiere 2.4.2 Pflanzen 2.4.3 Boden 2.4.4 Wasser 2.4.5 Luft 2.4.6 Klima 2.4.7 Wirkungsgefüge zwischen Schutzgütern nach 2.4.1 bis 2.4.6 2.4.8 Landschaft 2.4.9 Biologische Vielfalt 2.4.10 Mensch und Gesundheit 2.4.11 Bevölkerung 2.4.12 Kulturgüter 2.4.13 Sonstige Sachgüter 2.4.14 Überschlägige Einschätzung zu Umfang und räumlicher Ausdehnung Wechselwirkungen zwischen den zuvor genannten Aspekten b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ja 2.5 Nein … die Bedeutung und die Sensibilität des voraussichtlich betroffenen Gebiets auf Grund der besonderen natürlichen Merkmale, des kulturellen Erbes, der Intensität der Bodennutzung des Gebiets jeweils unter Berücksichtigung der Überschreitung von Umweltqualitätsnormen und Grenzwerten a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf dieses Merkmal: 239 Erläuterung Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Weitgehend dürfte 2.5 bei schutzgutbezogener Vorgehensweise unter 2.4 beantwortet sein. Unter 2.5 soll jedoch gezielt auf besondere natürliche Merkmale, das kulturelle Erbe sowie auf die Intensität der Bodennutzung eingegangen werden. Bei besonderen natürlichen Merkmalen bleiben Schutzgebiete sowie nach BNatSchG geschützte Biotope außen vor, da auf diese unter 2.6 eingegangen wird. In Frage kommen insbesondere Bodendenkmale. In die Einschätzung der Intensität der Bodennutzung sollen bestehende Umweltqualitätsnormen und Grenzwerte einbezogen werden. Für die Einschätzung unter b) ist entscheidend, ob Norm- oder Grenzwertüberschreitungen durch die Planung verursacht werden oder ob die Beeinträchtigungen z.B. von bestehenden Altlasten herrühren. Themenbezogene Ausführungen zu a): Thema Überschlägige Einschätzung der Abwägungserheblichkeit 2.5.1 Besondere Merkmale natürliche 2.5.2 Kulturelles Erbe 2.5.3 Intensität der Bodennutzung unter Berücksichtigung bestehender Umweltqualitätsnormen und Grenzwerte b) Sind also abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ja Nein Im dritten Abschnitt des sog. Screenings bilden mögliche Auswirkungen auf nachstehende Gebiete, Reservate oder Biotope die Grundlage für die Entscheidung über die Abwägungserheblichkeit. 2. Merkmale der voraussichtlich betroffenen Gebiete, insbesondere in Bezug auf … 2.6 … folgende Gebiete: 2.6.1 Natura 2000-Gebiete nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG Erläuterung a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Zu 2.6.1 bis 2.6.6: Damit der Plan erfolgreich im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden kann, sollte die Prüfung i. d. R. unter a) zu dem Ergebnis kommen, dass keines der unter 2.6.1 bis 2.6.6 aufgeführten Gebiete von der Planung berührt ist. Ist dies jedoch der Fall (beispielsweise ist die Lage eines geschützten Biotops inmitten eines Plangebietes nicht ausgeschlossen), so ist die Anwendung des § 13a BauGB nur zulässig, wenn dennoch voraussichtlich keine abwägungserheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten sind (etwa, weil das Biotop im B-Plan Bestandteil einer Grünfläche ist und entsprechend geschützt wird). Solche Erklärungen sollten unter b) erfolgen. Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … 240 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Ja 2.6.2 Nein Naturschutzgebiete gemäß § 23 BNatSchG, soweit nicht bereits von Nummer 2.6.1 erfasst. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.3 Nein Nationalparke gemäß § 24 BNatSchG, soweit nicht bereits von Nummer 2.6.1 erfasst. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.4 Nein Biosphärenreservate und Landschaftsschutzgebiete gemäß den §§ 25 und 26 BNatSchG. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.5 Nein Gesetzlich geschützte Biotope gemäß § 30 BNatSchG. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.6 Nein Wasserschutzgebiete gemäß § 51 WHG, Heilquellenschutzgebiete gemäß § 53 Abs. 4 WHG sowie Überschwemmungsgebiete gemäß § 76 WHG. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: 241 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.7 Nein Gebiete, in denen die in den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten Umweltqualitätsnormen bereits überschritten sind. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.8 Nein Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte, insbesondere Zentrale Orte und Siedlungsschwerpunkte in verdichteten Räumen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja 2.6.9 Nein in amtlichen Listen oder Karten verzeichnete Denkmäler, Denkmalensembles, Bodendenkmäler oder Gebiete, die von der durch die Länder bestimmten Denkmalschutzbehörde als archäologisch bedeutende Landschaften eingestuft worden sind. a) Kurzbeschreibung des Plans in Bezug auf diese Gebiete: Ausführungen zu a): … b) Sind vor diesem Hintergrund abwägungserhebliche Auswirkungen zu erwarten? Ausführungen zu b): … Ja Nein Das Schema zur Vorprüfung des Einzelfalls im beschleunigten Verfahren § 13a BauGB lässt sich an die Datenbanksystem anbinden. 242 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Zur Vorprüfung des Einzelfalls werden auch die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange eingeschaltet, deren Aufgabenbereiche durch die Planung berührt werden können. Durch die Beteiligung können sich wichtige Informationen zur Einschätzung der Umwelterheblichkeit ergeben, die in der Prüfung entsprechend zu berücksichtigen sind. Im Einzelfall kann sich neben der Vorprüfung des Einzelfalls nach Maßgabe der Anlage 2 zum BauGB auch die Pflicht zur Prüfung ergeben, ob durch den Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben begründet wird, die einer Pflicht zur Durchführung einer UVP unterliegen (vgl. § 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB). Zu diesem Zweck müssten die in den Kapiteln 6.1 und 6.2.3 vorgestellten Prüfschemata miteinander kombiniert werden. Der Aufwand ist m. E. dabei so groß, dass die Gemeinde spätestens dann gut daran tut, auf der Regelverfahren umzuschwenken und eine „ordentliche“ Umweltprüfung durchzuführen. 6.2.4 Weitere Voraussetzungen für das beschleunigte Verfahren Genau wie beim vereinfachten Verfahren ist das beschleunigte Verfahren an die Bedingung geknüpft, dass durch die Planaufstellung nicht die Zulässigkeit eines UVP-pflichtigen Vorhabens begründet wird. Angebotsbebauungspläne, in denen beispielsweise Kerngebiete oder Gewerbegebiete festgesetzt werden, kommen jedoch nicht allein deshalb nicht für die Aufstellung im beschleunigten Verfahren in Betracht, weil in solchen Gebieten grundsätzlich auch UVP-pflichtige Projekte zulässig sind.244 Sollen durch den Plan Vorhaben vorbereitet werden, die nach Anlage 1 zum UVPG oder nach Landesrecht vorprüfungspflichtig sind, so ist die Einzelfallprüfung nach dem in Kapitel 6.1, Teil C aufgezeigten Prüfschema durchzuführen. Wie beim vereinfachten Verfahren dürfen auch keine Natura 2000-Gebiete beeinträchtigt werden (vgl. ebenfalls Kapitel 6.1, Teil C). 6.2.5 Anpassung des F-Plans im Wege der Berichtigung Bebauungspläne der Innenentwicklung sind nicht an das Entwicklungsgebot gebunden. Nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB kann ein Bebauungsplan, der von Darstellungen des Flächennutzungsplans abweicht, auch aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan geändert oder ergänzt ist, wobei die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets nicht beeinträchtigt werden darf. In diesem Fall braucht der Flächennutzungsplan lediglich im Wege der Berichtigung angepasst zu werden. Bei der Berichtigung des Flächennutzungsplans soll es sich nur um einen „redaktionellen Vorgang“ handeln.245 Battis/Krautzberger/Löhr sprechen von einer “bloßen nachrichtlichen Berichtigung des Flächennutzungsplans“246, so dass die Anpassung rein verwaltungsintern vollzogen wird. Die Öffentlichkeit kann sich also nicht direkt in ein Verfahren zur F-Planänderung einschalten. Vor diesem Hintergrund ist es geboten, in der Begründung zum Bebauungsplan ein Kapitel mit den wesentlichen Informationen zur geplanten Berichtigung des F-Plans im Wege der Anpassung aufzunehmen. Während 244 Vgl. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Erste Fragen und Antworten zur praktischen Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13a BauGB 2006/2007, in: Baurecht 2007, S. 1150. 245 BT-Drs. 16/2496, S. 14. 246 Ulrich Battis, Michael Krautzberger, Rolf-Peter Löhr, Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte („BauGB 2007“), in: NVwZ 2007, 121 (125). Vgl. auch Stephan Tomerius, Auswirkungen der Baugesetzbuch-Novelle 2007 – Impulse für mehr Innenentwicklung und Flächensparen in den Gemeinden?, in: ZUR, Zeitschrift für Umweltrecht, 1/2008, S. 1. 243 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung schriftliche Erläuterungen zu den sich ändernden Darstellungen eines Flächennutzungsplans in Begründungen zu Bebauungsplänen, die ein F-Planänderungsverfahren voraussetzen, vergleichsweise knapp ausfallen können (denn hier kann auf die vertiefenden Hinweise in der Begründung zur Änderung des Flächennutzungsplans selbst verwiesen werden), sollten in diesem Spezialfall einige grundlegende Informationen (Rechtsgrundlage, Inhalte der Änderung einschließlich Kurzerläuterung, Erklärung, dass und warum die geordnete Entwicklung des Gemeindegebiets nicht beeinträchtigt wird)247 zusätzlich einfließen (vgl. § 13a Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 2 BauGB). Die Ausführungen sollten bereits in der Begründungsfassung zum Planentwurf vorliegen, die der (betroffenen oder allgemeinen) Öffentlichkeit zur Stellungnahme vorgelegt wird. Soweit die Gemeinde auf die Bekanntmachung über die zum Abschluss des Verfahrens vollzogene Anpassung des F-Plans verzichtet, würde die Öffentlichkeit von den Änderungen auf der Ebene des Flächennutzungsplans möglicherweise keinerlei Notiz nehmen. Umso wichtiger erscheint der Hinweis in der Begründung zum Planentwurf, dass für die Anpassung des F-Plans nur eine Berichtigung ohne zusätzliches Planverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgen wird. Zur Veranschaulichung lässt sich der den Bereich der Planänderung einschließlich Umgebung betreffende Ausschnitt in der angestrebten berichtigten Fassung neben den F-Plan-Ausschnitt in der bis dahin noch geltenden Fassung darstellen. Die Auswirkungen auf die Flächennutzungsplanung sollten zusätzlich beschrieben werden. Die Ausführungen hierzu in der Begründung könnten nach folgendem Muster ausgeführt werden: Einleitender Satz bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung im entsprechenden Teil der Begründung: Nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB kann ein Bebauungsplan, der von Darstellungen des Flächennutzungsplans abweicht, auch aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan geändert oder ergänzt ist; die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets darf nicht beeinträchtigt werden; der Flächennutzungsplan ist im Wege der Berichtigung anzupassen. Somit ist zur Änderung des Flächennutzungsplans kein zusätzliches förmliches Bauleitplanverfahren mit gesonderter Beteiligung der Öffentlichkeit vorgesehen. Eine Berichtung und somit Änderungen in den Darstellungen des wirksamen Flächennutzungsplans in der Fassung vom … (in der Fassung der … Änderung vom …) sind erforderlich, weil die Festsetzungen des Bebauungsplans von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen. Die Änderung beeinträchtigt nicht die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets. Im Wege der Berichtigung soll der Flächennutzungsplan im Bereich des Plangebietes wie folgt geändert werden: Zwei F-Plan-Ausschnitte im System „Vorher-Nachher“: Schriftliche Erläuterungen einschließlich der Begründung, warum davon auszugehen ist, dass die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets nicht beeinträchtigt wird: … Standortalternativenprüfung: ... Um zu ergründen, ob die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets möglicherweise doch beeinträchtigt wird und somit das beschleunigte Verfahren ausgeschlossen ist, sollten in der Begründung folgende Fragen beantwortet werden: 247 Zur geordneten städtebaulichen Entwicklung: Wilhelm Söfker, Anlass, Gesetzgebungsverfahren und Zielsetzungen des BauGBÄndG 2006, in: Stephan Mitschang (Hrsg.), BauGB-Novelle 2007. Neue Anforderungen an städtebauliche Planungen und die Zulassung von Vorhaben, Frankfurt am Main 2008, S. 6. 244 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • • • Bleiben die räumlichen und inhaltlichen Wirkungen des B-Plans auf seinen Geltungsbereich begrenzt? Fügt sich der Bebauungsplan in die Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans außerhalb des Geltungsbereichs des B-Plans ein? Kann die Berichtigung des F-Plans auf den Geltungsbereich des Bebauungsplans beschränkt bleiben, so dass bodenrechtliche Spannungen in der Umgebung mit dem damit verbundenen Erfordernis einer F-Planänderung ausgeschlossen sind? Können im F-Plan nach § 5 Abs. 2a BauGB dargestellte Flächen zum Ausgleich im Sinne des § 1a Abs. 3 BauGB, die Flächen zugeordnet sind, auf denen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten sind, bestehen bleiben? Fallen die Antworten auf diese Fragen positiv aus, so darf von einer auch in Zukunft geordneten städtebaulichen Entwicklung ausgegangen werden. Mit besonderer Vorsicht sind daher Vorhaben mit besonderen nachteiligen Auswirkungen auf die Umgebung (z. B. Einzelhandelsprojekte, mit erhöhtem Verkehrsaufkommen verbundene Vorhaben, emittierende Betriebe) zu genießen. Stellt der wirksame F-Plan Ausgleichsflächen dar, kommt die Aufstellung des B-Plans der Innenentwicklung nur in Betracht, wenn diese Flächen erhalten werden und auch zukünftig entsprechend im F-Plan gekennzeichnet werden oder wenn an anderer Stelle innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans gleichwertige Ausgleichsflächen geschaffen und entsprechend im F-Plan gekennzeichnet werden können.248 Der redaktionelle Vorgang der F-Plan-Berichtigung bedarf der Ausfertigung, die erst erfolgen darf, wenn alle Voraussetzungen für die Berichtigung (insbesondere der Satzungsbeschluss für den B-Plan der Innenentwicklung und die Bekanntmachung nach § 10 Abs. 3 BauGB) vorliegen.249 6.2.6 Standortalternativenprüfung Bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung besteht vor dem Hintergrund der Erleichterungen und des Beschleunigungsgedankens die Gefahr, dass übersehen wird, dass in der Begründung in besonderer Weise ein Nachweis über die geordnete städtebauliche Entwicklung zu erbringen ist und bezüglich der Standortentscheidung zunächst denkbare Alternativen ins Auge gefasst werden müssen, wenn eine Anpassung des F-Plans im Wege der Berichtigung in der Form einer Baugebiets- oder Bauflächenänderung erforderlich macht. Die Prüfung der Standortalternativen gehört somit in das B-Planverfahren, so dass in die Begründung entsprechende Ausführungen aufgenommen werden müssen. Von dieser Pflicht zur Aufnahme in die Begründung wäre man nur entbunden, wenn die Standortfrage durch Beteiligung von Öffentlichkeit und Behörden aufgeworfen und somit inhaltlicher Bestandteil der Abwägungstabelle wird, die in den Verfahrensakten abgelegt wird. Dieser Fall dürfte erfahrungsgemäß nur selten eintreten. Auf eine vergleichsweise gründliche, zugleich internetbasierte Methode für die Standortalternativenprüfung wird im nachfolgenden Kapitel 7 dieses Teils eingegangen. Wenn sich allerdings vor dem Hintergrund einer grundsätzlich zu befürwortenden Innenentwicklung (stichwortartige Ziele: Innenentwicklung vor Außenentwicklung, Flächenrecycling und -schonung, Stadt der kurzen Wege) keine Alternativstandorte unmittelbar aufdrängen, genügt ein entsprechender Hinweis. Wichtig ist in diesem Fall, dass dieser Hinweis überhaupt 248 249 Vgl. Hans-Georg Gierke, in: Brügelmann: Baugesetzbuch – Kommentar; § 13a, Rn 123. Ebenda, § 13a, Rn 126. 245 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung erfolgt, in knappen Sätzen begründet wird und somit nachweislich eine Alternativstandortortprüfung nur aus Mangel an Möglichkeiten entfallen musste. 6.2.7 Der mit dem Plan verbundene Investitionsbedarf Bebauungspläne der Innenentwicklung sollen nach § 13a Abs. 2 Nr. 3 BauGB einem bestimmten Anforderungsprofil entsprechen, wonach sie einem Bedarf an Investitionen zur Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, zur Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum oder zur Verwirklichung von Infrastrukturvorhaben Rechnung tragen sollen. Gierke kommt zu dem Schluss, dass § 13a Abs. 2 Nr. 3 BauGB nur als Abwägungsdirektive mit „aufmerksamkeitslenkender Bedeutung“ gesehen werden kann250, nicht aber etwa, wie es Krautzberger formuliert, eine schlichte „Verdeutlichung des gesetzgeberischen Motivs“251. Auch Müller-Grune sieht in dem Wortlaut lediglich einen öffentlichen Abwägungsbelang im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB, der jedoch nicht besonders gewichtet werden soll. Dies widerspräche der Konzeption des Baugesetzbuches.252 Demzufolge stellt die Bestimmung auch keine Anwendungsvoraussetzung des beschleunigten Verfahrens dar.253 In der überwiegenden Mehrzahl dürften die B-Pläne mindestens einem dieser drei Punkte (1. Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, 2. Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum, 3. Verwirklichung von Infrastrukturvorhaben) entsprechen. Selbst wenn diesem Belang keine besondere Gewichtung zukommen mag, sollte in der Begründung im Teil II der Muster-Begründung zu den Planinhalten und Festsetzungen unter Verweis auf die Vorschrift des § 13a Abs. 2 Nr. 3 BauGB auf den zutreffenden Punkt eingegangen werden. Hat der Belang hingegen ein besonderes Gewicht, so kommt ihm Zielcharakter zu. Entsprechend wäre er in die Liste der Ziele aufzunehmen, die nach dem hier unterbreiteten Vorschlag zur MusterGliederung im Teil I, Kapitel 1.1 der Begründung abgearbeitet werden. 6.2.8 Standardtext für die Muster-Begründung Bei B-Plänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB, dessen Festsetzung nicht aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelbar sind, besteht wie dargelegt die Möglichkeit, auf das vergleichsweise aufwändige Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB zu verzichten und stattdessen den F-Plan im Wege der Berichtigung anzupassen. In den Fällen des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB gelten Eingriffe, die auf Grund der Planaufstellung zu erwarten sind, als im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB vor der planerischen Entscheidung erfolgt oder zulässig. Auch wenn dies vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich gefordert wird, gehören wie beim vereinfachten Verfahren in die Vorbemerkung die Voraussetzungen zur Anwendung des be- 250 Ebenda, § 13a, Rn 131. Michael Krautzberger, Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte („BauGB 2007“), in UPR 2006; S. 405. 252 Sven Müller-Grune, „Beschleunigtes Verfahren“ und „Bebauungspläne der Innenentwicklung“ – der neue § 13 a BauGB; in: Baurecht 2007; S. 990. 253 Alfred Scheidler, Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung, in: BauR 2007; S. 650. 251 246 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung schleunigten Verfahrens. Die im Kasten nachfolgenden Beispieltexte für die beiden Planfälle können standardmäßig verwendet werden. Beispiel: Beschleunigtes Verfahren nach § 13a BauGB Der Bebauungsplan „…“ soll als Bebauungsplan der Innenentwicklung im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt werden. Er dient der Wiedernutzbarmachung von Flächen / der Nachverdichtung / Maßnahmen der Innenentwicklung. Fall 1 (§ 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB): Die im Plan zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO / Größe der Grundfläche liegt bei …. m² und somit unterhalb von 20.000 m². Es werden bzw. wurden keine weiteren Bebauungspläne in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang aufgestellt, deren Grundflächen mitzuberücksichtigen wären / Die höchst zulässige Grundfläche von weniger als 20.000 m² wird auch unter Mitberücksichtigung der Grundflächen der beiden benachbarten, in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang stehenden Bebauungspläne „…“ und „…“ nicht überschritten. Durch den Bebauungsplan wird im Übrigen nicht die Zulässigkeit von Vorhaben begründet, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem UVPG oder nach Landesrecht unterliegen. Ebenso bestehen keinerlei Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 b BauGB genannten Natura 2000-Gebiete. Demgemäß erfüllt der Plan die Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 BauGB und kann im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Folgerichtig wird von der Umweltprüfung, von dem Umweltbericht, von der Angabe, welche umweltbezogenen Informationen verfügbar sind, von der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB und von einer Überwachung nach § 4c BauGB abgesehen. Im beschleunigten Verfahren gelten in den Fällen des Absatzes 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB Eingriffe, die auf Grund der Aufstellung des Bebauungsplans zu erwarten sind, als im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB vor der planerischen Entscheidung erfolgt oder zulässig. Fall 2 (§ 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB): Die im Plan zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO / Größe der Grundfläche liegt bei …. m² und somit zwischen 20.000 m² und weniger als 70.000 m². Eine Vorprüfung des Einzelfalls hat ergeben, dass der Bebauungsplan voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen hat, die nach § 2 Abs. 4 Satz 4 BauGB in der Abwägung zu berücksichtigen wären. Einzelheiten ergeben sich aus Teil II der Begründung. Durch den Bebauungsplan wird im Übrigen nicht die Zulässigkeit von Vorhaben begründet, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem UVPG oder nach Landesrecht unterliegen. Ebenso bestehen keinerlei Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 b BauGB genannten Natura 2000-Gebiete. Demgemäß erfüllt der Plan die Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 BauGB und kann im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Folgerichtig wird von der Umweltprüfung, von dem Umweltbericht, von der Angabe, welche umweltbezogenen Informationen verfügbar sind, von der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB und von einer Überwachung nach § 4c BauGB abgesehen. An den Beispieltexten wird deutlich, dass große Teile allgemeingültig und immer gleich sind. Sie haben also den Charakter eines Lückentextes und eignen sich insoweit sehr gut für die Verknüpfung mit dem Datenbanksystem. Die wenigen Variablen wären über ein Auswahlmenü anzusteuern. 7. Methode zur Alternativstandortprüfung im Rahmen der Bauleitplanung (unter Beachtung des allgemeinen Klimaschutzes) Im Zusammenhang mit selbständigen Bebauungsplänen ohne F-Plan oder mit BPlanverfahren, die eine parallele Änderung des F-Plans oder die Anpassung im Wege der Berichtigung (in bestimmten Fällen von B-Plänen der Innenentwicklung nach § 13 a BauGB) erforderlich machen, müssen wie ausgeführt Alternativstandortprüfungen durchgeführt werden. Dabei steht die Frage im Vordergrund, ob sich die Ziele der Planung an anderer Stelle verträglicher und besser umsetzen lassen als im zunächst dafür vorgesehenen Plangebiet. Für 247 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung mögliche alternative Standorte sowie für das eigentlich ins Auge gefasste Plangebiet können Standortprofile entwickelt werden, in denen potenzielle Plangebiete nach einem einheitlichen Raster bewertet werden.254 In diesem Zusammenhang sei auf ein internetbasiertes Prüfprogramm hingewiesen, das eine Standort vergleichende Untersuchung zur umweltgerechten Steuerung ermöglicht. Dieses Programm kann im Internet unter www.fnpbewertungsmatrix.de255 aufgerufen und kostenlos angewendet werden. Es ermöglicht in einem Durchlauf einen überschlägigen Vergleich von bis zu vier möglichen Standortalternativen für Plangebiete mit Wohnfunktionen (also alle Gebiete außer Industrie-, Gewerbe- und Sondergebiete). Zu den Kriterien gehören u. a. wesentliche Gesichtspunkte der Anbindung und Erreichbarkeit. Auf diesem Wege soll die Entscheidungsgrundlage auch dem in § 1 Abs. 5 BauGB festgelegten Grundsatz Rechnung tragen, dass Bauleitpläne zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für den allgemeinen (globalen) Klimaschutz beitragen sollen. Folgende Überlegungen liegen dem Programm diesbezüglich zu Grunde: Bei der Standortentscheidung zur Ausweisung neuer Baugebiete bleibt oft ein wesentlicher Aspekt im Zusammenhang mit der vom Menschen mit verursachten Erderwärmung außer Betracht: Jedes über die Bauleitplanung ermöglichte und realisierte Baugebiet hat Auswirkungen auf das CO2-ausstoßende Verkehrsgeschehen einer Gemeinde. Erfolgt die Neuausweisung von Bauflächen am Ortsrand, so führt das im Vergleich zu einer innerörtlichen Lösung zu einem überproportionalen Anstieg des motorisierten Individualverkehrs. Eine Weichen stellende Abwägung der Standortwahl unter dem Aspekt der daraus resultierenden Verkehrsmengen- und -wegeentwicklung gewinnt gerade mit Blick auf den globalen Klimaschutz an Bedeutung. Die Verkehrsvermeidung gehört in den Verantwortungsbereich der Stadtplanung. Ihr muss vor dem Hintergrund des Klimawandels besondere Beachtung geschenkt werden. Der Beitrag einer Verkehr einsparenden Stadt- und Regionalplanung kann durchaus beachtlich sein. Für Österreich wurde im Rahmen einer Studie des Verkehrsclubs Österreich (VCÖ) das CO2-Reduktionspotenzial von Maßnahmen im Verkehrsbereich untersucht. Danach wurde deutlich, dass mit einer verkehrssparenden Raumordnung, die Planungen zur Förderung der Stadt der kurzen Wege einschließt, das zweithöchste Reduktionspotenzial verbunden wäre (immerhin - 580.000 Tonnen CO2 im Jahr 2012) (vgl. Abb. 23). 254 Vgl. Jürgen Busse, Franz Dirnberger, Ulrike Pröbst, Werner Schmid, Die neue Umweltprüfung in der Bauleitplanung. Ratgeber für Planer und Verwaltung; München 2005, S. 264 f.; Arno Bunzel, Bauleitplanung und Flächenmanagement bei Eingriffen in Natur und Landschaft, Berlin, 2000, S. 86 f. 255 Das Programm wurde unter meiner Leitung im Rahmen eines Projektes am Institut für Stadt- und Regionalplanung (ISR) der Technischen Universität Berlin, Fachgebiet Bau- und Planungsrecht, im Jahr 2008 entwickelt. 248 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die Klimaforscher, zusammengeschlossen im Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), dem von den Vereinten Nationen im Jahre 1988 installierten zwischenstaatlichen Ausschuss für den Klimawandel, gaben im Weltklimabericht von 2007 als Zielvorgabe vor, dass gegenüber der vorindustriellen Zeit der weltweite Temperaturanstieg auf 2° C als die kritische Erwärmungsgrenze begrenzt bleiben muss, um die Folgen für die Umwelt auf ein verkraftbares Maß zu reduzieren. Da allein zwischen den Jahren 1906 und 2005 bereits ein Temperaturanstieg von knapp 0,8° C zu verzeichnen ist, darf die globale Mitteltemperatur also nicht um mehr als weitere 1,2° C steigen.256 Bricht man dieses Ziel auf den „höchstzulässigen“ durchschnittlichen Pro-Kopf-Verbrauch herunter, darf jeder Erdenbewohner nicht mehr als einen CO2-Ausstoß von mehr als 2 Tonnen pro Jahr verursachen. Derzeit liegt der Pro-Kopf-Verbrauch in den USA bei rund 20 Tonnen CO2 pro Jahr und in Deutschland bei rund 10 Tonnen.257 Die Industrienationen liegen Abb. 23: Übersicht über CO2-Reduktionspotenziale allesamt deutlich über dem untersuchter Maßnahmen (eigene Darstellung, QuelVerbrauchsziel. Schwellenländer oder le: VCÖ, Klimaschutz im Verkehr, Wien 2008, S. 43) Emerging Markets wie China als einwohnerstärkstes Land (rd. 4 Tonnen CO2 pro Jahr), Indien sowie die osteuropäischen Länder und Russland (rd. 10,6 t) gesellen sich als Umweltsünder hinzu. Gleichzeitig steigt die Weltbevölkerung an (von derzeit rund 6,7 Mrd. Menschen auf 9,2 Mrd. Menschen im Jahr 2050) mit entsprechenden Folgen für die Energienachfrage.258 In diesem Zusammenhang ist es gut und richtig, dass die Planungsgrundsätze in § 1 Abs. 5 BauGB mit dem EAG Bau 2004 um den Passus erweitert wurden, dass in der Bauleitplanung die angestrebte Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt und der Schutz und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz erfolgen soll. Die FNP-Bewertungsmatrix bezieht die im Rahmen der Bauleitplanung wesentlichen Klima beeinflussenden Aspekte ein, ohne die übrigen Umweltbelange auszublenden. Insgesamt setzt sich das Programm aus acht verschiedenen sog. „Prüf-Bausteinen“ zusammen, die mit jeweils ihrer Bedeutung entsprechenden Gewichtungsfaktoren versehen sind: 256 Michael Müller, Ursula Fuentes, Harald Kohl (Hrsg.), Der UN-Weltklimareport – Bericht über eine aufhaltsame Katastrophe, Köln 2007, S. 19. 257 Vortrag der Bundeskanzlerin Angela Merkel im Rahmen der 7. Jahreskonferenz des Rates für Nachhaltige Entwicklung in Berlin am 27.11.2007. 258 Vortrag von Claudia Kemfert im Rahmen der SRL-Tagung „Zukunft der Planung“ am 19.06.2009 in Berlin. 249 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Mobilität / Lage / Erreichbarkeit (Gewichtungsfaktor: 25%) Emissionen / Immissionen (Gewichtungsfaktor: 10%) Kleinklima (Gewichtungsfaktor: 5%) Boden und Flächen(neu)inanspruchnahme (Gewichtungsfaktor: 20%) Natur (Flora/Fauna) (Gewichtungsfaktor: 15%) Wasser (Gewichtungsfaktor: 10%) Energie (Gewichtungsfaktor: 10%) Orts- und Landschaftsbild (Gewichtungsfaktor: 5%) Nachfolgend soll auf wesentliche Aspekte des weitgehend selbsterklärenden Internet-Tools eingegangen werden. Unter www.fnp-bewertungsmatrix.de öffnet sich die Titelseite zum Programm mit einführenden Erläuterungen. Über den Befehl „Weiter“ gelangt man auf die Folgeseite, auf der in den Eingabefeldern die Namen von bis zu vier miteinander zu vergleichenden Standorten eingetragen werden können. Trägt man z.B. nur in zwei von insgesamt vier Feldern (vgl. Abb. 24) Namen von Untersuchungsgebieten ein, so erscheinen auf den Nachfolgeseiten dementsprechend nur zwei Bewertungskästchen zur Noteneingabe für jedes einzeln aufgerufene Kriterium. Der Seite zur Eingabe der Gebietsnamen folgen acht weitere Bewertungs-Seiten. Dazu sollen Noten eingegeben werden, die am Schulnotensystem angelehnt sind. Eine 1,0 vergibt man für eine sehr gute Bewertung in Bezug auf das zu bewertende Prüfkriterium. Zwischen zwei glatten Noten (wie in der Schule ist die schlechteste Note eine 6,0) ermöglicht das Programm zwei Zwischenschritte. Eine 2,3 Abb. 24: Eingabemaske zur Eintragung der Namen der Unentspricht einer 2-, und eine 2,7 tersuchungsgebiete (Quelle: www.fnp-bewertungsmatrix.de entspricht einer 3+. Die Noten (Zugriff am 15.07.2009)) können mit Ausnahme des Prüfbausteins 4. „Boden und Flächen(neu)inanspruchnahme“ über die unterhalb der Notenfelder jeweils vorhandenen Plusbzw. Minus-Buttons angesteuert werden. Die zunächst vorgegebene Note „1“ kann durch Klicks auf dem Minus-Button stufenweise durch schlechtere Noten ersetzt werden. Durch Klick auf dem Plus-Button kann eine Note auch wieder heraufgesetzt werden. In Anlehnung an die Farben einer Ampel verändert sich mit jeder Notenabstufung die den Noten hinterlegte Feldfarbe von Grün über Gelb (3) und Orange (4) bis hin zum Dunkelrot (6). Das Programm unterstützt den Anwender bei der Notenvergabe, indem für die Vergabe bestimmter Notenschritte die hierfür erforderlichen Voraussetzungen erläutert werden. Es dürfte in der Praxis vorkommen, dass der Bearbeiter wegen besonderer Rahmenbedingungen das Zustandekommen einer Note begründen möchte. Vorstellbar ist beim Thema Erreichbarkeit, dass ein potenzielles Gebiet derzeit noch schlecht an den ÖPNV angebunden ist, dass jedoch mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in den nächsten fünf Jahren mit einem neuen Straßenbahnanschluss zu rechnen ist, der die Verbindung mit dem ÖPNV zum Stadtzentrum erheblich verbessern wird. Dann kann eine entsprechend gute Note vergeben werden, obwohl 250 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung die derzeitige Situation ohne entsprechende Perspektive eine deutlich schlechtere Bewertung erfordert hätte. In solch einer Situation hat der Bearbeiter die Möglichkeit, über den Button „Notizen hinzufügen“ entsprechende Erläuterungen vorzunehmen. Untersuchungsgebiet 4: 4,3 kommt zustande wegen … Abb. 25: Prüfbaustein „Mobilität, Kriterium „Erreichbarkeit“ (Quelle: www.fnp-bewertungsmatrix.de (Zugriff am 15.07.2009)) Die Notizen können auch dazu verwendet werden, Maßgaben für eine spätere Planung zu verfassen (z.B.: „Standort 3: Baumreihe am Ufer ist aus kleinklimatischen Gründen zu erhalten“). Durch diese Maßgaben soll auch zum Ausdruck gebracht werden, dass eine bestimmte Note nur zu rechtfertigen ist, soweit dieser Maßgabe, nämlich der Erhaltung der Baumreihe, gefolgt wird. Die Notenbildung bei Prüfbaustein 4. „Boden und Flächen(neu)inanspruchnahme“ unterscheidet sich etwas von der bei den anderen Prüfbausteinen und soll daher kurz erläutert werden. Die Gesamtnote dieses Bausteins hängt vor allem von Art und Zustand der vorhandenen Bodennutzung ab. Soll eine voll versiegelte oder überwiegend kontaminierte Fläche für die Planung in Anspruch genommen werden, ist das im Sinne des Flächenrecyclings sehr positiv zu bewerten. Dementsprechend wird hierfür eine 1,0 vergeben. Es ist jedoch denkbar, dass innerhalb eines größeren Plangebietes nur ein Teil voll versiegelt oder kontaminiert, ein anderer hingegen als Kleingartenanlage genutzt wird und ein dritter einer naturnahen Grünfläche entspricht. Aus diesem Grunde sieht das Programm nicht etwa die Eingabe von Noten in den grün hinterlegten Feldern vor, sondern die Eingabe von Prozentangaben. Sind im ersten Untersuchungsgebiet 81 % der Fläche voll versiegelt, so wird eine „81“ in das dafür vorgesehene Feld eingetragen. Die „4“ in der sechsten Zeile und ersten Spalte des nachfolgenden Beispiels steht für eine Kleingartenanlage (oder jedenfalls einen Teil davon), die 4 % der Gesamtfläche des potenziellen Plangebietes für sich in Anspruch nimmt. Nach dem Beispiel sind weitere 15 % des Untersuchungsgebietes naturnahe Grünflächen. Aus diesen Angaben errechnet das Programm automatisch und unter Berücksichtigung der Flächenanteile die Durchschnittsnote aus. 251 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Abb. 26: Notenbildung in Prüfbaustein 4 „Boden und Flächen(neu)inanspruchnahme“ (Quelle: www.fnp-bewertungsmatrix.de (Zugriff am 15.07.2009)) Baustein 4 wird durch zwei weitere Kriterien anteilig mitbewertet: 10% der Note für den Baustein kommen durch eine „Vorher-Nachher-Betrachtung“ zustande (Prüfkriterium 2). Hierbei ist der Ist-Zustand vor der planerischen Entscheidung mit dem SollZustand nach Planrealisierung zu vergleichen. Hier wird zusätzlich zum ersten Kriterium und unabhängig vom Biotoptyp das Maß der Neuversiegelung in den Blick genommen. Schließlich besteht ein Unterschied darin, ob eine neu in Anspruch genommene voll versiegelte Fläche nach Planrealisierung komplett versiegelt bleibt oder ob überdies Teilflächen entsiegelt und begrünt werden. Führt also die Nutzung beispielsweise zu einer spürbaren Entsiegelung mit entsprechend positiven Auswirkungen auf das Schutzgut Boden, kann eine „1“ vergeben werden. Erfordert die neue Nutzung hingegen zusätzliche Flächenversiegelung in erheblichem Umfange, ist dies aus dem Blickwinkel des Schutzgutes Boden entsprechend schlecht zu bewerten. Wesentlich für die Bewertung des Bausteins ist schließlich noch das dritte Prüfkriterium mit einem Gewichtungsanteil von 20% am Gesamtergebnis des Prüfbausteins 4. Hierzu wird die Umgebung des Untersuchungsgebietes in Abhängigkeit von der angestrebten Gebietsart in den Blick genommen. Je höher die sich aus dieser Umgebung ableitende städtebauliche Dichte für das potenzielle Plangebiet ist, desto besser ist es zu bewerten. In Nachbarschaft zu einem sehr dünn besiedelten Gebiet wäre eine Grund und Boden sparende Bauweise nur gegen Widerstände realisierbar. Städtebaulich wäre sie überdies sehr streitbar. Prüfbaustein 7 „Energie“ betrifft die stadtplanerische Ebene bei der Standortentscheidung nur bedingt. Der Baustein wird dementsprechend mit einem Anteil von nur 10 % gewichtet. Der Baustein dient jedoch dazu, im Vorfeld der Planung (stärker als bisher) zu prüfen, ob sich die Untersuchungsgebiete aus Sicht der Energieversorgung zur Nutzung umweltfreundlicher und regenerativer Energien anbieten. Nur bestimmte Lagen und Standortvoraussetzungen legen 252 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung beispielsweise die Installation von Photovoltaikanlagen auf dem Dach nahe. An bestimmten Standorten kann sich auch die Nutzung von Erdwärme anbieten oder es befindet sich ein Blockheizkraftwerk in der Nähe, das die zukünftige Energieversorgung übernehmen würde. Der Anschluss an das zentrale Energieversorgungsnetz würde in der Rangfolge realistischer Möglichkeiten an letzter Stelle folgen. Fragen zur energieeffizienten Bauweise treten in dieser Betrachtung selbstverständlich in den Hintergrund, da die Planung hierauf kaum Einfluss hat. Nach Prüfbaustein 8 zum Orts- und Landschaftsbild (Gewichtungsfaktor 5 %) öffnet sich die letzte Seite, in der das Gesamtergebnis tabellarisch zusammengefasst wird (vgl. Abb 29). Auf dieser Ergebnisseite werden zum einen die Gesamtnoten jedes einzelnen Prüfbausteins noch einmal Zeile für Zeile und Untersuchungsgebiet für Untersuchungsgebiet übersichtlich zusammengestellt. Zum anderen wird ganz unten die Gesamtnote automatisch errechnet. Sie ergibt sich aus den gewichteten Noten der acht Prüfbausteine. Dieses Endergebnis soll die Grundlage für eine abwägungsgerechte Standortentscheidung der Gemeinde sein. Auf den Seiten zu den Prüfbausteinen eingegebene Notizen tauchen ebenso vollständig auf der Ergebnisseite auf. Sie erscheinen jeweils unterhalb des entsprechenden Prüfbausteins. Die Ergebnisseite kann jederzeit und von jedem Prüfbaustein direkt über die Funktion „zum Endergebnis“ angesteuert werden. Das mit dem Internet-Tool errechnete Endergebnis drückt ausschließlich eine Bewertung im Vergleich zu anderen ins Auge gefassten Untersuchungsgebieten aus. Absolute Zahlen, z. B. zur Feststellung des mit der Ausweisung eines Baugebietes möglicherweise verbundenen CO2-Verbrauchs, können hingegen nicht ermittelt werden. In der Bewertungsmatrix werden also die Noten bildenden Rückschlüsse aus dem Vergleich der wesentlichen Rahmenbedingungen gezogen. Dieser Vergleich jedoch erlaubt im „Wettbewerb“ um den umweltverträglichsten Standort eine nachvollziehbare und abwägungsgerechte Entscheidung der jeweiligen Gemeinde. Sicherlich kann die Prüfung eine komplette Umweltprüfung nicht ersetzen. Dies kann und wird aber auch im Zusammenhang mit der Standortalternativenprüfung nicht erwartet. Die FNP-Bewertungsmatrix leistet insoweit einen wichtigen Beitrag zu einer an den Planungsgrundsätzen des § 1 Abs. 5 BauGB orientierten Standortentscheidung, bei der auch wichtige Überlegungen zu einem umweltverträglichen allgemeinen (globalen) Klimaschutz in einer Weise einbezogen werden, wie sie auf der Ebene der Bauleitplanung insgesamt nur verlangt werden kann. Eine Verknüpfung mit dem Datenbanksystem ist nicht möglich, aber auch gar nicht erforderlich. Das im Internet zur Verfügung stehende Tool ist unabhängig zu nutzen. Die Ergebnisse der Alternativenprüfung lassen sich entweder ausdrucken und als Anhang der Begründung anfügen oder mit Hilfe von „copy and paste“ direkt in die Begründung überführen. 253 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Endergebnis Aus der Bewertung der einzelnen Prüfbausteine ergibt sich folgendes Gesamtergebnis, das als Entscheidungshilfe bei der Standortsuche nach umwelt- und klimagerechten Gebietsräumen für die Ausweisung von Wohnbau- oder gemischten Bauflächen dienen soll. 1 Spindlersfeld Mobilität / Lage / Erreichbarkeit 25% 1,72 2 3 Niederschöneweide Friedrichshagener Str. 2,34 2,17 4 Wendenschloßstr 4,61 Spindlersfeld: Note wg. geplantem Anschluss an die Regionalbahn um eine Note aufgewertet! Eignung für den Fahrradver- Niederschöneweide: Maßnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherkehr: heit geboten und möglich Erreichbarkeit von Angeboten Wendenschloßstraße: Integration von Angeboten der sozialen Infrasozialer Infrastruktur: struktur geboten (insb. Kita) Emissionen / Immissionen 10% 2,25 2,14 2,04 1,30 ÖPNV-Anschluss: Kleinklima 5% 2,30 2,70 2,30 2,70 Friedrichshagener: Baumreihe am Ufer ist aus kleinklimatischen Gründen zu erhalten Kleinklima: Boden und Flächen (neu)inanspruchnahme 20% 1,73 2,59 1,93 3,00 Natur (Flora/Fauna) 15% 1,91 2,30 2,09 3,95 Wasser 10% 2,00 3,40 1,79 1,70 Grundwasser: Energie Orts- und Landschaftsbild Gesamtergebnis: Friedrichshagener: Erhalt des Gehölzuferstreifens erforderlich 10% 1,00 1,00 2,30 2,30 5% 1,30 1,70 1,30 1,00 1,77 2,32 2,03 3,06 Abb. 27: Endergebnis nach vollständiger Notenvergabe für 4 Untersuchungsgebiete (Quelle: www.fnp-bewertungsmatrix.de (Zugriff am 15.07.2009)) 8. Auswirkungen des Umweltschadensrechts auf die Bebauungsplanung Das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) wurde in den vergangenen Jahren mehrmals geändert, zuletzt 2007, 2008 sowie 2009/10. 2007 wurden im Zusammenhang mit der Verabschiedung des Umweltschadensgesetzes (USchadG) durch Art. 3 des Gesetzes zur Umsetzung der 254 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden vom 10.05.2007 (BGBl. I S. 666) mit § 21 Abs. 4 BNatSchG und § 21a BNatSchG neue Vorschriften in das Bundesnaturschutzgesetz eingefügt. Die nachfolgende Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes auf Grund des Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (1. BNatSchGÄndgG) vom 12.12.2007 und mit Wirkung vom 17.06.2008 erfolgte mit dem Ziel, den Artenschutz auch außerhalb besonderer Schutzgebiete zu verbessern (BGBl. I S. 2873 - Nr. 63). Die jüngste Novelle vom 29.07.2009 (BGBl. I S. 2542), in Kraft getreten am 01.03.2010, hatte vor allem eine Neuordnung der Vorschriften zum Gegenstand. Die mit den Novellen verbundenen Änderungen wirken sich auf die Bauleitplanung und die Umweltprüfung aus. Beim Verfassen von B-Planbegründungen ist im Zusammenhang mit dem neuen Umweltschadensgesetz erhöhte Aufmerksamkeit geboten. Denn danach können möglicherweise Haftungsansprüche gegenüber den Verantwortlichen (Gemeinde oder beauftragtes Planungsbüro) geltend gemacht werden. Dies kann dann der Fall sein, wenn auf geschützte Arten bezogene Erhebungslücken im Rahmen der Bauleitplanung und Lücken in der Begründung bzw. im Umweltbericht zu Umweltschäden und in der Folge zu einem Planungsschaden führen. Diese Gefahr besteht in besonderer Weise bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung, weil hierbei von einer Umweltprüfung abgesehen wird, sowie bei AngebotsBebauungsplänen, bei denen Umwelt-Auswirkungen – auch solche auf geschützte Arten – während der Planaufstellung noch gar nicht vollständig abschätzbar sind, weil diese je nach Art, Maß und Ausführung der (manchmal auch erst Jahre später realisierten) baulichen oder sonstigen Anlagen ganz unterschiedlich ausfallen können. Auf Einzelheiten soll im Folgenden eingegangen werden. Zu diesem Zweck sollen inhaltlich die im Rahmen dieser Arbeit relevanten Punkte der BNatSchG-Novellen 2007 und 2008 und das neue USchadG genauer betrachtet werden, wobei jedoch die Neunummerierung der Paragraphen auf Grund der jüngsten Novelle 2009/10 sowie deren genauer Wortlaut verwendet wird. Auf die alte Nummerierung und auf einen ggf. anders lautenden Wortlaut von Vorschriften wird jeweils hingewiesen. 8.1 Die BNatSchG-Novelle 2007 Zur Regelung des Verhältnisses von Eingriffsregelung und Baurecht wurde in § 21 Abs. 4 eingefügt. Dieser findet sich nach jüngster Novellierung als Absatz 4 in § 18 BNatSchG wieder: BNatSchG 2007 § 21 (4) Wird bei Entscheidungen über Vorhaben nach § 34 des Baugesetzbuchs das Benehmen nach Absatz 3 nicht erteilt, weil Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Vorhaben eine Schädigung im Sinne des § 21a Abs. 1 Satz 1 verursachen kann, ist dies auch dem Vorhabenträger mitzuteilen. Auf Antrag des Vorhabenträgers hat die für die Erteilung der Zulassungsentscheidung zuständige Behörde im Benehmen mit der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde die Entscheidungen nach § 19 oder entsprechendem Landesrecht zu treffen, soweit sie der Vermeidung, dem Ausgleich oder dem BNatSchG 2009/10 § 18 (4) Ergeben sich bei Vorhaben nach § 34 des Baugesetzbuches im Rahmen der Herstellung des Benehmens nach Absatz 3 Anhaltspunkte dafür, dass das Vorhaben eine Schädigung im Sinne des § 19 Absatz 1 Satz 1 verursachen kann, ist dies auch dem Vorhabenträger mitzuteilen. Auf Antrag des Vorhabenträgers hat die für die Erteilung der Zulassung zuständige Behörde im Benehmen mit der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde die Entscheidungen nach § 15 zu treffen, soweit sie der Vermeidung, dem Ausgleich oder dem Ersatz von Schädigungen nach § 19 Absatz 1 Satz 1 dienen; 255 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Ersatz von Schädigungen nach § 21a Abs. 1 Satz 1 dienen; in diesen Fällen gilt § 21a Abs. 1 Satz 2. Im Übrigen bleibt Absatz 2 Satz 1 unberührt. in diesen Fällen gilt § 19 Absatz 1 Satz 2. Im Übrigen bleibt Absatz 2 Satz 1 unberührt. Nach § 18 Abs. 2 BNatSchG n. F. bzw. § 21 Abs. 2 BNatSchG a. F. ist bei Vorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen (auch von solchen in Aufstellung befindlichen nach § 33 BauGB) und innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile nach § 34 BauGB (Innenbereich) die Eingriffsregelung nicht anzuwenden. Immerhin ist aber nach § 18 Abs. 3 BNatSchG n. F. bzw. § 21 Abs. 3 BNatSchG a. F. für Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben im Innenbereich das Benehmen mit der Naturschutzbehörde herzustellen. Für die Prüfung bei Vorhaben nach § 34 BauGB (sowie bei Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 und 4 BauGB) wird der zuständigen Naturschutzbehörde ein Monat Zeit eingeräumt. Äußert sie sich nicht, kann davon ausgegangen werden, dass Naturschutz- und Landschaftspflegebelange nicht berührt sind. Nach dem neu eingefügten Absatz 4 haben die Naturschutzbehörden ihr Benehmen zu verweigern, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Schäden an bestimmten Arten und natürlichen Lebensräumen zu erwarten sind. Als eine solche Schädigung im Sinne des Umweltschadensgesetzes ist nach Absatz 1 des im Bundesnaturschutzgesetz neu eingefügten Paragraphen 21a a. F. (nunmehr: § 19 BNatSchG) jeder Schaden zu betrachten, der erhebliche nachteilige Auswirkungen für die Erreichung oder Beibehaltung des günstigen Erhaltungszustands dieser Lebensräume oder Arten hat.259 Lebensräume und Arten in diesem Sinne werden in den folgenden Absätzen 2 und 3 definiert. Für Schäden hat nach dem USchadG wiederum der Verursacher zu haften (zu den Regelungen des USchadG weiter unten). Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG n. F. liegt keine Schädigung vor bei zuvor ermittelten nachteiligen Auswirkungen von Tätigkeiten einer verantwortlichen Person, die von der zuständigen Behörde nach den §§ 34, 35, 45 Abs. 7 oder § 67 Abs. 2 BNatSchG n. F. oder, wenn eine solche Prüfung nicht erforderlich ist, nach § 15 oder auf Grund der Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 30 oder 33 BauGB genehmigt wurden oder zulässig sind (Enthaftungsregelung).260 Die Voraussetzungen für eine Enthaftung sind demzufolge nur gegeben, wenn nachteilige Auswirkungen ganz konkret, also z. B. bezogen auf eine bestimmte Fledermauspopulation, ermittelt worden sind und Maßnahmen zur Vermeidung oder zum Ausgleich angeordnet und ordnungsgemäß durchgeführt wurden und dennoch der Umweltschaden bei diesen Fledermäusen eintritt.261 Bei Innenbereichsvorhaben im Sinne des § 34 BauGB greift die Enthaftungsregelung, sobald im Zulassungsverfahren die Gefahr einer Schädigung von Arten und natürlichen Lebensräumen i. S. d. § 19 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG n. F. bzw. § 21a Abs. 1 Satz 1 BNatSchG a. F. erkannt worden ist und die zuständige Naturschutzbehörde nach der neuen Vorschrift des § 18 Abs. 4 BNatSchG n. F. bzw. § 21 Abs. 4 BNatSchG a. F. davon Gebrauch macht, trotz der grundsätzlich gegebenen Befreiung von der Eingriffsregelung eben doch auf Grundlage des § 15 BNatSchG n. F. bzw. § 19 BNatSchG a. F. über Ersatz- und Kompensationsmaßnahmen zu entscheiden. Bei Innenbereichsvorhaben wirft also die zuständige Natur259 http://www.xfaweb.baden-wuerttemberg.de/NafaWeb/berichte/inf07_2/inf07_20039.html (Zugriff am 11.02.2009). 260 § 21 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG a. F.: „Abweichend von Satz 1 liegt eine Schädigung nicht vor bei zuvor ermittelten nachteiligen Auswirkungen von Tätigkeiten eines Verantwortlichen, die von der zuständigen Behörde nach §§ 34, 34a, 35 oder entsprechendem Landesrecht, nach 43 Abs. 8 oder § 62 Abs. 1 oder, wenn eine solche Prüfung nicht erforderlich ist, nach 1. § 19 oder entsprechendem Landesrecht oder 2. auf Grund der Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 30 oder 33 des Baugesetzbuchs genehmigt wurden oder zulässig sind.“ 261 Hans Walter Louis, Die Haftung für Umweltschäden an Arten und natürlichen Lebensräumen, in: NuR 2009, S. 6. 256 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung schutzbehörde auf der Grundlage der Bauantragsunterlagen noch einen prüfenden Blick auf das Vorhaben und kann erforderlichenfalls im Sinne des Artenschutzes eingreifen. Im Geltungsbereich von Bebauungsplänen ist das Benehmen der Naturschutzbehörde hingegen nicht erforderlich. Der Gesetzgeber geht offensichtlich davon aus, dass alle möglichen nachteiligen Auswirkungen von Vorhaben hinreichend im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens bzw. der Umweltprüfung ermittelt und in der Folge Schädigungen von Arten und natürlichen Lebensräumen ausgeschlossen werden können. Nur unter diesen Bedingungen würden die Tatbestandsvoraussetzungen für die Enthaftungsregelung vorliegen. Es wird im weiteren Verlauf noch aufgezeigt, dass hierin ein Systemfehler erkennbar wird. Zuvor soll jedoch der Blick auf das Umweltschadensgesetz gelenkt werden. 8.2 Das Umweltschadensgesetz (USchadG) Am 21.04.2004 ist die EU-Richtlinie über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (2004/35/EG) in Kraft getreten.262 Mit dem Umweltschadensgesetz (USchadG) hat der Bund für die Umsetzung auf nationaler Ebene gesorgt. Das USchadG kommt bei „Umweltschäden" zur Anwendung, die von einem Verantwortlichen verursacht werden. Nach § 2 USchadG ist eine Schädigung von Arten und natürlichen Lebensräumen nach Maßgabe des § 19 BNatSchG n. F. bzw. § 21a BNatSchG a. F. ein Umweltschaden i. S. d. USchadG. Als Umweltschaden gilt auch eine Schädigung der Gewässer nach Maßgabe des § 22a des Wasserhaushaltsgesetzes oder eine Schädigung des Bodens durch eine Beeinträchtigung der Bodenfunktionen i. S. d. § 2 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes, die durch eine direkte oder indirekte Einbringung von Stoffen, Zubereitungen, Organismen oder Mikroorganismen auf, in oder unter den Boden hervorgerufen wurde und Gefahren für die menschliche Gesundheit verursacht. Ein Schaden bzw. einer Schädigung liegt bei einer direkt oder indirekt eintretenden feststellbaren nachteiligen Veränderung einer natürlichen Ressource (Arten und natürliche Lebensräume, Gewässer und Boden) oder Beeinträchtigung der Funktion einer natürlichen Ressource vor. Als verantwortlich gilt jede natürliche oder juristische Person, die eine berufliche Tätigkeit ausübt oder bestimmt, einschließlich der Inhaber einer Zulassung oder Genehmigung für eine solche Tätigkeit oder der Person, die eine solche Tätigkeit anmeldet oder notifiziert, und dadurch unmittelbar einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht hat. Im planerischen Kontext können Schädigungen im Zuge der Errichtung baulicher Anlagen oder durch ihren Betrieb ausgelöst werden. Als Verantwortliche kommen dann insbesondere der Vorhabenträger oder der Betreiber einer Anlage in Frage. Besteht die Gefahr eines Umweltschadens, hat der Verantwortliche nach § 5 USchadG unverzüglich die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu ergreifen; möglicherweise kann demzufolge ein Vorhaben zunächst nicht oder nur eingeschränkt umgesetzt werden. Ist ein Umweltschaden bereits eingetreten, hat der Verantwortliche nach § 6 USchadG die erforderlichen Schadensbegrenzungsmaßnahmen vorzunehmen und die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gemäß § 8 USchadG zu ergreifen. Nach § 9 Abs. 1 USchadG trägt der Verantwortliche vorbehaltlich von Ansprüchen gegen die Behörden oder Dritte die Kosten der Vermeidungs-, Schadensbegrenzungs- und Sanierungsmaßnahmen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob im Geltungsbereich von Bebauungsplänen die Gemeinde oder aber der beauftragte Planer vom 262 ABl. EU 2004 Nr. 1 L 143, S. 56, zuletzt geändert in Abl. 2006 Nr. L 102, S. 15. 257 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Eigentümer/Vorhabenträger belangt werden kann, wenn aufgrund unzureichender Untersuchungstiefe nicht auf mögliche Gefahren einer Schädigung hingewiesen worden ist. Könnte der Eigentümer des Baugrundstücks also einen Planungsschaden geltend machen? Diese Frage ist von großer Bedeutung und wird in der Fachöffentlichkeit unterschiedlich betrachtet. Nach Louis sind behördliche Entscheidungen wie Genehmigungen, Planfeststellungen oder Bauleitplanungen nicht als berufliche Tätigkeit im Sinne des USchadG einzustufen und unterliegen somit nicht der Haftung für Umweltschäden. Allein zwischen der Zulassung und der Ausführung eines Vorhabens stehe immer die Entscheidung des Vorhabenträgers, ob er von der Zulassung Gebrauch machen will.263 Nach dem USchadG ist zu unterscheiden zwischen verschuldensunabhängiger (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 USchadG) und verschuldensabhängiger Haftung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 USchadG). Die verschuldensunabhängige Haftung besteht nur bei bestimmten beruflichen Tätigkeiten, die enumerativ und abschließend in der Anlage 1 zum USchadG aufgeführt sind.264 Die verschuldensabhängige Umwelthaftung kann im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahren jedoch auch die für die Zusammenstellung von Antragsunterlagen zuständigen Planer betreffen. Da es nicht Aufgabe der Behörde ist, eigene Bestandsaufnahmen durchzuführen, um Mängel in Antragsunterlagen ausfindig zu machen, dürfte die Haftung beim Planer liegen, sofern ein Verschulden vorliegt. Wurden keine hinreichenden Untersuchungen durchgeführt (etwa weil der Auftraggeber nicht bereit war, diese durchführen zu lassen/zu honorieren), sollte der Planer auf deren Notwendigkeit hinweisen und sich eine Haftungsübernahme geben lassen.265 Es ist auch denkbar, dass gerade bei nach Landesrecht genehmigungsfreien Vorhaben auch gegenüber der den B-Plan aufstellenden Gemeinde oder dem beauftragten B-Planer ein Planungsschaden geltend gemacht werden könnte, etwa wenn auf geschützte Arten in der Begründung nicht hinreichend eingegangen wurde und daher für den Vorhabenträger überraschend Vorhaben z. B. zwecks Gefahrenabwehr gemäß § 5 USchadG nicht, nur zeitverzögert oder nur in veränderter Form realisierbar sind.266 Auch wenn diese gesetzlichen Neuerungen erst seit 2007 gelten, haften Unternehmen ab diesem Zeitpunkt auch rückwirkend für Schäden im Geltungsbereich von alten Bebauungsplänen, wenn die Schäden nach dem 30. April 2007 verursacht wurden. Die Tragweite der Vorschriften des USchadG wird durch die Verschärfung des Artenschutzes im Rahmen der sog. „kleinen Bundesnaturschutz-Novelle“ noch verstärkt. Auf Einzelheiten soll nachfolgend eingegangen werden. Im Anschluss daran soll aufgezeigt werden, wie die Begründung zum Bebauungsplan dazu genutzt werden sollte, das Geltendmachen eines so gearteten Vertrauensschadens abzuwenden. 8.3 Die „kleine Bundesnaturschutz-Novelle“ 2008 Die „kleine Bundesnaturschutz-Novelle“ geht auf ein gegen die Bundesrepublik Deutschland in der Rechtssache C-98/03 ergangenes Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 10. Januar 2006 zurück, wonach u. a. im BNatSchG i. d. F. vom 25.03.2002 (BGBl. I S. 1193) die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen nicht vollständig in nationales Recht um263 Hans Walter Louis, Die Haftung für Umweltschäden an Arten und natürlichen Lebensräumen, in: NuR 2009, S. 3. 264 Ralf Brinktrine, Der Bodenschutz im Umweltschadensgesetz, in: ZUR, 7-8/2007, S. 339. 265 Hans Walter Louis, Die Haftung für Umweltschäden an Arten und natürlichen Lebensräumen, in: NuR 2009, S. 4 f. 266 Hierzu Dr. Christian-W. Otto im Rahmen eines Vortrags an der Technischen Universität Berlin am 6. Februar 2009. 258 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung gesetzt worden ist. Eine Rüge des EuGH betraf auch das Pflanzenschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai 1998. Ein Verstoß bestand dem Urteil zufolge darin, dass • für bestimmte Projekte außerhalb besonderer Schutzgebiete i. S. d. Artikels 4 Abs. 1 FFHRichtlinie nicht die Pflicht zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung vorgesehen war, unabhängig davon, ob die Projekte ein besonderes Schutzgebiet beeinträchtigen könnten (betr.: § 10 Abs. 1 Nr. 11 Buchstabe b und c BNatSchG i. d. F. vom 25.03.2002), • Emissionen in ein besonderes Schutzgebiet unabhängig davon zulässig waren, ob sie dieses erheblich beeinträchtigen könnten (betr.: § 36 BNatSchG i. d. F. vom 25.03.2002), • bestimmte nicht absichtliche Beeinträchtigungen von geschützten Tieren aus dem Geltungsbereich der Artenschutzbestimmungen ausgenommen waren (betr. § 43 Abs. 4 BNatSchG i. d. F. vom 25.03.2002), • bei bestimmten mit dem Gebietsschutz zu vereinbarenden Handlungen nicht die Einhaltung der Ausnahmetatbestände des Artikels 16 FFH-Richtlinie sichergestellt waren (betr. § 43 Abs. 4 BNatSchG i. d. F. vom 25.03.2002).267 Durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes wurde der Begriff „Projekt“ aufgegeben.268 Anstelle dessen wird nun auf den Vorhabenbegriff der Richtlinie 84/337/EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-Richtlinie) mit der Folge zurückgegriffen, dass nun nicht mehr zwischen Projekten innerhalb oder außerhalb besonderer Schutzgebiete unterschieden wird. Vor der „kleinen Bundesnaturschutz-Novelle“ 2008 führte der Projektbegriff des § 10 Abs. 1 Nr. 11 b) und c) BNatSchG-alt dazu, dass keine Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden musste für • potenziell erheblich beeinträchtigende Vorhaben außerhalb von Natura-2000-Gebieten, die keine Eingriffe in Natur und Landschaft darstellen, • nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz nicht genehmigungsbedürftige Anlagen sowie Gewässerbenutzungen, die nach dem Wasserhaushaltsgesetz keiner Erlaubnis oder Bewilligung bedürfen. Gemäß § 34 Abs. 6 BNatSchG n. F. bzw. § 34 Abs. 1a BNatSchG a. F. soll gewährleistet werden, dass eine Verträglichkeitsprüfung auch dann in den nach der FFH-Richtlinie erforderlichen Fällen durchgeführt werden kann, wenn für ein Projekt nach anderen Rechtsvorschriften bislang keine Anzeige oder Entscheidung erforderlich ist. Durch Aufhebung des alten § 36 BNatSchG werden nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen allen übrigen Projekten gleichgestellt, so dass die Verträglichkeitsprüfung nicht mehr auf den immissionsschutzrechtlich definierten Einwirkungsbereich der Anlagen begrenzt bleibt. Die Neujustierung des Bundesnaturschutzgesetzes hat zur Folge, dass auch außerhalb von Natura 2000-Gebieten der Artenschutz eine bedeutendere Rolle spielen kann. Die Auswirkungen der Planung auf den Artenschutz bedürfen auch im Rahmen der Bauleitplanung größerer Aufmerksamkeit. Durch Neufassung der Verbotstatbestände in § 44 Abs. 1 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 BNatSchG a. F. und durch die Aufhebung des § 43 Abs. 4 BNatSchGalt wird sichergestellt, dass die Beschädigung oder Vernichtung von Fortpflanzungs- oder Ruhestätten von Tierarten verboten ist. Die Verbotstatbestände nach § 44 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 BNatSchG a. F. beziehen sich auf die „besonders geschützten Arten“ und die 267 Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode, Drucksache 16/5100 vom 25.04.2007, S. 8. Zur Aufhebung des Projektbegriffs siehe Hans Walter Louis, Die kleine Novelle zur Anpassung des BNatSchG an das europäische Recht, in: NuR 2008, S. 68. 268 259 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung „streng geschützten Arten“, die wiederum eine Teilmenge der „besonders geschützten Arten“ sind. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 13 BNatSchG n F. bzw. § 10 Abs. 2 Nr. 10 BNatSchG a. F. gehören zu den besonders geschützten Arten a) Tier- und Pflanzenarten, die in Anhang A oder Anhang B der Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9. Dezember 1996 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels (ABl. L 61 vom 3.3.1997, S. 1, L 100 vom 17.4.1997, S. 72, L 298 vom 1.11.1997, S. 70, L 113 vom 27.4.2006, S. 26), die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 318/2008 (ABl. L 95 vom 8.4.2008, S. 3) geändert worden ist, aufgeführt sind, b) nicht unter Buchstabe a fallende aa) Tier- und Pflanzenarten, die in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführt sind, bb) europäische Vogelarten, c) Tier- und Pflanzenarten, die in einer Rechtsverordnung nach § 54 Abs. 1 BNatSchG n. F. bzw. § 52 Abs. 1 BNatSchG a. F. aufgeführt sind. Als streng geschützte Arten zählen nach § 7 Abs. 2 Nr. 14 BNatSchG n. F. bzw. § 10 Abs. 2 Nr. 11 BNatSchG a. F. besonders geschützte Arten, die a) in Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 338/97, b) in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG, c) in einer Rechtsverordnung nach § 54 Abs. 2 BNatSchG n. F. bzw. § 52 Abs. 2 BNatSchG a. F. aufgeführt sind. Durch Ergänzung des § 44 BNatSchG n. F. bzw. § 42 BNatSchG a. F. um die neuen Absätze 4 und 5 werden gewisse Spielräume bei der Auslegung der artenschutzrechtlichen Vorschriften der FFH-Richtlinie genutzt.269 Für die Bauleitplanung ist insbesondere Absatz 5 von Belang, wonach das Zugriffsverbot in Fortpflanzungs- oder Ruhestätten dann nicht vorliegt, wenn die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird. Dies ist der Fall, wenn sich einem Eingriffsgebiet Flächen anschließen, die gleichermaßen als Fortpflanzungs- oder Ruhestätten dienen können oder bereits dienen. Das bedeutet, dass auch eine Verkleinerung dieser Flächen in Kauf genommen werden kann. Unter den Fortpflanzungsstätten des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a. F. versteht man alle Orte oder Teilhabitate im Gesamtlebensraum eines Tieres, die es für seine Fortpflanzung benötigt. Dazu gehören z. B. Balzplätze, Eiablageplätze, Paarungsgebiete, Nester oder Nistplätze, Brutplätze oder –kolonien, Verpuppungsplätze, (Wurf)baue oder –plätze, Areale, an denen die Larvalentwicklung stattfindet oder für die Jungenaufzucht benötigt werden. Zu den Ruhestätten gehören alle Orte oder Teilhabitate im Gesamtlebensraum eines Tieres, die es nicht nur vorübergehend zum Ruhen oder Schlafen aufsucht oder an die es sich zu Zeiten längerer Inaktivität zurückzieht (z. B. Verstecke, (Schlaf-)baue oder –nester, Sommer- und Winterquartiere, rast- und Mauserplätze).270 Eine Zerstörung oder 269 Lau und Steeck stellen in Frage, ob mit der kleinen BNatSchG-Novelle die sich aus dem EuGH-Urteil ergebenden Anforderungen zur Änderung des BNatSchG tatsächlich erfüllt worden sind: Marcus Lau, Sebastian Steeck, Das erste Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes – Ein Ende der Debatte um den europäischen Artenschutz? In: NuR 2008, S. 386 ff. 270 Rundschreiben des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz vom 30.04.2008 zum Ersten Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 12.12.2007, S. 2. 260 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Beschädigung von Lebensstätten außerhalb der Nutzungszeiten gilt bei Arten, die Lebensstätten regelmäßig wechseln (z. B. die Beseitigung von Vögelnestern), nicht als Verstoß gegen das Verbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a. F. Anders sieht es aus, wenn ganze, regelmäßig genutzte Reviere vollständig beseitigt werden.271 Außerdem ergibt sich aus § 44 Abs. 5 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 5 BNatSchG a. F., dass das Zugriffsverbot nur auf die in Anhang IVa der FFH-Richtlinie aufgeführten Tierarten, auf Standorte wild lebender Pflanzen nach Anhang IVb der FFH-Richtlinie sowie auf europäische Vogelarten bezieht. Gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG n. F. bzw. § 43 Abs. 8 BNatSchG a. F. sind trotz der so geregelten Zugriffsverbote noch Ausnahmen möglich.272 Einen letzten „Ausweg aus einem Zugriffsverbot“ kann die Befreiung nach § 67 BNatSchG n. F. bzw. § 62 BNatSchG a. F. weisen. Im Folgenden soll dargestellt werden, wie sich die Ausweitung des Artenschutzes auf die Umweltprüfung und den Umweltbericht auswirkt. 8.4 Erforderliche Dichte bei der Erhebung des Artenschutzes und denkbare Lücken in der Bebauungsplanung Grundsätzlich gelten die artenschutzrechtlichen Verbote nicht unmittelbar für den Bebauungsplan. Denn ein Verstoß kann erst durch die Verwirklichung eines Vorhabens ausgelöst werden. Allerdings darf – wie dargestellt – ein Bebauungsplan nicht aufgestellt werden, wenn er nicht vollzugsfähig ist. In diesem Falle ist er nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB.273 Vor diesem Hintergrund geht der Gesetzgeber bei Vorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen davon aus, dass das Gefährdungspotenzial hinreichend im Rahmen der Umweltprüfung und durch Beteiligung der Naturschutzbehörde während des Planaufstellungsverfahrens ermittelt, bewertet und über entsprechende Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen unter Beachtung der Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 BNatSchG a. F. abschließend entschieden werden kann. Aus diesem Grunde sieht das Bundesnaturschutzgesetz nur für Innenbereichsvorhaben nach § 34 BauGB, nicht aber für Vorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen vor, bei Anhaltspunkten für eine Schädigung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG n. F. bzw. § 21a Abs. 1 Satz 1 BNatSchG a. F. Entscheidungen nach § 15 BNatSchG n. F. bzw. § 19 BNatSchG a. F. über Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen zu treffen. Es ist jedoch fraglich, ob die Folgenabschätzung späterer Eingriffe durch Vorhaben in jedem Falle in Bebauungsplänen im ausreichenden Umfange im Rahmen der Umweltprüfung ermittelt werden kann. Folgende Argumente und Fälle sprechen dagegen: • Zwischen dem Inkrafttreten und der Planrealisierung liegt oft ein Zeitraum von Monaten und Jahren, in dem sich die Natur weiterentwickeln kann und sich geschützte Arten erstmals ansiedeln können. Die Naturschutzbehörden sehen aus diesem Grunde vor, dass Bestandserfassungen nicht länger als drei Jahre zurückliegen dürfen. Bis zum Bau- 271 BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 – 9 A 28.05 –, NuR 2006, S. 779. Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode, Begründung zum Gesetzentwurf, Drucksache 16/5100 vom 25.04.2007, S. 8. 273 Vgl. auch Hannes Kopf, Naturschutzrecht im Spannungsfeld von Bauplanungsrecht und Raumordnungsrecht, in: NuR 2008, S. 397. 272 261 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • • • antrag können somit die Ergebnisse der Umweltprüfung überholt sein. Im Rahmen des Zulassungsverfahrens empfiehlt sich daher eine gesonderte Prüfung. Bei Angebots-Bebauungsplänen können nicht alle theoretischen Fälle eines möglichen Eingriffs und Verstoßes gegen den Artenschutz behandelt werden. Beispielsweise können von einem Zementwerk in einem Industriegebiet ganz andere Wirkungen ausgehen als von einer Biogasanlage am selben Standort, denn die Staubentwicklung eines Zementwerkes stört die Arten in der Umgebung in ganz anderer Weise als z. B. Geruchsemissionen von Biogasanlagen. Bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB wird von einer Umweltprüfung abgesehen. In den Fällen § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB (zulässige Grundfläche von weniger als 20.000 m²) gelten Eingriffe sogar als im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB vor der planerischen Entscheidung erfolgt oder zulässig. Vor diesem Hintergrund besteht die Gefahr, dass die Belange der Natur, vor allem des Artenschutzes, vernachlässigt werden und ein eigentlich nicht durch Abwägung überwindbarer Verstoß gegen die Verbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 BNatSchG a. F. unbeachtet bleibt – vor allem, wenn im Zulassungsverfahren kein Benehmen mit der Naturschutzbehörde herzustellen ist. Auch bei Bebauungsplänen im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB ist das Benehmen mit den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden nicht erforderlich. Im vereinfachten Verfahren wird von der Umweltprüfung abgesehen. Typischer Weise wird das Verfahren in Gebieten nach § 34 BauGB angewandt, bei denen der sich aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab durch die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht wesentlich verändert wird. Bei Bebauungsplänen im Regelverfahren wird in der Praxis im Rahmen der Umweltprüfung unterschieden zwischen solchen Gebietsteilen, die erstmals erschlossen und bebaut werden sollen, und solchen, bei denen Bestandsgebiete mit Baulücken überplant werden. Die Bestandserhebungen und Eingriffsbeurteilung fallen naturgemäß bei neu zu entwickelnden Flächen dezidierter aus als bei Baulücken, auf denen die Zulässigkeit baulicher Vorhaben bereits zuvor nach § 34 BauGB gegeben war. Bei flüchtigem Blick können auch hier im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens drohende Verstöße gegen die Verbote des § 44 BNatSchG n. F. bzw. § 42 BNatSchG a. F. übersehen werden. Es erscheint insofern sinnvoll, die Untersuchungstiefe im Rahmen der Umweltprüfung von den Planinhalten anhängig zu machen. Bereitet der Bebauungsplan z. B. durch Ausweisung von Wohngebieten die planungsrechtliche Zulässigkeit von überwiegend genehmigungsfreien baulichen Anlagen vor, muss eine möglichst abschließende Ermittlung der Artenschutzbelange erbracht werden, zumal der abschließend prüfende Blick durch die zuständigen Naturschutzbehörden auch bereits im Bauleitplanverfahren im Rahmen der Behördenbeteiligung erfolgte. Ist hingegen ein Industriegebiet geplant, sollte das Zulassungsverfahren für spezifische vertiefende Untersuchungen zum Artenschutz genutzt werden, da die Auswirkungen je nach Art der baulichen Anlage sehr unterschiedlich ausfallen können. Ein Großteil industrieller Anlagen erfordert ohnehin eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder aber eine allgemeine oder standortbezogene Vorprüfung. Um den Grundsatz der Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB kommt jedoch kein Plan herum. Vor diesem Hintergrund muss in der Umweltprüfung zumindest der Nachweis erbracht und im Umweltbericht protokolliert werden, dass • bei Verwirklichung des Bebauungsplans voraussichtlich nicht gegen die Verbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 BNatSchG a. F. verstoßen wird, 262 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • • im Falle des Eingriffs in Fortpflanzungs- oder Ruhestätten die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird oder durch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen geschaffen werden kann (§ 44 Abs. 5 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 5 BNatSchG a. F.) oder die Erteilung einer Ausnahme unter den Bedingungen des § 45 Abs. 7 BNatSchG n. F. bzw. § 43 Abs. 8 BNatSchG a. F. durch die zuständige Naturschutzbehörde absehbar und in Aussicht gestellt ist. Insofern muss die Gemeinde auf der Ebene des Bebauungsplans ggf. die notwendigen Voraussetzungen für die Überwindung eines drohenden Verbots durch ein sog. Hineinplanen in die „Ausnahme-/Befreiungslage“ schaffen.274 Eine Befreiung gemäß § 67 BNatSchG n. F. bzw. § 62 BNatSchG a. F. muss hingegen nicht bereits im Umweltbericht in Erwägung gezogen werden, da diese nur für atypische, während der Aufstellung des Bebauungsplans noch nicht voraussehbare Fälle erteilt werden kann. Im Zusammenhang mit einer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau einer Bundesstraße hat das Bundesverwaltungsgericht zur Untersuchungstiefe der Fauna sowie zur Überprüfung des Verstoßes gegen die artenschutzrechtlichen Verbote festgestellt, dass eine abwägungsgerechte Planung eine „ausreichende Ermittlung und Bestandsaufnahme“ der vorhandenen Tierarten und ihrer Lebensräume erfordert. Das verpflichtet aber nicht dazu, ein lückenloses Arteninventar zu erstellen. Die Untersuchungstiefe hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten im Einzelfall ab. Lassen bestimmte Vegetationsstrukturen sichere Rückschlüsse auf die faunistische Ausstattung zu, so können entsprechende Schlussfolgerungen auf dieser Informationsbasis genügen. Die Planung soll nicht zu einem Ermittlungsaufwand genötigt werden, der keine zusätzliche Erkenntnis verspricht.275 Die Umweltprüfung muss also so weit gehen, dass mit zumindest großer Wahrscheinlichkeit Verbote im Sinne des § 44 Abs. 1 BNatSchG n. F. bzw. § 42 Abs. 1 BNatSchG a. F. ausgeschlossen werden können bzw. – im Falle betroffener Fortpflanzungs- und Ruhestätten – als ausreichend sicher angesehen werden kann, dass die ökologische Funktion durch den räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt sein wird. In den Umweltbericht gehören auch Informationen über die Inaussichtstellung einer Ausnahme oder Befreiung.276 8.5 Die Haftungsausschluss-Mitteilung in der Begründung zum Schutze vor Entschädigungsforderungen Trotz der „kleinen BNatSchG-Novelle“ bleibt bei Bebauungsplänen die Tür für mögliche Umweltschäden im Sinne des Umweltschadensgesetzes einen Spalt weit auf. Stellt der Verantwortliche, in dem Fall der Vorhabenträger für die Errichtung einer baulichen Anlage oder der Betreiber einer solchen Anlage, die unmittelbare Gefahr einer Umweltschädigung fest, hat er unverzüglich die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu ergreifen. Kommt es während der Ausführungsplanung zu dieser Feststellung, bedarf es erforderlichenfalls einer ungewollten, ggf. einschränkenden Umplanung. Möglicherweise lässt sich das Vorhaben nicht verwirklichen. Wird die Gefahr oder eine Schädigung selbst erst während des Betriebs der Anlage festgestellt, so muss der Betrieb vorübergehend eingestellt werden, und es müssen Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden. Gerade im ersten der beiden Fälle könnte der Vorha274 Eckart Scharmer, Matthias Blessing, Arbeitshilfe Artenschutz und Bebauungsplanung, Potsdam 2009, S. 13. BVerwG, Beschluss vom 18.06.2007 – 9 VR 13.06 –, NuR 2007, S. 754. 276 Eckart Scharmer, Matthias Blessing, Arbeitshilfe Artenschutz und Bebauungsplanung, Potsdam 2009, S. 64. 275 263 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung benträger versuchen, gegenüber der Gemeinde einen Planungsschaden geltend zu machen, weil er davon ausging, dass nach Maßgabe der Festsetzungen im Bebauungsplan auch gebaut werden kann. Um späteren Haftungsansprüchen zu entgehen, sollte im Umweltbericht im Zusammenhang mit den aufzuführenden Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Angaben aufgetreten sind, ausdrücklich auf die Möglichkeit von Lücken der Umweltprüfung hingewiesen werden. Es sollte in diesem Zusammenhang auch darauf aufmerksam gemacht werden, dass aus diesem Grunde nicht mit abschließender Sicherheit spätere Umweltschädigungen ausgeschlossen werden können. Aus diesem Grunde sollte nach der Ordnung der MusterGliederung in Kapitel 1. des Teils IV zu den Auswirkungen auf die Umwelt eine Haftungsausschluss-Mitteilung aufgenommen werden, wonach weder die Gemeinde noch ein ggf. mit der Durchführung des Bebauungsplans beauftragtes Planungsbüro für überraschend auftretende und unter Schutz stehende Arten und damit verbundene Einschränkungen oder Zusatzkosten haftbar gemacht werden kann (vgl. Kapitel 5.5.1, Teil C). Ein solcher Hinweis kann auch als textlicher Hinweis in die Planurkunde übernommen werden. Die Haftungsausschlussmitteilung lässt sich bei Bedarf problemlos per Klick automatisch in die Begründung aufnehmen. 9. Fiskalische Wirkungsanalysen Mit der Neuausweisung von Baugebieten zu Wohn- und Gewerbezwecken verbindet die Gemeinde die Hoffnung auf hinzuziehende Steuerzahler. Für Flächen, die vorher als landwirtschaftliche Flächen mit der Grundsteuer A belastet wurden, kann außerdem nach der Flächenumwidmung die höhere Grundsteuer B veranschlagt werden. Endet die Rechnung hier, so scheint sich selbst unter Beachtung der anfallenden Kosten im Zusammenhang mit erforderlichen Maßnahmen zur inneren Erschließung für die Gemeinde ein sehr gutes Geschäft anzubahnen. Die Mechanismen von Einnahmen und Ausgaben sind jedoch komplexer. Bevor ein Bebauungsplan aufgestellt wird, sollte eine Gemeinde gut prüfen, ob sie auch gewillt ist, die Folgekosten im Zuge der Planverwirklichung auf sich zu nehmen. Dies betrifft insbesondere die Entwicklung neuer Baugebiete auf noch nicht erschlossenem Terrain. Untersuchungen haben ergeben, dass die Einnahmen-Ausgaben-Bilanz in einem erheblichen Maße davon abhängen kann, ob die Siedlungsmaßnahme gut integriert im Ortszusammenhang erfolgt. Sind Aufwendungen für Maßnahmen der äußeren Erschließung erforderlich, so sind damit erhebliche Kostenrisiken verbunden.277 Auch die Frage, ob durch die Neuausweisung von z. B. Wohngebieten ein Bevölkerungszuzug erreicht werden kann oder ob diese nur zu einer Binnenwanderung innerhalb der Gemeinde führt, ist von entscheidender Bedeutung. Als geeignetes Analysemittel dient die sog. fiskalische Wirkungsanalyse. Dabei handelt es sich um ein Planungs- und Entscheidungsinstrument, mit dessen Hilfe die im Zusammenhang mit einer Gebietsneuentwicklung stehenden gemeindlichen Einnahmen und Ausgaben erfasst werden sollen.278 Berechnungen dieser Art sind in Deutschland noch recht selten. In keinem 277 Andreas Beilein u. a. (Hrsg.), LEAN² - kommunale Finanzen und nachhaltiges Flächenmanagement, Dortmund 2009, S. 19. 278 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 28. 264 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung einzigen Fall der im Rahmen dieser Arbeit untersuchten Begründungen wurde, soweit ersichtlich, von dem Instrument der fiskalischen Wirkungsanalyse Gebrauch gemacht, obwohl gerade die Auswirkungen (und dazu gehören auch die Kosten) wie bekannt wesentlicher Bestandteil der Begründung sind. Aus diesem Grund soll im Folgenden ein Einblick in die Thematik gegeben werden. Mittlerweile wurde eine Software „LEAN Kom“ für Gemeinden entwickelt, mit deren Hilfe fiskalische Wirkungsanalysen durchgeführt werden können. Soweit die Grundmechanismen von Einnahmen und Ausgaben eines Gemeindehaushalts geläufig sind, lässt sich eine entsprechende Bilanzierung jedoch auch ohne entsprechende Software überschlägig durchführen. Eine derartige Berechnung ist geeignet, um schon auf der Ebene der Bauleitplanung die finanziellen Risiken einzuschätzen. Bei einer überschlägigen Wirkungsanalyse sollten allein die durch die Untersuchungsfläche bedingten zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben betrachtet werden (Grenzkostenansatz). Für das dieser Arbeit zu Grunde liegende Datenmodell wurden Kostenansätze auf Datengrundlage einer DIfU-Studie279 sowie weiterer Daten vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, von Zimmermann280 und der StaadtPlan Ingenieur GmbH281 verwendet. Nachfolgend soll auf die wesentlichen Merkmale der fiskalischen Wirkungsanalyse zur Berechnung von Kosten und Folgekosten im Zusammenhang mit der Entwicklung von Wohn-, Gewerbe- und Industriegebieten eingegangen werden. Dazu werden die erforderlichen Berechnungsformeln gezeigt und anhand von Kostenannahmen und Beispielen verdeutlicht. Einige Effekte bei der fiskalischen Wirkungsanalyse hängen insbesondere von länderspezifischen Regelungen ab, vor allem von den ländereigenen Finanzausgleichsgesetzen. Im Rahmen dieser Arbeit wird z. B. Bezug genommen auf das Brandenburgische Finanzausgleichsgesetz (BbgFAG).282 Auf Gemeindeebene gibt es wiederum jeweils eigene Hebesätze. Im Rahmen dieser Arbeit war es nicht möglich, auf alle länder- und gemeindeeigenen Spezifika einzugehen. Es ist aber methodisch anerkannt, z. T. mit pauschalen Annahmen und mit Durchschnittswerten zu arbeiten, um annäherungsweise zum richtigen Ergebnis zu kommen. Auch darauf wird nachfolgend eingegangen. Ziel dieses Kapitels ist es, dem Leser die wesentlichen Grundzüge der fiskalischen Wirkungsanalyse begreifbar zu machen. 9.1 Finanzielle Effekte bei der Baulandausweisung Grundsätzlich ist zwischen den (erstmaligen) Herstellungskosten und den Folgekosten zu unterscheiden. Die Herstellungskosten wiederum teilen sich in Planungskosten und Baukosten auf. Baukosten entstehen bei der Flächenaufbereitung bzw. Baureifmachung, für die innere und äußere Erschließung des Plangebiets, die Einrichtung öffentlicher Grünflächen, Spielplät- 279 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007. 280 Thomas Zimmermann, Fiskalische Wirkungsanalysen, bislang unveröffentlichter Beitrag im Rahmen des Forschungsprojektes „Analyse des kommunalen Siedlungsflächenwachstums“, gefördert vom Bundesforschungsministerium im Rahmen Forschungsschwerpunktes „REFINA = Reduktion der Flächeninanspruchnahme“, Berlin 2008. 281 StaadtPlan Ingenieur GmbH „Verkehrserschließung des Gebietes ‚Kiebitzberge’“ im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens KLM-BP-020 „Kiebitzberge“ im Auftrag der Gemeinde Kleinmachnow, 2007. 282 http://www.landesrecht.brandenburg.de/sixcms/detail.php?gsid=land_bb_bravors_01.c.24323.de (Zugriff am 6.03.2009). 265 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung ze oder Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie für Anpassungen bei Einrichtungen der sozialen Infrastruktur (Kitas, Grundschulen). Folgekosten entstehen durch den Betrieb und die Instandhaltung der technischen Infrastruktur, durch Pflege von Grün-, Sport- und Spielplätzen sowie von Flächen für Ausgleichs- und sog. Ersatzmaßnahmen und durch zusätzliche Aufwendungen für soziale Infrastruktureinrichtungen.283 Den Kosten stehen Einnahmen gegenüber. Die Gemeindefinanzen stehen in einem engen Zusammenhang mit der Anzahl der Einwohner und der gewerblichen Betriebe. Während der Zuzug steuerpflichtiger Personen zur Erhöhung der Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer führt, bleibt ein Umzug innerhalb des Gemeindegebietes diesbezüglich ohne Wirkung. Das gleiche Prinzip gilt für Gewerbeflächen: Gelingt es durch Neuausweisung von z. B. Gewerbegebieten, neue Betriebe an die Gemeinde zu binden, so ist über die Gewerbesteuer mit zusätzlichen Einnahmen zu rechnen. Allein die Umwidmung von landwirtschaftlicher Fläche in Bauland führt bereits zu einem Zugewinn beim Aufkommen aus der Grundsteuer als einwohnerunabhängige Größe.284 Wie einleitend gesagt, wird für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke die Grundsteuer A (agrarisch) erhoben, während für bebaute oder bebaubare Grundstücke die höhere Grundsteuer B (baulich) gilt. Zentral für die Einnahmeseite sind zugleich die sog. Schlüsselzuweisungen, die im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs vergeben werden. Es handelt sich um eine finanzielle Unterstützung der Kommunen durch das jeweilige Bundesland. Die Maßstäbe für die Bemessung der Schlüsselzuweisungen werden im jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetz oder Finanzausgleichsgesetz geregelt. 9.2 Bilanzierung der Kosten Zur Berechnung der Herstellungs-, Betriebs- und Ersatzkosten sind Erfahrungswerte erforderlich. Entweder verfügt die Gemeinde selbst über entsprechende Werte, oder es kann auf Zahlen aus anderweitigen Untersuchungen zurückgegriffen werden. Diese werden im Folgenden zusammengetragen. Neben diesen hier zusammengetragenen Werten zur Berechnung der Kosten müssen in jedem Einzelfall auch folgende Aspekte als Parameter bei der abschließenden Bewertung berücksichtigt werden: • Wann ist mit der Realisierung der Planung zu rechnen – zeitnah oder erst in einigen Jahren (abhängig von Baulandnachfrage und Umfang sonstiger vorhandener Baulandpotenziale in einer Gemeinde)? • Trägt die Gemeinde die Planungskosten oder der Investor? • Trägt die Gemeinde die Erschließungskosten im Baugebiet oder der Investor? 283 Planersocietät – Stadtplanung, Verkehrsplanung, Kommunikation (Hrsg.), LEAN2 – Kommunale Finanzen und nachhaltiges Flächenmanagement, Dortmund 2009, S. 16. 284 Planersocietät – Stadtplanung, Verkehrsplanung, Kommunikation (Hrsg.), LEAN2 – Kommunale Finanzen und nachhaltiges Flächenmanagement, Dortmund 2009, S. 22. 266 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung • Wird die Nachfrage nach dem neuen Bauland allein durch Zuzüge außerhalb der Gemeinde abgedeckt oder sind nur „Binnenwanderungen“ zu erwarten? Davon hängt ab, ob mit zusätzlichen Einkommensteuereinnahmen zu rechnen ist oder nicht. Zuzüge haben jedoch auch eine Nachfrage nach Angeboten der sozialen Infrastruktur, insbesondere Kindertagesstätten (Kitas) und Grundschulen, zur Folge. 9.2.1 Herstellungskosten In der folgenden Tabelle sind die wesentlichen Herstellungskosten einschließlich Quellenangaben zusammengetragen: Tab. 40: Herstellungskosten Kostenpauschale in € Einheit Quelle Verkehrsflächen – pauschal (Innere Erschließung) 70 m² DIfU Fuß- / Radweg 50 m² Kleinmachnow Öffentlicher Stellplatz (plangleich) 2.500 Stellplatz Kleinmachnow Öffentlicher Stellplatz (planfrei) 5.000 Stellplatz Kleinmachnow Verkehrsflächen (Äußere Erschließung) 6.600 Wohneinheit DIfU Fußgängerbrücke 2.500 m² Kleinmachnow Straßenbrücke 4.000 m² Kleinmachnow Straßenbeleuchtung 6 m² DIfU Erschließungsbeitragsfähige Straßenentwässerung 35 m² DIfU m² DIfU m² BMVBS Maßnahme (Selbständige) öffentl. Grünflächen 10 1 Lärmschutzwand 263 / 304 2 Lärmschutzwall 50 lfd. Meter DIfU Steilwälle 1 2 m² BMVBS 1 2 m² BMVBS 1 2 m² BMVBS 1 2 m² BMVBS 1 2 m² BMVBS 4641 / 4982 Je Lüftungseinrichtung BMVBS 8 m² DIfU Kita 18.420 Platz DIfU Grundschule 21.000 Platz DIfU Turnhalle zur Grundschule 3.500 Platz DIfU 329 / 210 Lärmschutzfenster, alle Materialien Kunststofffenster Holzfenster Metallfenster Lüftungseinrichtungen 380 / 549 353 / 503 427 / 627 446 / 699 Kompensationsmaßnahmen 1 2 Durchschnittswert in den Jahren 1986 – 2007 Durchschnittswert im Jahr 2007 267 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Quellen: • DIfU = Michael Reidenbach, Dietrich Henckel, Ulrike Meyer, Thomas Preuß, Daniela Riedel; Neu Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalyse von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007 • Kleinmachnow = Gutachten StaadtPlan Ingenieur GmbH „Verkehrserschließung des Gebietes ‚Kiebitzberge’“ im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens KLM-BP-020 „Kiebitzberge“ im Auftrag der Gemeinde Kleinmachnow, 2007 • Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Statistik des Lärmschutzes an Bundesfernstraßen, Berlin 2007 Entstehende Kosten für die Kanalisation (außer Straßenentwässerung), für die Strom-, Gas-, Wasser- und Fernwärmeversorgung betreffen nicht den kommunalen Haushalt und können in der fiskalischen Wirkungsanalyse außer Betracht bleiben. Nach § 129 Abs. 1 BauGB tragen die Gemeinden mindestens 10 % der Kosten bei der Herstellung der Anlagen i. S. d. § 127 Abs. 2 BauGB. Dieses sind: 1. die öffentlichen zum Anbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze; 2. die öffentlichen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen mit Kraftfahrzeugen nicht befahrbaren Verkehrsanlagen innerhalb der Baugebiete (z. B. Fußwege, Wohnwege); 3. Sammelstraßen innerhalb der Baugebiete; Sammelstraßen sind öffentliche Straßen, Wege und Plätze, die selbst nicht zum Anbau bestimmt, aber zur Erschließung der Baugebiete notwendig sind; 4. Parkflächen und Grünanlagen mit Ausnahme von Kinderspielplätzen, soweit sie Bestandteil der in den Nummern 1 bis 3 genannten Verkehrsanlagen oder nach städtebaulichen Grundsätzen innerhalb der Baugebiete zu deren Erschließung notwendig sind; 5. Anlagen zum Schutz von Baugebieten gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG, auch wenn sie nicht Bestandteil der Erschließungsanlagen sind. Für einen Großteil der anfallenden Kosten bei der erstmaligen Erschließung durch Anlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB kommen also die Grundstückseigentümer auf. Zur Bilanzierung der Kosten für die erstmalige innere Erschließung werden in der fiskalischen Wirkungsanalyse nur die von den Gemeinden zu tragenden Anteile herangezogen. Der jeweilige kommunale Anteil ergibt sich aus der Erschließungsbeitragssatzung, die nach § 132 BauGB aufzustellen ist. Für die Berechnung der Herstellungskosten müssen neben den gemeindlichen Anteilen an den jeweiligen Maßnahmen auch die Laufzeiten (Abschreibungsdauer) der jeweiligen Anlage bekannt sein, da das Ergebnis einer fiskalischen Wirkungsanalyse die Gegenüberstellung von jährlichen gemeindlichen Erträgen und Ausgaben vorsieht. Wenn diese Zahlen bekannt sind, können die anfallenden Herstellungskosten in ein Verhältnis zur Nutzungsdauer gesetzt werden, indem die Gesamtkosten über die angenommene Nutzungsdauer linear verteilt werden.285 Beispiel: Die Herstellung von 5.000 m² Erschließungsstraße zur inneren Erschließung eines Plangebietes kostet 350.000 € (5.000 x 70 €/m²). Geht man davon aus, dass 90% der Herstellungskosten von den Grundstückseigentümern übernommen wird, schlägt die Herstellung der Erschließungsstraße in der Gemeindekasse mit 35.000 € zu Buche. Bei einer angenommenen Lebensdauer von 50 Jahren, ge- 285 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 112. 268 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung hen die Investitionen zur erstmaligen Herstellung der Erschließungsstraße in die Jahresausgabenbilanz mit 700 € ein. Rechenschritte: 1) Gesamtkosten: 5.000 x 70 €/m² 2) 350.000 € x 0,1 (10% Gemeindeanteil) 3) 35.000 € / 50 Jahre (Lebensdauer) = = = 350.000 € 35.000 € 700 € 9.2.2 Kosten von Ersatzinvestitionen Ersatzinvestitionen sind zur Aufrechterhaltung der betrieblichen Funktionsfähigkeit erforderlich. Eine Ersatzinvestition im engeren Sinne liegt vor, wenn eine alte Anlage (z. B. eine Straße) durch eine neue ersetzt wird, die keine Änderung gegenüber der alten Anlage aufweist.286 Für eine jährliche Berücksichtigung auf der Ausgabenseite muss ein sog. Gegenwartswert errechnet werden, der über die Nutzungsdauer jährlich abgeschrieben wird. Dieser ergibt sich aus der Multiplikation der Herstellungskosten mit dem Diskontfaktor. Die Formel für den Diskontfaktor lautet e-rt/(1-e-rt). Dabei sind: e = Eulersche Zahl (2,718281828459…), r = Zinssatz, t = Dauer der Abschreibung in Jahren (z. B. 60 Jahre). Der zu veranschlagende Zinssatz kann nur aus den Erfahrungen der Vergangenheit abgeleitet werden. Im Zeitraum zwischen 1960 und 2005 lag dieser bei durchschnittlich vier Prozent287 – davon sollte auch für die Zukunft ausgegangen werden. Beispiel Anliegerstraße in der Brandenburger Gemeinde Kleinmachnow: Liegen die in der Zukunft liegenden Ersatzinvestitionen bei 4 Mio. €, so ergibt sich folgende Rechnung: 1) Diskontfaktor = 2,718281828459…- 0,04 x 50/(1 - 2,718281828459…- 0,04 x 50) = 0,15651742 2) Gegenwartswert = 4.000.000 € x 0,15651742 = 626.070 € 3) Jährliche Abschreibung = 626.070 € / 50 = 12.521,4 € 4) Im nächsten Schritt muss der gemeindliche Anteil an der jährlichen Abschreibung berechnet werden (s.u.). Nach DIfU kann von folgenden Nutzungsdauern ausgegangen werden (Tabelle 41). Jeder Nutzungsdauer lässt sich ein Diskontfaktor, der für die Berechnung der jährlichen Abschreibung von Ersatzinvestitionen zentral ist, zuordnen. Tabelle 42 ordnet einzelnen Nutzungsdauern den jeweils anzuwendenden Diskontfaktor bei einem angenommenen Zinssatz von vier Prozent zu. 286 http://www.wirtschaftslexikon24.net (Zugriff am 03.03.2009). Michael Reidenbach u.a.; Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalyse von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 92. 287 269 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 41: Nutzungsdauer von Anlagen Tab. 42: Diskontfaktor Nutzungsdauer in Jahren Nutzungsdauer Diskontfaktor bei Zinssatz 4 % Verkehrsflächen 50 10 2,033244781 Straßenbeleuchtung 20 20 0,815966221 Abwasserkanäle 60 25 0,581976706 Straßenentwässerung 60 30 0,431012761 (Selbständige) öffentl. Grünflächen 25 40 0,252970351 50 0,156517642 Ausgleichsmaßnahmen 100 60 0,099768772 70 0,064747354 Maßnahme Kita 60 80 0,042494368 Grundschule 60 90 0,02809128 Turnhalle 40 100 0,01865736 Während innere Erschließungsmaßnahmen im engeren Sinne erschließungsbeitragspflichtig sind (Gemeinden tragen nach § 129 Abs. 1 BauGB mindestens 10 % der Kosten bei der Herstellung der Anlagen i. S. d. § 127 Abs. 2 BauGB), lassen sich Ersatzmaßnahmen nicht überwiegend über Erschließungsbeiträge i. S. d. BauGB refinanzieren. Für Ersatzmaßnahmen regeln gemeindeeigene Straßenausbausatzungen den gemeindlichen Anteil an den Straßenbaumaßnahmen (siehe Kleinmachnower Beispiel, Tab. 43). Diese Satzungen stellen also eine weitere wichtige Quelle zur Berechnung der Ersatzmaßnahmen dar. In ihnen wird genau aufgeschlüsselt, zu welchen Anteilen die Gemeinde z. B. für den Ausbau der Fahrbahn, für den Parkstreifen, für Geh- und Radwege oder etwa für die Beleuchtung aufkommen muss. Die Anteile gelten jeweils nur für bestimmte Fahrbahnbreiten, um zu verhindern, dass vor allem die Seite der betroffenen Eigentümer nicht über Gebühr in die Pflicht genommen wird. Die Anteile sind außerdem abhängig vom Straßentyp. Aufgrund ihrer Funktion ist die Bedeutung von Hauptverkehrsstraßen für die Allgemeinheit höher als die von Anliegerstraßen. Aus diesem Grunde hat die Gemeinde bei Hauptverkehrsstraßen auch eine höhere Eigenleistung zu erbringen als bei Erschließungsstraßen. Tab. 43: Beispiel gemeindlicher Anteil an Straßenbaumaßnahmen aus der Kleinmachnower Straßen288 baubeitragssatzung bei (Straßenart) Anrechenbare Breite in Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten In sonstigen Baugebieten oder im Außenbereich Anteil der Gemeinde 1.) Anliegerstraßen a.) Fahrbahn 8,50 m 5,50 m 40 von 100 b.) Radweg einschl. Sicherheitsstreifen je 1,75 m Nicht vorgesehen 40 von 100 c.) Parkstreifen je 5,00 m je 5,00 m 30 von 100 d.) Gehweg je 2,50 m je 2,50 m 40 von 100 e.) gemeinsamer Geh- und Radweg je 3,50 m je 3,50 m 40 von 100 288 http://www.kleinmachnow.de/ (Zugriff am 03.03.2009). 270 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung bei (Straßenart) Anrechenbare Breite in Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten In sonstigen Baugebieten oder im Außenbereich Anteil der Gemeinde f.) Beleuchtung u. Oberflächenentwässerung g.) unselbständige Grünanlagen 30 von 100 je 2,00 m je 2,00 m 30 von 100 8,50 m 6,50 m 50 von 100 b.) Radweg einschl. Sicherheitsstreifen je 1,75 m je 1,75 m 50 von 100 c.) Parkstreifen je 5,00 m je 5,00 m 40 von 100 d.) Gehweg je 2,50 m je 2,50 m 40 von 100 e.) gemeinsamer Geh- und Radweg je 3,50 m je 3,50 m 45 von 100 2.) Haupterschließungsstraßen a.) Fahrbahn f.) Beleuchtung u. Oberflächenentwässerung g.) unselbständige Grünanlagen 50 von 100 je 2,00 m je 2,00 m 40 von 100 8,50 m 8,50 m 80 von 100 b.) Radweg einschl. Sicherheitsstreifen je 1,75 m je 1,75 m 80 von 100 c.) Parkstreifen je 2,50 m je 2,00 m 50 von 100 d.) Gehweg je 2,50 m je 2,50 m 50 von 100 e.) gemeinsamer Geh- und Radweg je 3,50 m je 3,50 m 65 von 100 3.) Hauptverkehrsstraßen a.) Fahrbahn f.) Beleuchtung und Oberflächenentwässerung 80 von 100 4. Fußgängerstraßen einschl. Beleuchtung und Oberflächenentwässerung 3,00 m 3,00 m 30 von 100 5.) Verkehrsberuhigte Bereiche i. S. d. § 42 Abs. 4a StVO einschl. Parkflächen, Beleuchtung und Oberflächenentwässerung 9,00 m 9,00 m 30 von 100 Im Falle Kleinmachnows würde man bei der fiskalischen Wirkungsanalyse als Faktor zur Berechnung der jährlich zu veranschlagenden Kosten für Ersatzinvestitionen zur plangebietseigenen Erschließungsstraße überschlägig 0,4 (= 40%) annehmen. Beleuchtung und Oberflächenentwässerung (f.) sowie unselbständige Grünanlagen (g.), für die die Gemeinde einen Anteil von jeweils nur 30% erbringt, können gesondert veranschlagt werden. Die Tatsache, dass auch Parkstreifen (c.) nur zu 30% zu Buche schlagen, kann hier vernachlässigt werden. Beispiel Anliegerstraße in der Brandenburger Gemeinde Kleinmachnow: Liegen die in der Zukunft liegenden Ersatzinvestitionen bei 4 Mio. €, so ergibt sich folgende Rechnung: 1) Diskontfaktor = 2,718281828459…- 0,04 x 50/(1 - 2,718281828459…- 0,04 x 50) = 0,15651742 2) Gegenwartswert = 4.000.000 € x 0,15651742 = 626.070 € 3) Jährliche Abschreibung = 626.070 € / 50 = 12.521,4 € 4) 12.521,4 € x 0,4 = 5.008,56 € Ergebnis: Für die Ersatzinvestitionen für Anliegerstraßen in der Gemeinde Kleinmachnow müssen jährlich 5.008,56 € veranschlagt werden. 271 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Planungskosten im Zusammenhang mit Ersatzinvestitionen können pauschal mit einem Overheadkostenanteil von 15 % berücksichtigt werden289. 9.2.3 Betriebskosten Betriebskosten werden grundsätzlich auf das Jahr gerechnet. Hierfür können vorhandene Daten herangezogen werden, ohne dass es einer weiteren Berechnung bedarf. Die Gemeinden dürften jeweils über ihre eigenen Betriebskosten von Anlagen informiert sein. Insofern sind die gemeindeeigenen Erfahrungswerte anzusetzen. In der folgenden Tabelle sind beispielhaft Betriebskosten auf der Grundlage der DIfU-Studie sowie auf Grund der Untersuchungen von Zimmermann zusammengestellt. Tab. 44: Beispielhafter Überblick über Betriebskosten Anlage Jährliche Betriebskosten in € Gemeindeeigener Anteil in € Einheit Quelle Betriebskosten Verkehrsflächen (Innere Erschließung) 1,1 1,1 m² Zimmermann Verkehrsflächen (Äußere Erschließung) 98,5 98,5 Einwohner DIfU, S. 117 Straßenbeleuchtung (Wartung, Instandsetzung, Strom) 130 130 Lichtpunkt Zimmermann Straßenreinigung 0,3 0,05 m² DIfU, S. 117 Straßenentwässerung 27 27 Einlaufpunkt (400-600 m²) Zimmermann Straßenentwässerung 0,8 0,8 m² DIfU, S. 121 (Selbständige) öffentliche Grünflächen 1,2 1,2 m² DIfU, S. 118 Bolzplatz (Grünpflege) 1,4 1,4 m² Zimmermann Kinderspielplatz (Grünpflege) 1,4 1,4 m² Zimmermann Kompensationsmaßnahmen 0,16 0,16 m² Zimmermann Kita (Betriebskosten inkl. Abschreibung, abzgl. Zuweisungen) 4.000* Kind DIfU, S. 119 Grundschule (Betriebskosten inkl. Abschreibung, abzgl. Zuweisungen) 850* Schüler DIfU, S. 119 289 Thomas Zimmermann, Fiskalische Wirkungsanalysen, bislang unveröffentlichter Beitrag im Rahmen des Forschungsprojektes „Analyse des kommunalen Siedlungsflächenwachstums“, gefördert vom Bundesforschungsministerium im Rahmen Forschungsschwerpunktes „REFINA = Reduktion der Flächeninanspruchnahme“, Berlin 2008. 272 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung * Bei den Kita- und Grundschul-Betriebskosten handelt es sich um Brutto-Betriebskosten. Von ihnen sind Zuweisungen und Beiträge, die unterschiedlich ausfallen können, abzuziehen. Im Land Brandenburg belaufen sich die Zuweisungen durch das Land für pädagogisches Personal je Schüler auf 262 €, so dass die kommunalen Kosten bei 588 € (850 € – 262 €) liegen. Auf dieser Grundlage würden bei z. B. a) 15.000 m² für Verkehrsflächen zur inneren Erschließung, bei b) 30 Einlaufpunkten zur Straßenentwässerung und bei c) 60 Straßenleuchten Betriebskosten in Höhe von a) b) c) 16.500 € + 810 € + 7.800 € 25.110 € (15.000 m² Verkehrsflächen x 1,1 €) (30 Einlaufpunkte x 27 €) (60 Leuchtpunkte x 130 €) . (Gesamtbetriebskosten) . anfallen. 9.3 Bilanzierung der Einnahmen Die Neuschaffung von Bauland durch Umwidmung land- oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen hat Änderungen bei den Grundsteuereinnahmen zur Folge; schließlich sind die Erträge aus der Grundsteuer B höher als die aus der Grundsteuer A. Sofern die Gemeinde durch die Schaffung von neuem Bauland auch mit Zuzügen von außerhalb rechnen kann, sind in der fiskalischen Wirkungsanalyse entsprechende zusätzliche Einkommensteuer- bzw. Gewerbesteuereinnahmen zu veranschlagen. Zusätzliche Einnahmen ergeben sich bei neuen Wohngebieten auch aus dem Familienlastenausgleich. Zugleich hängen die Landeszuweisungen von der Steuerkraft der Gemeinden ab. Durch den kommunalen Finanzausgleich wird bis zu einem bestimmten Anteil für einen Ausgleich für Steuerverluste bei Wegzügen und umgekehrt für Steuergewinne bei Zuzügen gesorgt. Einzelheiten sind in den ländereigenen Finanzausgleichsgesetzen geregelt. Zuweisungen hängen letztendlich von der Zahl der Einwohner ab. Nach § 2 Abs. 2 des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes (BbgFAG) stehen den kreisfreien Städten Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben zu, die anhand der Einwohnerzahlen verteilt werden. Zuzüge haben eine höhere Nachfrage nach Strom, Gas und Wasser zur Folge. Über die Konzessionsabgabenverordnung und durch jeweilige Konzessionsverträge zwischen Netzbetreibern und Kommunen sind die sog. Konzessionsabgaben geregelt. Mit steigender Einwohnerzahl erhöhen sich die Konzessionsabgaben, also die Entgelte, die Energieversorgungsunternehmen und Wasserversorgungsunternehmen an Gemeinden zu entrichten haben, um im Gegenzug die öffentlichen Verkehrswege für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen benutzen zu können. 9.3.1 Berechnung der Grundsteuer Für die Berechnung der Grundsteuer müssen den Gewinnen durch die Erhebung der Grundsteuer B die Verluste der entgangenen Einnahmen aus der Grundsteuer A gegenübergestellt werden. Als Variablen zur Berechung der in Folge der Umwidmung der Baufläche entgehenden Einnahmen aus der Grundsteuer A werden Angaben zur Gebietsgröße, zur Steuer273 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung messzahl und zum Grundsteuerhebesatz benötigt. Außerdem muss die Höhe der Grundsteuer A bekannt sein. Die Grundsteuer A lässt sich abschätzen, indem der Ertragswert mit der Steuermesszahl nach § 14 des Grundsteuergesetzes und dem kommunalen Hebesatz multipliziert wird. Die Grundsteuer A variiert je nach Bodengüte und Art der landwirtschaftlichen Nutzung. Bei Baumschulen und Gemüseanbau wird eine höhere Grundsteuer A erhoben als z. B. bei Grün- und Ackerland. Im Rahmen der fiskalischen Wirkungsanalyse empfiehlt sich zur Vereinfachung der Rückgriff auf einen pauschalen Einheitswert. Dies ist methodisch anerkannt – nach Gutsche empfiehlt sich ein pauschaler Einheitswert in Höhe von 2.200 €/ha.290 Die für die Berechnung erforderlichen Grundsteuerhebesätze der landeseigenen Gemeinden werden in den Statistikämtern der Bundesländer, z. B. beim Amt für Statistik BerlinBrandenburg (2007a), veröffentlicht. Nach § 14 Grundsteuergesetz (GrStG) beträgt die Steuermesszahl für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft sechs vom Tausend (0,006). Die Gemeinden legen die Hebesätze selbst fest, so dass diese von Gemeinde zu Gemeinde differieren. Der gewogene Durchschnitt der Hebesätze der Gemeinden insgesamt betrug im Jahr 2006 in den alten Ländern bei der Grundsteuer A (Betriebe der Land- und Forstwirtschaft) 302 % und bei der Grundsteuer B (Grundstücke) 391 %, in den neuen Ländern einschließlich Berlin (Ost) bei der Grundsteuer A 266 % und bei der Grundsteuer B 411 %.291 Im Land Brandenburg hatten 72 % der Gemeinden und Ortsteile im Jahre 2005 einen Hebesatz zwischen 200 und 250 % festgesetzt. Die Gemeinde Stechlin legte den höchsten Hebesatz der Grundsteuer A mit 650 % fest.292 Die Formel zur Berechnung der bisherigen Einnahmen aus der Grundsteuer A lautet: Größe d. Plangebietes in ha x Einheitswert x Steuermesszahl x Hebesatzfaktor Beispiel: 11,5 x 2.200 € x 0,006 x z. B. 2,2 (=220 %) Daraus ergibt sich ein Wert in Höhe von 334 € pro Jahr. Auch für die Berechnung der Grundsteuer B wird ein Grundstücks-Einheitswert zur Bestimmung der Steuerbemessungsgrundlage benötigt. In den alten Bundesländern wird hierfür das Bewertungsgesetz (BewG) vom 1. Februar 1991 (BGBl. I S. 230), zuletzt geändert durch Artikel 21 des Gesetzes vom 20. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3150), zu Grunde gelegt, während in den neuen Ländern das Reichsbewertungsgesetz von 1935 mit seinen Durchführungsbestimmungen heranzuziehen sind. Nach § 76 Abs. 1 BewG sind nahezu alle Baugrundstücke (Mietwohngrundstücke, Geschäftsgrundstücke, gemischt genutzte Grundstücke, Einfamilienhäuser und Zweifamilienhäuser) nach dem Ertragswertverfahren nach §§ 78 – 82 BewG zu ermitteln. Gemäß § 76 Abs. 2 BewG ist für die sonstigen bebauten Grundstücke der Wert im Wege des Sachwertverfahrens (§§ 83 bis 90 BewG) zu ermitteln. Demgegenüber wird in den neuen Bundesländern mehrheitlich das Sachwertverfahren angewandt (bei Ein- und Zweifamilienhäusern, bei Geschäftsund bei sonstigen bebauten Grundstücken). Nur bei Mietwohngrundstücken und gemischt genutzten Grundstücken kommt das Ertragswertverfahren zur Anwendung. 290 Jens-Martin Gutsche, Auswirkungen neuer Wohngebiete auf die kommunalen Haushalte – Modellrechnungen und Erhebungsergebnisse am Beispiel des Großraums Hamburg-Harburg, Hamburg 2003, S. 91. 291 http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_2994/DE/BMF__Startseite/Service/Glossar/G/007__Grundsteuer . html (Zugriff am 03.03.2009). 292 http://www.statistik.brandenburg.de/cms/detail.php/lbm1.c.316440.de?highlight=brandenburg (Zugriff am 03.03.2009). 274 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Die für die Berechnung der Grundsteuer B erforderlichen Daten können beim zuständigen Kämmerer erfragt werden oder teilweise direkt den Veröffentlichungen der Statistikämter der Bundesländer entnommen werden. Folgende Daten werden benötigt: • Grundstücksgröße in m² • Grundstücksflächenwert je m² bei unbebauten Flächen • Gebäudewert von bebauten Flächen je m³ • Rauminhalt bebauter Grundstücke in m³ • Steuermesszahl • Hebesatz Grundsteuer B Die Steuermesszahl ist in § 29 der Grundsteuer-Durchführungsverordnung (GrStDV) geregelt. Danach gelten für bebaute Grundstücke die in Tabelle 45 angegebenen Steuermesszahlen. Die Formel für die Einnahmen aus der Grundsteuer B lautet: Grundstücksgröße in m² Bsp.: 115.000 m² x Grundstücksflächenwert + x 0,51 €* + Rauminhalt bebauter Grundstücke in m³ x Gebäudewert x Steuermesszahl x Hebesatzfaktor z. B. 4,2 (= 420 %) Daraus ergeben sich Einnahmen in Höhe von 93.301,46 € pro Jahr. 84.050 m³** x 12,27* x 0,008 x * Beispielwerte aus der Brandenburger Gemeinde Stahnsdorf. ** Dieser Zahl liegt die Annahme von 164 jeweils eingeschossig bebauten Grundstücken (Grundfläche der Gebäude = 125 m², Gebäudehöhe 4,1 m = 512,5 m³) mit einer durchschnittlichen Grundstücksgröße von 700 m² zu Grunde. Das Beispiel zeigt, dass im optimalen Fall die Einnahmen aus der Grundsteuer B die Verluste durch Wegfall der Einnahmen aus der Grundsteuer A deutlich überwiegen. Eine derart positive Wertschöpfung setzt allerdings voraus, dass vom ersten Tag der Bilanzierung sämtliche Grundstücke bebaut sind. Dies entspricht natürlich nicht den tatsächlichen Entwicklungen. Tab. 45: Steuermesszahlen Gemeindegruppen a III. über 25.000 bis 1 Mio. Einwohner über 1 Mio. Einwohner vom Tausend II. c bis 25.000 Einwohner I. b vom Tausend vom Tausend Altbauten (bei Einfamilienhäusern nur für den Teil des Einheitswerts, der 15.338,76 € übersteigt) 10 10 10 Einfamilienhäuser der Altbauten für die ersten angefangenen oder vollen 15.338,76 € des Einheitswerts 10 8 6 Neubauten (bei Einfamilienhäusern nur für den Teil des Einheitswerts, der 15.338,76 € übersteigt) 8 7 6 275 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung IV. Einfamilienhäuser der Neubauten für die ersten angefangenen oder vollen 15.338,76 € des Einheitswerts 8 6 5 9.3.2 Berechnung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer Einnahmen aus der Lohn- und Einkommensteuer fließen den Haushalten von Bund, Ländern und Kommunen zu. Somit erzielt eine Gemeinde Einnahmenzuwächse aus der Lohn- und Einkommensteuer durch den Zuzug von Lohnsteuerpflichtigen. Nach § 1 des Gemeindefinanzreformgesetzes (GemFinRG)293 erhalten Gemeinden 15 % des Aufkommens an Lohnsteuer und an veranlagter Einkommensteuer sowie zwölf Prozent des Aufkommens aus dem Zinsabschlag (Gemeindeanteil an der Einkommensteuer). Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer wird für jedes Land nach den Steuerbeträgen bemessen, die von den Finanzbehörden im Gebiet des Landes unter Berücksichtigung der Zerlegung nach Art. 107 Abs. 1 GG vereinnahmt werden. Nach § 3 Abs. 1 GemFinRG wird für jede Gemeinde eine Schlüsselzahl festgelegt, in der durch eine Dezimalzahl der Anteil der Gemeinde an dem auf die Gemeinden eines Landes entfallenden Einkommensteueraufkommen ausgedrückt wird. Die Schlüsselzahl ergibt sich aus dem Anteil der Gemeinde an der Summe der durch die Bundesstatistiken über die veranlagte Einkommensteuer und über die Lohnsteuer ermittelten Einkommensteuerbeträge, die auf die zu versteuernden Einkommensbeträge bis zu 30.000 € jährlich (Versteuerung nach der Grundtabelle) bzw. bis zu 60.000 € jährlich (Versteuerung nach der Splittingtabelle) entfallen. Für die Zurechnung der Steuerbeträge an die Gemeinden ist der in der Bundesstatistik zugrunde gelegte Wohnsitz der Steuerpflichtigen maßgebend. Durch die Begrenzung auf 30.000 € bei Einzelveranlagung bzw. auf 60.000 € bei Doppelveranlagung schlagen zur Berechung des Verteilungsschlüssels die kommunalen Einnahmen jeweils nur bis zu einer Sockelgrenze von 6.419 € zu Buche. Mit jedem in einer Gemeinde wohnhaften Steuerpflichtigen mehr steigt auch die Verteilungsschlüsselzahl an. Für die Bilanzierung des Gemeindeanteils an der Einkommenssteuer werden folgende Informationen benötigt: • • Einkommensteuerleistung eines Bundeslandes (diese ergibt sich aus Einkommensteuerstatistik jedes einzelnen Bundeslandes) Gemeindeanteil am Einkommensteueraufkommen des Landes einschließlich Zahlungen für den Familienlastenausgleich (auch hierfür kann auf die Statistikämter der einzelnen Bundesländer zurückgegriffen werden; sofern verfügbar, kommt auch der Entwurf für den Landeshaushalt als Quelle in Frage) Außerdem ist eine Annahme über die Anzahl und das jeweilige Steueraufkommen Hinzuziehender zu treffen. Seit dem Wegfall der Eigenheimzulage am 1. Januar 2006 kann nicht mehr pauschal davon ausgegangen werden, dass der in eine Gemeinde hinzuziehende „Häuslebauer“ in einem neu geschaffenen Wohngebiet voraussichtlich die Sockelgrenzen überschreiten wird, da die mit dem Hausbau verbundenen Investitionen nun steuerlich absetzbar sind. 293 Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetz) (GemFinRG) vom 08.09.69 (BGBl_I_69,1587) in der Fassung der Bekanntmachung vom 04.04.01 (BGBl_01,482), zuletzt geändert durch Art.1 i.V.m. Art. 3 des Achten Gesetzes zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 31.07.08 (BGBl_I_08,1626). 276 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Aus den durch Ermittlung und Schätzung zusammengestellten Zahlen lässt sich das zusätzliche gemeindliche Einkommen aus der Einkommensteuer im Zusammenhang mit einem neuen Wohngebiet errechnen: Anzahl hinzugezogener Lohn- oder Einkommensteuerpflichtiger im Baugebiet 25 x 6.419 € / Einkommensteuerleistung des Bundeslandes in € x Gemeindeanteil am Einkommensteueraufkommen des Landes in € / x Pro Person geschätzte durchschnittliche Lohnbzw. Einkommensteuer in € (max. je 6.419 €) 1,87 Mrd. x 231 Mio. Daraus ergeben sich Einnahmen aus der Einkommensteuer in Höhe von 19.823,26 € pro Jahr. 9.3.3 Konzessionsabgaben und weitere Steuern Die Zulässigkeit einzelner gemeindeeigener Steuern ist in den Kommunalabgabengesetzen (KAG) der Länder jeweils unterschiedlich geregelt. Über die Erhebung von beispielsweise Hunde- oder Vergnügungssteuern entscheidet die Gemeinde selbst, soweit sie nach den KAG zulässig sind. Ihre Berücksichtigung würde den Rahmen der fiskalischen Wirkungsanalyse wohl sprengen, da hierbei nur annäherungsweise Ergebnisse angestrebt werden sollen. Eine relevante Position in den kommunalen Haushalten ist jedoch die Konzessionsabgabe für die Versorgung mit leitungsgebundener Energie oder Trinkwasser. Die zulässigen Höchstbeträge für Konzessionsabgaben für Strom und Gas sind in der Konzessionsabgabenverordnung (KAV)294 geregelt. Nach § 2 Abs. 2 KAV werden in Gemeinden bei Strom, der nicht als Schwachlaststrom geliefert wird bei Gas ausschließlich für Kochen und Warmwasser bei sonstigen Tariflieferungen in Gemeinden bis 25.000 Einwohner 1,32 Cent 0,51 Cent 0,22 Cent bis 100.000 Einwohner 1,59 Cent 0,61 Cent 0,27 Cent bis 500.000 Einwohner 1,99 Cent 0,77 Cent 0,33 Cent über 500.000 Einwohner 2,39 Cent 0,93 Cent 0,40 Cent Tab. 46: Höchstbeträge für Konzessionsabgaben nach KAV je gelieferter Kilowattstunde (kWh) fällig. Für Strom im Schwachlasttarif werden unabhängig von der Einwohnerzahl gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2a KAV 0,61 Cent/kWh erhoben. Die Konzessionsabgabe für Wasser wird in der Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände (KAEAnO) vom 4. März 1941 geregelt. Nach § 2 Abs. 1 und 2 KAEAnO sind für Wasser folgende Höchstsätze für die Konzessionsabgaben festgesetzt: 294 Verordnung über Konzessionsabgaben für Strom und Gas (Konzessionsabgabenverordnung - KAV) vom 09.01.1992 (BGBl. I S. 12, 407), zuletzt geändert durch Artikel 3 Abs. 4 der Verordnung vom 1. November 2006 (BGBl. I S. 2477) 277 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Tab. 47: Höchstsätze für die Konzessionsabgaben bei Wasser in Gemeinden Höchstsatz für die Konzessionsabgabe bei Wasser bis 25.000 Einwohner 10 % bis 100.000 Einwohner 12 % bis 500.000 Einwohner 15 % über 500.000 Einwohner 18 % Die Preise für einen Kubikmeter Wasser schwanken. Legt man die nach Bundesländern sortierten Werte des Statistischen Bundesamtes für 2007 zugrunde, so ergeben sich die in Tabelle 48 zusammengestellten Preise295. Der bundesdeutsche Durchschnittspreis liegt bei 1,60 €. Der Wasserverbrauch pro Einwohner und Tag lag im Jahr 2004 nach dem Statistischen Bundesamt bei 126 Litern.296 Aufs Jahr gerechnet ergibt sich ein Verbrauch von 45.990 Litern. Die Konzessionsabgabe für Wasser lässt sich demzufolge aus den Informationen zur Größe der Gemeinde und den damit nach KAEAnO verbundenen Abgabenhöchstsätzen und der Schätzung in das Wohngebiet von außerhalb der Gemeinde hinzuziehender Personen überschlägig ermitteln. Tab. 48: Wasserpreise nach dem Statistischen Bundesamt (2007) Bundesland Verbrauchsabhängiges Entgelt in € je m³ (2007) Bundesland Verbrauchsabhängiges Entgelt in € je m³ (2007) Baden- Württemberg 1,81 Niedersachsen 1,19 Bayern 1,27 NordrheinWestfalen 1,59 Berlin 2,29 Rheinland-Pfalz 1,55 Brandenburg 1,51 Saarlandand 1,80 Bremen 1,98 Sachsen 1,93 Hamburg 1,52 Sachsen-Anhalt 1,57 Hessen 1,93 SchleswigHolstein 1,30 MecklenburgVorpommern 1,55 Thüringen 2,04 9.3.4 Berechnung von Einnahmen aus dem Familienleistungsausgleich Nach dem gleichen Prinzip, nach dem auch der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer durch Hinzugezogene berechnet wird, können auch die Zuteilungen aus dem Familienleistungsausgleich ermittelt werden. 295 296 http://www.destatis.de/ (Zugriff am 04.03.2009). http://www.destatis.de/ (Zugriff am 04.03.2009). 278 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bei dem zu verteilenden Geld handelt es sich nach § 17 Abs. 1 BbgFAG um einen Anteil von 26,09 % des Mehraufkommens der Umsatzsteuer des Landes; denn seit dem Ende der 1990er Jahre erhalten die Länder im Rahmen der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs sowie der Erhöhung der Kindergeldes einen erhöhten Anteil an der Umsatzsteuer.297 Einzelheiten ergeben sich aus den länderspezifischen Finanzausgleichsgesetzen. Im Land Brandenburg wird nach § 17 Abs. 2 Brandenburgisches Finanzausgleichsgesetz (BbgFAG)298 der auf die Gemeinden entfallende Anteil nach den Schlüsselzahlen für die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer verteilt (s.o.). Die Schlüsselzahl entspricht also der Zahl, die als Zuteilungsfaktor bei der Einkommensteuer ermittelt wurde. Anzahl hinzugezogener Lohn- oder Einkommensteuerpflichtiger im Baugebiet 25 x Pro Person geschätzte durchschnittliche Lohnbzw. Einkommensteuer in € (max. je 6.419 €) x 6.419 € / Einkommensteuerleistung des Bundeslandes in € = Schlüsselzahl für die Berechung der Gemeindeanteile bei der Einkommensteuer und beim Familienleistungsausgleich / 1,87 Mrd. = 0,000085815 Die zusätzlichen gemeindlichen Einnahmen ergeben sich durch Multiplikation dieser Schlüsselzahl und dem dafür zur Verfügung stehenden Anteil am Mehraufkommen der Umsatzsteuer des Landes: Schlüsselzahl x Mehraufkommen der Umsatzsteuer in € = Zusätzliche gemeindliche Einnahmen aus dem Familienleistungsausgleich in € 0,000085815 x 80.626.000 = 6.918,92 9.3.5 Kommunaler Finanzausgleich In den Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland gibt es ein in den ländereigenen Finanzausgleichsgesetzen im Detail unterschiedlich geregeltes System zum Kommunalen Finanzausgleich. Es dient dazu, Nachteile z. B. auf Grund von Lage, Industriestruktur und Sonderlasten in einem gewissen Umfang zu kompensieren und die Unterschiede in der Finanzausstattung der jeweiligen Gemeinden auf ein erträgliches Maß zu beschränken.299 In Brandenburg ergibt sich der wesentliche Grundsatz für die Berechnungs- und Ausgleichsmechanismen aus § 6 BbgFAG. Danach erhalten Gemeinden allgemeine Schlüsselzuweisungen für Gemeindeaufgaben, wenn die Bedarfsmesszahl300 nach § 7 BbgFAG die Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG übersteigt. Der Unterschiedsbetrag zwischen der Bedarfsmesszahl und der Steuerkraftmesszahl wird gemäß § 6 Abs. 1 BbgFAG zu einem Anteil von 75 % 297 Jens-Martin Gutsche, Auswirkungen neuer Wohngebiete auf die kommunalen Haushalte – Modellrechnungen und Erhebungsergebnisse am Beispiel der Großraums Hamburg, Hamburg 2003, S. 115. 298 Gesetz über den allgemeinen Finanzausgleich mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Land Brandenburg (Brandenburgisches Finanzausgleichsgesetz – BbgFAG) vom 29.06.2004 (GVBl. I S. 262), tritt am 01.01.2005 in Kraft, geändert am 24.05.2005 (GVBl. I S. 196), geändert am 27.10.2006 (GVBl. I S. 118), geändert am 06.12.2006 (GVBl. S. 167) 299 Jens-Martin Gutsche, Auswirkungen neuer Wohngebiete auf die kommunalen Haushalte – Modellrechnungen und Erhebungsergebnisse am Beispiel der Großraums Hamburg, Hamburg 2003, S. 119. 300 Mit der Bedarfsmesszahl wird die durchschnittliche Aufgabenbelastung ausgedrückt. 279 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung ausgeglichen. Für die fiskalische Wirkungsanalyse ist demnach die Ermittlung der jeweils ortseigenen Bedarfsmesszahl und Steuerkraftmesszahl von Bedeutung. Darüber hinaus ist zu beachten, dass kreisfreie Städte über Zuteilungen nach § 6 Abs. 1 BbgFAG hinaus allgemeine Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben erhalten, die unter Zugrundelegung der Einwohnerzahlen verteilt werden. Weiterhin erhalten Landkreise allgemeine Schlüsselzuweisungen, wenn die Bedarfsmesszahl nach § 10 BbgFAG die Umlagekraftmesszahl nach § 12 BbgFAG übersteigt. Der Unterschiedsbetrag zwischen der Bedarfsmesszahl und der Umlagekraftmesszahl wird zu 90 % ausgeglichen. a) Ermittlung der Bedarfsmesszahl Die Bedarfsmesszahl wird ermittelt, indem der Bedarfsansatz nach § 8 BbgFAG mit einem Grundbetrag gemäß § 7 Abs. 2 BbgFAG multipliziert wird. Der Grundbetrag ist in Euro mit zwei Kommastellen zusammen mit den investiven Schlüsselzuweisungen für Gemeinden so festzusetzen, dass die Schlüsselmassen möglichst aufgebraucht werden. Der Bedarfsansatz ergibt sich wiederum durch Multiplikation der Einwohnerzahl der Gemeinde mit dem Hauptansatz. Über den Hauptansatzfaktor wird berücksichtigt, dass mit zunehmender Einwohnerzahl auch die Ausgabenlast je Einwohner steigt, weil das Aufgabenspektrum größerer Gemeinden höher ist. Der Hauptansatz beträgt in Gemeinden Höhe des Hauptansatzes in Prozent (Veredelungsfaktor) bis zu 2.500 Einwohnern 100 % (1,00) mit 7.500 Einwohnern 105 % (1,05) mit 15.000 Einwohnern 112 % (1,12) mit 35.000 Einwohnern 120 % (1,20) mit 45.000 Einwohnern 125 % (1,25) mit 55.000 Einwohnern 130 % (1,30) bei kreisfreien Städten 145 % (1,45) Liegt die Einwohnerzahl einer kreisangehörigen Gemeinde zwischen zwei Stufen der Staffelklasse, so wird der Hundertsatz durch Interpolation ermittelt und auf eine Dezimalstelle hinter dem Komma aufgerundet. Beispiel zur Berechnung des Bedarfsansatzes: Bei einer kreisangehörigen Gemeinde mit 10.000 Einwohnern liegt demzufolge der Bedarfsansatz bei 10.000 x 1,0733 = 10.733. Der Hauptansatz- bzw. Veredelungsfaktor ist durch lineare Interpolation gebildet worden (Hauptansatz = 107,33 %). Rechnet man in Folge der Neuausweisung eines Wohngebietes mit 50 zusätzlichen Einwohnern, ergibt sich ein Veredelungsfaktor von 1,0738. 280 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Formel zur Ermittlung der Bedarfsmesszahl Einwohnerzahl301 x (interpolierter) Hauptansatzfaktor („Ein-wohnerveredelung“ nach Gemeindegröße) = Bedarfsansatz x Grundbetrag = Bedarfsme sszahl Neben dem Bedarfsansatz wird zur Berechung der Bedarfsmesszahl die Höhe des Grundbetrags für die Grundsteuern und die Gewerbesteuer benötigt. Seiner Berechnung liegt nach § 9 Abs. 3 BbgFAG das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeindefinanzen zugrunde. Die Grundbeträge werden ermittelt, indem das IstAufkommen einer Gemeinde durch den für das jeweilige Erhebungsjahr festgesetzten Hebesatz einer Gemeinde geteilt wird. Die Informationen zum Hebesatz liegen direkt bei den Gemeinden vor, können jedoch auch beim zuständigen Amt für Statistik abgefragt werden. Im Jahre 2005 lag der Grundbetrag in Brandenburg bei 702,67 € pro Einwohner.302 Formel zur Ermittlung des Grundbetrags IST-Aufkommen Grundsteuer (vorvergangenes Jahr)303 b) Gemeindlicher Hebesatz (vorvergangenes Jahres)304 / = Grundbetrag Ermittlung der Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG Die Steuerkraftmesszahl wird berechnet, indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuern, der Gewerbesteuer, des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer, des Gemeindanteils an der Umsatzsteuer und die Ausgleichsleistungen nach § 17 BbgFAG addiert werden. Die Steuerkraftmesszahl wird zum Gebietsstand vom 1. Januar des Ausgleichsjahres ermittelt: Steuerkraftzahl Grundsteuer A = Grundbetrag x Gewogener Durchschnittshebesatz aller Kommunen des Landes der jeweiligen Steuerart (vorvergangenes Jahr)305 + Steuerkraftzahl Grundsteuer B = Grundbetrag x Gewogener Durchschnittshebesatz aller Kommunen (s.o.) + Steuerkraftzahl Gewerbesteuer = Grundbetrag x Gewogener Durchschnittshebesatz aller Kommunen (s.o.) + Steuerkraftzahl für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer (Aufkommen des vorvergangenen Jahres) + Steuerkraftzahl für den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer (Aufkommen des vorvergangenen Jahres) + Steuerkraftzahl für die Ausgleichsleistungen aus der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs (für das Ausgleichsjahr) = Steuerkraftzahl der Gemeinde – Gewerbesteuerumlage (vorvergangenes Jahr) 301 Die Zahl der Einwohnerzahlen wird von dem jeweiligen Amt für Statistik veröffentlicht. Michael Reidenbach u.a.; Neu Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalyse von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 128. 303 Die relevanten Einnahmen aus den verschiedenen Steuern können in Brandenburg seit dem 1. Januar 2009 beim Brandenburgischen IT-Dienstleister (www.zit-bb.de) in Erfahrung gebracht werden. In ihm ist der Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik aufgegangen. 304 Die kommunalen Hebesätze in Brandenburg werden vom Amt für Statistik Berlin-Brandenburg veröffentlicht. 305 Die gewogenen Durchschnittshebesätze in Brandenburg werden ebenfalls vom Amt für Statistik BerlinBrandenburg veröffentlicht. 302 281 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung c) Bewertung der Wirkung des Finanzausgleichs in der fiskalischen Wirkungsanalyse Wie oben beschrieben, hängen etwaige Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich davon ab, ob und in welchem Umfang die Bedarfsmesszahl die Steuerkraftmesszahl übersteigt. Der sich bei einer Überschreitung ergebende Differenzbetrag wird zu 75 % ausgeglichen. Für aussagekräftige Ergebnisse im Rahmen der fiskalischen Wirkungsanalyse muss der Fall der Nullvariante mit dem Fall der neuen Baulandbereitstellung verglichen werden. Die sich hierbei ergebenden Unterschiede müssen in der Endbilanz von möglichen Einnahmen bzw. Einnahmeausfällen berücksichtigt werden. Handelt es sich bei der Gemeinde, für die die fiskalische Wirkungsanalyse durchgeführt wird, um eine kreisfreie Stadt, so kann diese in Folge eines Einwohneranstiegs mit weiteren Zuweisungen rechnen (vgl. Ausführungen zu Buchstabe d). Kreisangehörige Gemeinden müssen hingegen die sog. Kreisumlage einkalkulieren (vgl. Ausführungen zu Buchstabe e). d) Gesonderte Schlüsselzuweisungen bei kreisfreien Städten Nach § 6 Abs. 2 BbgFAG erhalten kreisfreie Städte über Zuteilungen nach § 6 Abs. 1 BbgFAG hinaus allgemeine Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben. Die Zuteilungen werden an die Einwohnerzahlen gekoppelt: Steigt die Zahl der Einwohner, steigt auch die Höhe der Zuteilung. Für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen für die kreisfreien Städte werden folgende Zahlen benötigt: Beispiel Brandenburg Quelle 1) Einwohnerzahl kreisfreien Städte des Landes Brandenburg Amt für Statistik Berlin-Brandenburg 2) Einwohnerzahl kreisfreien Städte des Landes Brandenburg (SOLL im Ergebnis der Planung sowie etwaig weiterer Schätzungen) Prognosen / Schätzungen / Annahmen 2) Einwohnerzahl (IST) der Stadt, für die die Wirkungsanalyse durchgeführt wird Einwohnermeldestatistik der kreisfreien Stadt 3) Einwohnerzahl (SOLL im Ergebnis der Planung) der Stadt, für die die Wirkungsanalyse durchgeführt wird Schätzung auf der Grundlage des Bebauungsplanentwurfs 4) Gesamtsumme Kreisaufgaben Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg der Schlüsselzuweisungen für Die Einwohnerzahl der kreisfreien Städte des Landes sollte im Normalfall um die gleiche Einwohnerzahl wachsen wie die untersuchte Stadt selbst (SOLL-Wert), es sei denn, dass aus guten Gründen damit gerechnet werden kann, dass die Zuzüge erstens innerhalb des Bundeslandes und zweitens von einer anderen kreisfreien Stadt erfolgen. Gibt es gute Gründe anzunehmen, dass sich bei der Einwohnerzahl kreisfreier Städte signifikante Änderungen (Zuwächse oder Abgänge) ergeben werden, sollte soweit vorhanden auf entsprechende Prognosen zurückgegriffen werden. In Brandenburg ist eine Bevölkerungszunahme in kreisfreien Städten im Zuge des neuen Landesentwicklungsplans Berlin-Brandenburg (LEP B-B)306, der eine 306 Ziele, Grundsätze und sonstige Inhalte des LEP B-B wurden vom Baudirektor und stellvertretenden Referatsleiter Städtebau- und Wohnungsrecht im Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg im Rahmen des vhw-Seminars „Kommunales Flächenmanagement – ökonomische und ökologische Voraussetzungen und Folgen“ am 10.12.2008 in Potsdam vorgestellt. 282 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Konzentration der Siedlungsentwicklung auf die festgelegten Zentralen Orte (Metropole, Oberzentren, Mittelzentren) vorsieht und für diese Standorte keine quantitativen Entwicklungsbegrenzungen vorgibt, anzunehmen. Wie bei der Berechnung der Bedarfs- und der Steuerkraftmesszahl ist auch hier die Berechnung für den Fall mit Baugebiet und für den Fall ohne Baugebiet durchzuführen. Die Formel für die Schlüsselzuweisung lautet: Fall 1 (ohne Baugebiet) Einwohner der Untersuchungsstadt (IST) / Einwohner aller kreisfreien Städte = Faktor für den Anteil der Untersuchungsstadt x Zuweisung (IST) Fall 2 (mit Baugebiet) Einwohner der Untersuchungsstadt (SOLL) / Einwohner aller kreisfreien Städte = Faktor für den Anteil der Untersuchungsstadt X Zuweisung (SOLL) e) Beachtung der Kreisumlage bei kreisangehörigen Gemeinden Einzelheiten zur Kreisumlage sind in § 18 BbgFAG geregelt. Der Kreisumlagesatz ergibt sich aus den jeweiligen Haushaltssatzungen der Landkreise. Nach § 18 Abs. 2 BbgFAG ergibt sich die Umlagegrundlage aus der Summe der Steuerkraftmesszahlen nach § 9 BbgFAG und der Schlüsselzuweisungen nach § 6 Abs. 1 BbgFAG. Die Umlagegrundlagen werden durch das für Finanzen zuständige Ministerium bekannt gemacht. Im Jahr 2005 lag die Kreisumlage im gewichteten Landesdurchschnitt bei 44,61 %.307 Je nach geltendem Kreisumlagesatz müssen Gemeinden also von der Summe aus der Steuerkraftmesszahl und den Schlüsselzuweisungen einen hohen Anteil an den Landkreis abtreten. Mit steigender Einwohnerzahl steigt also auch die Kreisumlage. Fall 1 (ohne Baugebiet) Steuerkraftmesszahl (IST) + Schlüsselzuweisung = Umlagegrundlage x Kreisumlagesatz Fall 2 (mit Baugebiet) Steuerkraftmesszahl (SOLL) + Schlüsselzuweisung = Umlagegrundlage x Kreisumlagesatz f) Investive Schlüsselzuweisungen Mit den investiven Schlüsselzuweisungen soll eine ausreichende Liquidität zur Eigenfinanzierung bzw. Komplementärfinanzierung investiver Maßnahmen im Bereich der kommunalen Infrastruktur gesichert werden. Insbesondere geht es um Maßnahmen für die Instandsetzung, Erneuerung und Erstellung von z. B. kommunalen Straßen, Schulgebäuden, Anlagen der Wasserver- und -entsorgung sowie der Abfallwirtschaft. Die investiven Schlüsselzuweisungen werden nach Maßgabe und zusammen mit den allgemeinen Schlüsselzuweisungen verteilt.308 Die Berechnung und Verteilung der investiven Schlüsselzuweisungen ist in § 13 BbgFAG geregelt. Nach § 13 Abs. 2 BbgFAG stehen für die investiven Schlüsselzuweisungen 55 % der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nach § 11 Abs. 3 des Finanzausgleichsgesetzes in der Fassung des Artikels 5 des Gesetzes vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3955, 3956) im 307 Vgl. Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 133. 308 http://www.mdf.brandenburg.de/cms/detail.php/lbm1.c.364082.de (Zugriff am 5.3.2009). 283 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BbgFAG sowie die investiven Mittel gemäß § 4 BbgFAG zur Verfügung. Die sich hierbei ergebende Geldsumme wird zu einem Anteil von 70 % auf die Gemeinden und zu einem Anteil von 30 % auf die Landkreise verteilt. Zur Berechnung der einer Gemeinde zustehenden investiven Schlüsselzuweisungen werden die §§ 6 bis 12 BbgFAG entsprechend angewendet. 9.3.6 Fiskalische Wirkungsanalyse bei der Neuausweisung von Industrie- und Gewerbegebieten Die Ermittlung der Kosten-Nutzen-Analyse neu geplanter Industrie- und Gewerbegebiete auf der grünen Wiese ist sehr komplex und von vielen Variablen abhängig. Es muss mit einer überschlägigen Betrachtung auf der Ebene des Bebauungsplans mit Pauschalierungen und Annahmen gearbeitet werden. Mit der Neuausweisung von Industrie- und Gewerbegebieten ändern sich insbesondere die Einnahmen aus der Gewerbesteuer. Die Gemeinde profitiert auch von einer in der Gemeinde ansteigenden Umsatzsteuer. a) Berechnung der Gewerbesteuereinnahmen Reidenbach u.a. haben ein vergleichsweise einfaches Berechungsmodell entwickelt. Ein wesentlich komplexerer Ansatz liegt der Arbeit von Mühlleitner309 zu Grunde. Das System nach Reidenbach u.a. basiert auf den folgenden Annahmen: • • • • Die Gemeinde erzielt keine Gewinne bei der Veräußerung der Baugrundstücke an den Investor – der Verkauf erfolgt vielmehr direkt durch private Grundstückseigentümer. Für die Ausweisung neuer Gewerbegebiete stehen keinerlei Subventionen von der EU oder vom Staat zur Verfügung. Es entfallen keine anzurechnenden Kosten zur Finanzierung sozialer Infrastruktur. Zur Ermittlung der Kosten für die erstmalige Herstellung kann auf die Kostenaufstellung unter Kapitel 9.2.1 (Teil C) zurückgegriffen werden. Gegebenenfalls muss von höheren Kosten für die äußere Erschließung ausgegangen werden, wenn aufgrund von Schwerlastverkehr mit höheren Anforderungen an die Tragfähigkeit und Dimensionierung der Erschließungsstraße gerechnet werden muss.310 Die Berechnung der jährlichen Abschreibungskosten für die Maßnahmen zur erstmaligen Herstellung der Anlagen und für Ersatzinvestitionen erfolgt genauso wie im Fall neuer Wohngebiete. Gleiches gilt für die Betriebskosten, wobei Reidenbach u.a. bei der äußeren Erschließung mit jährlich 1,7 € pro 100 € Erschließungskosten rechnen.311 Für die Ertragsseite sind zum einen, wie in Kapitel 9.3.1 (Teil C) bereits beschrieben, die Grundsteuern nach dem Sachwertverfahren zu erheben. Zum anderen muss eine Abschätzung über zusätzliche Gewerbesteuereinnahmen erfolgen. Diese gestaltet sich recht schwierig. Als 309 Daniel Mühlleitner, Fiskalische Wirkungsanalyse gewerblicher Neuausweisungen. Dokumentation der Konzipierung eines kommunalpolitischen Managementinformationsinstruments, Berlin 2007. 310 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 149. 311 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 150. 284 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung denkbarer Ansatz für die Berechnung kommt in Frage, den Durchschnitt des Gewerbesteueraufkommens je sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem (ohne öffentlichen Dienst) zu Grunde zu legen. Dieser lässt sich aus dem statistisch erfassten durchschnittlichen Gewerbesteueraufkommen je Beschäftigtem im Landkreis ableiten: Durchschnittliches Gewerbesteueraufkommen im LK pro sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem / Hebesatz Landkreis x Hebesatz Gemeinde = Durchschnittliches Gewerbesteueraufkommen pro sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem in der Gemeinde Geht man von einem Gewerbeertrag von 300.000 € aus, errechnet sich der Faktor für die fällige Gewerbesteuer bei einem Hebesatz von 340 Prozentpunkten und einer Gewerbesteuermesszahl von 3,5 % gemäß § 11 Abs. 2 GewStG312 wie folgt: . 3,4 x 0,035 . 1 + 3,4 x 0,035 = 0,10634495. Demzufolge läge die abzuführende Gewerbesteuer bei 31.903 €. Die Gemeinde kann diese Steuer jedoch nicht zu vollen Anteilen einbehalten. Vielmehr werden Einnahmen über die Gewerbesteuerumlage an Bund und Land abgeführt. Die Gewerbesteuerumlage berechnet sich, indem das Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer einer Gemeinde durch den für das Erhebungsjahr festgesetzten Hebesatz geteilt wird und dieser Betrag mit dem Vervielfältiger (Umlagesatz) multipliziert wird. Der Vervielfältiger ist die Summe aus Bundes- und Landesvervielfältiger. Geregelt wird er im Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetz – GemFinRefG).313 Nach § 6 Abs. 3 GemFinRefG beträgt der Bundesvervielfältiger im Jahr 2009 13 % und ab dem Jahr 2010 14,5 %. Der Landesvervielfältiger für die ostdeutschen Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, SachsenAnhalt und Thüringen beträgt im Jahre 2009 19 % und ab der Jahr 2010 20,5 %. Der Landesvervielfältiger für die übrigen Länder beträgt im Jahr 2009 48 % und ab dem Jahr 2010 49,5 %. In den neuen Bundesländern liegt der Vervielfältiger im Jahr 2009 bei 13 + 19 = 32, während er in den alten Bundesländern bei 13 + 48 = 61 liegt. Die Formel zur Berechnung der Gewerbesteuerumlage lautet demzufolge: Alte Bundesländer inkl. Berlin 2009 13 + 48 Hebesatz Neue Bundesländer 2009 13 + 19 Hebesatz x Gewerbesteuer = Gewerbesteuerumlage x 31.903 € = 3.002,63 € Beispiel: Neue Bundesländer 2009 13 + 19 . 340 3.002,63 € müssen über die Gewerbesteuerumlage an Bund und Land abgeführt werden. 312 Gewerbesteuergesetz (GewStG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4167), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 19. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2794) 313 Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetz) vom 4. April 2001 (BGBl. I S. 482), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 31. Juli 2008 (BGBl. I S. 1626). 285 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung b) Ermittlung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer Den Gemeinden steht ein Anteil von 2,2 % am Umsatzsteueraufkommen zu. Die Verteilung dieser Mittel regelt das Gemeindefinanzreformgesetz.314 Nach § 5a GemFinRG entfällt von dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer • ein Anteil von insgesamt 85 % auf die Gemeinden der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein sowie auf Hamburg und Berlin (West) und • ein Anteil von 15 % auf die Gemeinden der Länder Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Sachsen, Sachsen- Anhalt und Thüringen sowie auf Berlin (Ost). Wie das Geld auf die einzelnen Gemeinden verteilt wird, richtet sich in den neuen Bundesländern nach vergangenen Gewerbesteuerzahlungen und nach der Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Zur Hochrechnung zusätzlicher Einnahmen aus den Gemeindeanteilen an der Umsatzsteuer bietet es sich an, die der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr aus diesem Topf zugeflossene Geldsumme durch die Anzahl sozialversicherungspflichtig Beschäftigter (ohne öffentlicher Dienst) zu teilen. Die sich hieraus ergebende Summe kann wiederum mit der geschätzten Zahl neuer Arbeitsplätze in Folge des geplanten Industrie- bzw. Gewerbegebietes multipliziert werden. Einnahmen der Gemeinde aus der Umsatzsteuer im abgelaufenen Haushaltsjahr in € c) / Anzahl der in diesem Zeitraum sozialversicherungspflicht Beschäftigten in der Gemeinde x Prognostizierte Anzahl neuer Arbeitsplätze in Folge des neuen Industrie- bzw. Gewerbegebietes = Zusätzliche Gemeindeanteile an der Umsatzsteuer nach Plangebietsrealisierung Konzessionsabgaben für Strom, Gas und Wasser Wie bei der Neuausweisung von Wohngebieten werden auch im Zusammenhang mit neuen Gewerbe- oder Industriegebieten Konzessionsabgaben für Strom, Gas und Wasser fällig. Da bei Gewerbe- und Industriebetrieben ganz andere Mengen abgenommen werden, liegen die Abgabesätze deutlich unter denen privater Haushalte. Nach § 2 Abs. 3 KAV dürfen bei der Belieferung von Sondervertragskunden, zu denen die Abnehmer in Gewerbe- und Industriegebieten zählen, bei Strom der Höchstbetrag von 0,11 Cent je Kilowattstunde und bei Gas der Höchstbetrag von 0,03 Cent je Kilowattstunde nicht überschritten werden. Beim Wasser gehen Reidenbach u.a. von einem Konzessionsabgabensatz in Höhe von 7,4 % und einem durchschnittlichen Preis pro m³ von 1,08 € aus. Außerdem liegt die Verbrauchsmenge pro Beschäftigtem und Jahr im Maschinenbau bei 42,2 m³ und bei Dienstleistungen bei 8,19 m³. Auf dieser Grundlage lassen sich die Konzessionsabgaben überschlägig berechnen.315 314 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 156. 315 Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 158. 286 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung d) Kommunaler Finanzausgleich Wie bei den Wohngebieten sorgt der kommunale Finanzausgleich auch bei Gewerbe- und Industriegebieten dafür, dass mögliche Mehreinnahmen durch ein ansteigendes Gewerbesteueraufkommen relativiert werden. Die Berechnung erfolgt wie in Kapitel 9.3.4 (Teil C) bereits beschrieben, wobei zu beachten ist, dass sich – jedenfalls der Annahme nach – in Folge des neuen Gewerbe- oder Industriegebietes nicht die Anzahl der Einwohner in der Gemeinde ändern wird. Somit bleibt die Bedarfszahl unverändert. 9.4 Schlussbetrachtung Untersuchungen von Reidenbach u.a., Gutsche, Mühlleitner und Zimmermann haben gleichermaßen aufgezeigt, dass der Grat zwischen Gewinn und Verlust im Zuge der Baulandmobilisierung sehr schmal ist und dass Gemeinden schnell Gefahr laufen, durch neue Baugebiete langfristig neue Lasten auf sich zu nehmen. Ziehen neue Baugebiete Maßnahmen zum Ausbau der äußeren Erschließung nach sich und werden neue Kita- und/oder Grundschulplätze benötigt, fällt das Gesamtergebnis oft negativ aus.316 Besonders problematisch wird es, wenn neue Baugebiete nur Binnenwanderungen nach sich ziehen, so dass sich zusätzliche Erträge allein durch Einnahmen aus der Grundsteuer B ergeben, denen jedoch ein hohes Maß an Ausgaben gegenübersteht. Die finanziellen Effekte in Folge einer Baulandausweisung sind sehr vielfältig und komplex. Nach § 1 Abs. 5 BauGB sollen Bauleitpläne eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung gewährleisten. Dazu gehört, die ökonomischen Auswirkungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen zu prüfen. Rechtzeitig vor dem Satzungsbeschluss einer Gemeinde über einen Bebauungsplan sollte daher überschlägig ermittelt worden sein, ob die Gemeinde im Zuge der Planung in Zukunft mit zusätzlichen finanziellen Lasten oder mit Mehreinnahmen zu rechnen hat. Das Bebauungsplanverfahren ist der späteste Zeitpunkt dafür. Die reine Aufstellung über Planungs- und Realisierungskosten, die ja auch selten genug nur behandelt werden, sind bei Gebietsneuausweisungen eigentlich keine ausreichende Informationsgrundlage zur Beurteilung der ökonomischen Folgen der Planung. Vielmehr empfiehlt sich die Durchführung einer fiskalischen Wirkungsanalyse, deren Ergebnisse sich in die Begründung übernehmen lassen. Eine solche Analyse ist nicht von der den Grundleistungen nach § 40 Abs. 2 Nr. 3 der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) zuzuschlagenden „überschlägigen Kostenschätzung“ gedeckt, sondern als besondere Leistung zu vergüten. Es ist davon auszugehen, dass Gemeinden in weitaus häufigeren Fällen von der Ausweisung neuer Baugebiete Abstand nehmen würden, wenn vor der kommunalen Entscheidung darüber (spätestens im Rahmen des B-Planverfahrens) eine fiskalische Wirkungsanalyse vorangestellt würde. Die Verpflichtung der Gemeinden zu einer entsprechenden Prüfung würde voraussichtlich dazu beitragen, den Flächenverbrauch, der in der Bundesrepublik gegenwärtig immer noch bei 113 ha pro Tag liegt, zu reduzieren. Ziel der Bundesregierung ist es, den Flächenverbrauch bis zum Jahr 2020 auf 30 ha pro Tag zu drosseln. 316 Vgl. Michael Reidenbach u. a., Neue Baugebiete: Gewinn oder Verlust für die Gemeindekasse? Fiskalische Wirkungsanalysen von Wohn- und Gewerbegebieten, Berlin 2007, S. 164. 287 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Wie einleitend zu diesem Kapitel beschrieben, gibt es mittlerweile Programme zur Durchführung einer fiskalischen Wirkungsanalyse. Auf die kann zurückgegriffen werden. Eine gesonderte Programmierung, die höchst aufwändig ist, im Rahmen des Datenbanksystems ist nicht empfehlenswert. 10. Zusammenfassung und erste Hinweise zum Datenbanksystem In Teil C ging es insbesondere um die Frage, wie Begründungen einschließlich der Umweltberichte gegliedert sein sollen und welche Inhalte darin in welcher Weise ausgeführt werden sollen. Legt man zur Klärung nicht nur die rechtlichen Vorgaben des Baugesetzbuches zu Grunde, sondern auch Anforderungen, die sich aus der Praxis ergeben, müssen Begründungen als nahezu allumfassende Informationsträger gesehen werden, die vor allem das städtebauliche Erfordernis der Planung rechtfertigen und die komplexe gemeindliche Abwägungsentscheidung vor dem Hintergrund aller relevanten Belange in sich nachvollziehbar erläutern sollen. Die Begründung muss dazu auf die Rahmenbedingungen eingehen, komplizierte Festsetzungen auslegen, die wesentlichen Elemente des Planverfahrens nachzeichnen, Auswirkungen (u. a. im Umweltbericht) und Konflikte offen aufdecken und begründen, warum der mit der Satzung eingeschlagene Weg auch im Vergleich zu alternativen Möglichkeiten mit gutem Gewissen gerechtfertigt werden kann. Es bietet sich daher an, die Begründung – beim Regelverfahren – in sechs Hauptteile zu gliedern: I. II. III. IV. V. VI. Planungsgegenstand Planinhalt und Planfestsetzungen Umweltbericht Auswirkungen Verfahren Abwägung Die Informationen, die dabei in die Begründung fließen, sind dabei so umfangreich und werden vielfach in unterschiedlichen Kapiteln und Zusammenhängen ganz oder teilweise wieder verwendet, dass ein entsprechend programmiertes Datenbanksystem die Arbeit erheblich erleichtern könnte. Obendrein würde eine mit der Begründung verknüpfte Datenbank sicherstellen, dass die zentralen Daten in all diesen unterschiedlichen Begründungsteilen gleich bleiben. Bebauungspläne wandeln sich auch zwischen den vom Baugesetzbuch vorgeschriebenen Verfahrensschritten in vielen Zwischenstufen im nahezu wöchentlichen Takt. Festsetzungen werden aufgenommen, dann geändert und schließlich wieder gestrichen oder durch andere ersetzt. Im Schlepptau muss die Begründung jeweils auf dem Laufenden gehalten werden. Doch die Gefahr ist groß, dass zumindest manch’ erforderliche Anpassung der Begründung aufgrund der Komplexität übersehen wird. Es können sich Lücken und Widersprüche einschleichen. Werden die maßgeblichen Daten jedoch über eine Datenbank zentral verwaltet, lassen sich wesentliche Fehler vermeiden. Zum Abschluss dieses Teils C sollen daher die wesentlichen Hinweise für die Programmierung eines Datenbanksystems zur EDV-technischen Unterstützungen von Bebauungsplanbegründungen gegeben werden. Dies geschieht aus Anwendersicht in Form von Empfehlungen für die Informationsabfrage in Eingabemasken. Zu jeder Maske wird jeweils angegeben, welche Teile der Muster-Begründung darüber angesteuert werden sollen bzw. welche MusterTextbausteine zur Auswahl zur Verfügung gestellt werden sollen. 288 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Abb. 28: 1. Eingabemaske: Allgemeine Informationen zur Planung Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Deckblatt • Impressum • Vorbemerkung • Teil III. Umweltbericht • Teil V. Verfahren Name der Stadt/Gemeinde Ggf. Name des Stadtbezirks Ggf. Name des Ortsteils Datum Plan-Nummer Titel des Plans Art des Verfahrens Pulldown-Menü: - Regelverfahren - vereinfachtes Verfahren - beschleunigtes Verfahren Art der Planung Pulldown-Menü: - Erstaufstellung - Änderung/Nr. der Änderung - Ergänzung - Aufhebung Art des Plans Pulldown-Menü: - Qualifizierter Bebauungsplan - Einfacher Bebauungsplan - Vorhabenbezogener Bebauungsplan - Text-Bebauungsplan Planungsphase Pulldown-Menü: - Vorentwurf - Entwurf - 2. Entwurf - 3. Entwurf - Satzung Stand des Umweltberichts Erläuterung: Solange sich der Plan in der Vorentwurfs- und Entwurfsphase befindet, wird in der Vorbemerkung zur Begründung automatisch der Hinweis über die Verwendung des Indikativs eingeblendet (Vgl. Kapitel 4.2, Teil C). Wird unter im Pulldown-Menü zur Planungsphase „Satzung“ angeklickt, wird automatisch dieser Hinweis automatisch aus der Vorbemerkung gelöscht. 289 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Abb. 29: 2. Eingabemaske: Informationen zu den Planbearbeitern Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Deckblatt • Impressum • Deckblatt Umweltbericht (Teil III) Unterschriftsbefugter Pulldown-Menü: - Bürgermeister - Baustadtrat / Baustadträtin - Vorsitzende/r der Gemeindevertretung - Vorsitzende/r der Stadtverordnetenversammlung - Vorsitzender der Bezriksverordnetenversammlung - Leiter/in des Stadtplanungsamtes - Sachgebietsleiter/in Stadtplanung - Leiter des beauftragten Planungsbüros - Investor Verantwortlicher Verwaltung Pulldown-Menü: - Bürgermeister - Baustadtrat / Baustadträtin - Leiter/in des Stadtplanungsamtes - Sachgebietsleiter/in Stadtplanung Name des Beschlussgremiums Pulldown-Menü: - die Gemeindevertretung - die Stadtverordnetenversammlung - das Abgeordnetenhaus Individuell ergänzungsfähig Planbearbeiter/in, Planungsamt Gemeindeadresse Tel. / Fax / E-mail (Amt) Name des Auftraggebers, wenn von 001 abweichend Adresse Auftraggeber Tel./Fax/E-mail (Auftraggeber) Name des Büros (B-Plan) Adresse der Büros (B-Plan) Tel. / Fax / E-mail (Büro, BP) Bearbeiter Planungsbüro Bearbeiter/in Umweltbericht 290 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Adresse der Büros (UB) Tel. / Fax / E-mail (Büro, UB) Abb. 30: 3. Eingabemaske: Zum automatischen Aufbau der Begründung Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Gesamtbegründung Gewünschte Begründungsteile Pulldown-Menü: Vorbemerkung I. Planungsgegenstand II. Planinhalt/Festsetzungen III. Umweltbericht IV. Auswirkungen V. Verfahren VI. Abwägung VII. Städtebaulicher Vertrag Rechtsgrundlagen Anhang - Glossar zu Abkürzungen und Fachbegriffen Erläuterung: Einfach geartete Pläne benötigen nicht unbedingt eine Begründung mit allen sechs Hauptteilen nach Muster-Gliederung. Ggf. können die Teile zum Verfahren und zur Abwägung weggelassen werden, wenn die Planung keine größeren Konflikte erwarten lässt. In anderen Fällen kann auf den Umweltbericht verzichtet werden. Durch ein Pulldown-Menü lassen sich die gewünschten Hauptteile der Begründung anklicken, so dass die Grundstruktur mit allen denkbaren Unterkapiteln und automatischem Inhaltsverzeichnis generiert wird. Auf Wunsch kann auch das Glossar zu Abkürzungen und Fachbegriffen als Bestandteil des Anhangs angeklickt werden. Abb. 31: 4. Eingabemaske: Besonderheiten zum Verfahren bei Plänen nach §§ 13 und 13 a BauGB Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Vorbemerkung • Teil V. Verfahren • Teil II., Kap. 5.3.2 Entwicklung aus dem F-Plan • Teil IV. Auswirkungen Wird von der Beteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB abgesehen? Ja Nein Wird von der Beteiligung nach § 4 Abs. 1 BauGB abgesehen? Ja Nein Soll (anstatt der Beteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB) nur die betroffene Öffentlichkeit beteiligt werden? Ja Nein Soll hierbei die Beteiligungsfrist angemessen verkürzt werden? Ja Nein Sollen (anstatt der Beteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB) nur die berührten Behörden beteiligt werden? Ja Nein Soll hierbei die Beteiligungsfrist angemessen verkürzt werden? Ja Nein 291 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bestehen Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung eines FFH-Gebietes? Ja Nein Bestehen Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung eines Europäischen Vogelschutzgebietes? Ja Nein Bei § 13 BauGB: Wird ein Plan geändert, ohne seine Grundzüge zu berühren? Ja Nein Bei § 13 BauGB: Wird ein Plan in einem Gebiet nach § 34 BauGB aufgestellt, ohne dass sich der Zulässigkeitsmaßstab wesentlich ändert? Ja Nein Bei § 13 BauGB: Enthält der Plan lediglich Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB? Ja Nein Soll der B-Plan im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt werden? Ja Nein Wozu dient der Plan? Pulldown-Menü: - der Wiedernutzbarmachung von Flächen - der Nachverdichtung - Maßnahmen der Innenentwicklung Bei § 13a BauGB: Liegt die Größe der zulässigen Grundfläche auch von sachlich, räumlich und zeitlich im engen Zusammenhang stehenden B-Plänen unter 20.000 m²? Ja Nein Bei § 13a BauGB: Liegt die Größe der zulässigen Grundflächebei 20.000 m² bis weniger als 70.000 m²? Ja Nein Ja Nein Bei § 13a BauGB: Ist der FNP durch Berichtigung anzupassen? Ja Nein Bei § 13a BauGB: Ist im Falle der FNP-Berichtigung eine Alternativstandortprüfung erforderlich? Ja Nein Bei § 13a BauGB: Ist eine Vorprüfung nach Anlage 2 BauGB erforderlich? Ja Nein Bei §§ 13 und 13a BauGB: Ist eine Vorprüfung nach Anlage 2 UVPG erforderlich? Ja Nein Bei § 13a BauGB: Größe der zulässigen Grundfläche in m²: Bei § 13a BauGB: Liegen B-Pläne im engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang vor? Nr. und Namen von B-Plänen im engen Zusammenhang Pulldown-Menü: -… -… -… Bei § 13a Nr. 1 BauGB: Größe der zulässigen Grundfläche in m² einschließlich der Flächen von sachlich, räumlich und zeitlich im engen Zusammenhang stehenden B-Plänen: Erläuterung: Automatisch würde bei vereinfachten und beschleunigten Verfahren in die Vorbemerkung der Hinweis darüber aufgenommen werden, dass von Umweltprüfung, vom Umweltbericht, von der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB und vom Monitoring abgesehen wird. Je nach Beantwortung der in der Eingabemaske gestellten Fragen würden weitere Hinweise in die Vorbemerkung aufgenommen werden (vgl. hierzu Muster-Textbausteine in Teil C, Kap. 6.1 und 6.2.8). 292 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Für den Fall, dass der FNP im Wege der Berichtigung anzupassen ist, fragt das System zur Erinnerung nach, ob eine Standortalternativenprüfung erforderlich ist, so dass diese nicht vergessen wird. Wird im Rahmen der Planung eine Vorprüfung des Einzelfalls nach Anlage 2 zum UVPG bzw. nach Anlage 2 zum BauGB (diese kommt nur in den Fällen des § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB in Betracht) erforderlich, so hat sich eine weitere Eingabemaske nach den Vorgaben des Prüfschemas unter 6.1 bzw. unter 6.2.3 zu öffnen. Abb. 32: 5. Eingabemaske: Ziele und Zwecke der Planung Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Teil II, Kap. 1.1 und 1.2 Ziele und Zwecke der Planung Ziel 1: … Ziel 2 … Ziel 3 … Ziel 4 … Anlass der Planung Individuelle Textpassage: … Erforderlichkeit der Planung Individuelle Textpassage: … Erläuterung: Die Aufnahme in die Eingabemaske ist besonders lohnenswert, wenn weitere Dokumente aus dem Planverfahren, insbesondere die Datei zum Aufstellungsbeschluss, auch mit der Datenbank verknüpft werden. Abb. 33: 6. Eingabemaske: Grundstücksbezogene Daten (hier nur am Beispiel eines Grundstückes) Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Teil I, Kap. 2.2 und 2.4 • Teil II, Kap. 3.1, 3.2, 3.4 und 4. • Teil III, Kap. 2 • Teil IV., Kap. 4 Gemarkung Flur-Nummer Flurstücks-Nr. Eigentumssituation: Priv. Öff. Flurstücks-Größe in m² Straßenname Hausnummer Befindet sich die Fläche im Außenbereich nach § 35 BauGB? Ja Nein Befindet sich die Fläche im Innenbereich nach § 34 BauGB? Ja Nein Befindet sich die Fläche im Geltungsbereich eines B-Plans? Ja Nein 293 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Angaben von derzeit im Außenbereich nach § 35 BauGB liegenden Flächen: Baugebiets-Bezeichnung Art der Nutzung PulldownMenü Angaben zur Zulässigkeit im Bestand bei Gebieten nach § 34 BauGB: Baugebiets-Bezeichnung Art der (sonstigen) Nutzung Grundfl. Hauptanlagen in m² PulldownMenü Geschossfläche in m² Grundfl. Nebenanlagen in m² BM gem. § 34 BauGB in m³ Z gem. § 34 BauGB H gem. § 34 BauGB in m Bauweise PulldownMenü Angaben zur Zulässigkeit nach den bisherigen B-Planfestsetzungen: Baugebiets-Bezeichnung Art der (sonstigen) Nutzung Grundfl. Hauptanlagen in m² PulldownMenü Geschossfläche in m² Grundfl. Nebenanlagen in m² BM gem. § 34 BauGB in m³ Z gem. § 34 BauGB H gem. § 34 BauGB in m Bauweise PulldownMenü Angaben zur Planung: Art der (sonstigen) Nutzung PulldownMenü Nutzungsart 1 Nutzungsart 2 Nutzungsart 3 … Fläche in m² Fläche in m² Fläche in m² Fläche in m² Zulässige GRZ Zulässige GR, Hauptanlage Zulässige GF in m² Zulässige GR, Nebenanlage Zulässige BMZ Zulässige BM in m³ Zulässige Zahl der Vollgesch. Zulässige Gebäudehöhe (H) 294 Zulässige GFZ Zulässige Bauweise PulldownMenü Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Abb. 34: 7. Eingabemaske: Untersuchungsrahmen Folgende Kapitel nach Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: Muster-Gliederung sind mit • Teil I., Kap. 4 dieser Eingabemaske zu • Teil III., Kap. 1.3 verknüpfen: • Teil IV., Kap. 1-6 Auf eine genaue Ausgestaltung soll hier verzichtet werden, da sich alle dazu erforderlichen Informationen aus Tab. 11 (Kap. 4, Teil I), Tab. 19 (Kap. 1.3, Teil III) und 22-26 (Kap. 1 - 6, Teil IV) ergibt. Abb. 35: 8. Eingabemaske: Rechtsgrundlagen Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Teil VIII. Rechtsgrundlagen Rechtsgrundlagen Pulldown-Menü: - BauGB i. d. F. vom … - BauNVO i. d. F. vom … - PlanzV i. d. F. vom … - BNatSchG i. d. F. vom … - USchadG i. d. F. vom … - BImSchG i. d. F. vom … - Verordnungen zum BImSchG - Landesbauordnungen Beliebig ergänzungsfähig … Erläuterung: Es erleichtert die Arbeit, wenn die in Teil VIII. der Begründung aufzunehmenden Rechtsgrundlagen als Pulldown-Menü verfügbar sind. Die Liste der Rechtsgrundlagen muss individuell ergänzt werden können und bestehende Eintragungen müssen geändert (nach Novellierung) und ggf. auch gelöscht werden können. Abb. 36: 9. Eingabemaske: Verfahrensablauf Folgende Kapitel nach Muster-Gliederung sind mit dieser Eingabemaske zu verknüpfen: Verknüpfung mit Teilen der Muster-Begründung: • Teil V. Verfahren • Verfahrensvermerke auf der Planurkunde Welche Verfahrensschritte wurden durchgeführt und welche Beschlüsse gefasst? Aufstellungsbeschluss? Ja Nein Ja Nein Ja Nein Ja Nein Tag des Aufstellungsbeschlusses? Beschluss über eine Veränderungssperre? Tag des Beschlusses über die Veränderungssperre? Anfrage nach den Zielen der Raumordnung? Tag des dazugehörigen Anschreibens? Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB? 295 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Form der Beteiligung? Pulldown-Menü: Tag der frühzeitigen Beteiligung? bzw. Zeitraum der frühzeitigen Beteiligung? Von: - im Rahmen einer Bürgerveranstaltung - im Rahmen eines Workshops - durch Briefsendungen - durch Auslegung vom Ergänzungsfähig … Bis: Tag der Bekanntmachung im amtlichen Mitteilungsblatt? Titel des amtlichen Mitteilungsblattes? Frühzeitige Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 1 BauGB? Form der Beteiligung? Ja Pulldown-Menü: Nein - im Rahmen eines Scopingtermins - durch Anschreiben - durch Anschreiben sowie im Rahmen eines Scopingtermins Tag des Scopings? bzw. Tag des Anschreibens? Beteiligung der Nachbargemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB? Ja Nein Ja Nein Ja Nein Tag des Anschreibens? Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB? Tag des Anschreibens? Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB? Zeitraum der öffentlichen Auslegung? Beschluss über die öffentliche Auslegung? Von: Bis: Ja Nein Ja Nein Ja Nein Ja Nein Tag des Auslegungsbeschlusses? Tag der Bekanntmachung der Auslegung im Mitteilungsblatt? Beteiligung der Nachbargemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB? Tag des Anschreibens? Abwägungsbeschluss? Tag des Abwägungsbeschlusses? Tag des Schreibens zur Mitteilung der Ergebnisse der Abwägung? Beschluss über Planänderung und erneute öffentliche Auslegung? Tag des erneuten Auslegungsbeschlusses? 296 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung Bekanntmachungstag der erneuten Auslegung im Mitteilungsblatt? Zeitraum der erneuten öffentlichen Auslegung? Erneute Behördenbeteiligung? Von: Bis: Ja Nein Ja Nein Ja Nein Ja Nein Tag des Anschreibens zur erneuten Behördenbeteiligung? Erneute Beteiligung der Nachbargemeinden? Tag des Anschreibens zur Beteiligung der Nachbarngemeinden? Abwägungsbeschluss über erneute Beteiligung? Tag des Abwägungsbeschlusses über die erneute Auslegung? Tag des Schreibens zur Mitteilung der Ergebnisse der Abwägung? Satzungsbeschluss? Tag des Satzungsbeschlusses? Wie aus den „Skizzen“ zu den Eingabemasken zusammenfassend deutlich wird, lassen sich durch einmalige Eingabe von Daten erhebliche Bestandteile der Muster-Begründung mit den erforderlichen Informationen füllen, so dass sich der Aufwand für eine nach den hier entwickelten Maßstäben für eine vollständige Begründung erheblich eingrenzen lässt. Das diesen Eingabemasken zu Grunde liegende Datenbanksystem muss erst noch entwickelt werden. Dies war nicht Bestandteil dieser Arbeit. Aber die gedanklichen Vorleistungen für die Programmierung sind mit Teil C. erbracht worden. 297 Teil C. Empfehlenswerte Form und Inhalte einer gesetzeskonformen und praktikablen Begründung 298 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick Nach § 9 Abs. 8 BauGB ist dem Bebauungsplan eine Begründung mit den Angaben nach § 2a BauGB beizufügen. Diese Angaben beziehen sich auf die Begründungsbestandteile zum Bauleitplan-Entwurf im Aufstellungsverfahren, die die Gemeinde dem Plan beizufügen hat. Danach sind in der Begründung entsprechend dem Stand des Verfahrens 1. die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und 2. in dem Umweltbericht die auf Grund der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes darzulegen. Der Umweltbericht muss dabei einen gesonderten Teil der Begründung bilden. Seine erforderlichen Inhalte ergeben sich aus Anlage 1 zum Baugesetzbuch. Die Bestimmungen über die Bestandteile der Begründung betreffen also sowohl die Entwurfsbegründung, die nach § 3 Abs. 2 BauGB für die Dauer eines Monats gemeinsam mit dem BebauungsplanEntwurf öffentlich auszulegen ist, als auch die Planbegründung zur Bebauungsplansatzung. Die Regelungen zur Begründung gelten wie alle anderen Vorschriften des Baugesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung. Rückgreifend auf die in der Einleitung zu dieser Arbeit formulierten Fragen sollen nun die wesentlichen Erkenntnisse in einem Rückblick zusammengefasst, Schlussfolgerungen für die Gesetzgebung gezogen und die Empfehlungen zur Begründung reflektiert werden. Teil D endet mit einem Ausblick in der Form von Hinweisen zum verbleibenden Untersuchungsbedarf. Der Rückblick bleibt auf Kernfragen beschränkt, weitere Aspekte ergeben sich im Zusammenhang mit den anderen Kapiteln. 1. Rückblick Das Gesetz hält sich mit Vorgaben zur Begründung zurück, so dass der Aufwand zum Abfassen gering ist, soweit nur die rechtlichen Vorgaben berücksichtigt werden. Obendrein ist der B-Plan vom Gesetzgeber gewissermaßen rückversichert für den Fall, dass dennoch Lücken auftreten. Denn nach § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB sind eine unvollständige Begründung sowie ein in nur unwesentlichen Punkten unvollständiger Umweltbericht im gerichtlichen Kontrollverfahren unbeachtlich. In der Einleitung zu dieser Arbeit wurde gefragt, welchen Nutzen eine Begründung haben kann, wenn sie sich mit den Angaben des § 2a BauGB begnügt. Sehr zugespitzt auf den äußersten Fall einer Normenkontrollklage lautete die erste Frage: „Doch kann eine Begründung der Verteidigung des Plans überhaupt dienen und ihn rechtfertigen, wenn sie sich, wie vom Gesetz vorgegeben, allein auf die Darstellung von Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen sowie auf den Umweltbericht beschränkt?“ Ihr wurde eine zweite Frage unmittelbar nachgestellt: Besteht darin überhaupt der Zweck der Begründung?“ Die Antwort auf die erste Frage fällt einfach, knapp und wohl kaum überraschend aus: Eine auf die Angaben des § 2a BauGB reduzierte Begründung wird im Rahmen einer Normenkontrollklage nicht zur Verteidigung des Plans beitragen. In der Verteidigung des Plans liegt aber 299 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick auch nicht ihr Hauptanliegen (zweite Frage); denn Bebauungspläne werden nur selten vor Gericht gezogen. Außerdem fällen die Richter ihr Urteil nicht in erster Linie auf Grundlage der Begründung. Je nach Streitfall muss die gesamte Verfahrensakte mit sämtlichen Dokumenten überprüft werden. Dabei ist die Begründung nur ein zu Rate zu ziehendes Dokument, wenngleich ein schwergewichtiges. Von Bedeutung kann auch die Abwägungstabelle sein. Wenn dem Plan Abwägungsfehlerhaftigkeit zu Last gelegt wird und wenn ihm die städtebauliche Erforderlichkeit von Festsetzungen abgesprochen wird, dann ist es vor allem die Begründung, die zur Aufklärung beitragen kann. Entsprechende Ausführungen vorausgesetzt, kann im Normenkontrollverfahren aber vor allem die Begründung die Richter darüber aufklären und überzeugen, dass die in Frage gestellten Planfestsetzungen städtebaulich erforderlich waren und dass alle betroffenen öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen wurden. Somit kann der Nutzen der Begründung im Vergleich zu allen anderen Dokumenten der Verfahrensakte vor Gericht sehr groß sein. Dazu müssen die Inhalte jedoch die Vorgaben des § 2a BauGB weit übersteigen. Entsprechende Ausführungen würde der Planverfasser jedoch nicht bereit sein aufzunehmen, wenn sie allein dem eher unwahrscheinlichen Fall der Verteidigung vor Gericht dienten. Ausführliche Begründungen erscheinen nur geboten, wenn auch eine auf die wenigen Punkte des § 2a BauGB reduzierte Begründung im Planungsalltag nicht zweckmäßig ist. In der Einleitung wurde deshalb gefragt: „Welche Inhalte sollten zweckmäßigerweise in eine Begründung aufgenommen werden?“ Die Inhalte hängen von Funktion und Aufgabe der Begründung und vom Nutzerkreis ab, der darauf zugreift: Die Begründung des Bebauungsplans soll die Aussagen zu den zentralen Punkten des Bauleitplans, deren Inhalt, Ziele und Auswirkungen verdeutlichen und die Motive für den Plan und seinen Inhalt im Einzelnen dokumentieren. Die Begründung dient der besseren Verständlichkeit des Plans und hilft wesentlich dabei mit, ihn und seine Festsetzungen zu erklären und – im Zweifel – auszulegen. Die Funktion als maßgebliches Instrument zur Interpretation von Festsetzungen kann insbesondere im Hinblick auf die Anwendung des § 15 BauNVO von Bedeutung sein. Der Anspruch der Auslegungshilfe ist auch wichtig, weil die Verfahrensakten im Unterschied zur Begründung oftmals bald nach Abschluss des Planverfahrens im Archiv landen und somit für den Verwaltungsmitarbeiter schlecht zugänglich sind – nicht bei jeder Bauvoranfrage kann das Archiv aufgesucht werden. Die Rechtfertigung der Planung und ihre Erforderlichkeit sind wichtige Inhalte der Begründung. Auf diesem Wege ermöglicht sie die gewünschte Rechtskontrolle eines Plans. Insbesondere die Entwurfsbegründung dient der Information von Öffentlichkeit, Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange. Sie soll Interesse an der städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets wecken, für eine breite Akzeptanz der Planung werben, Absichten und Planinhalte erklären und auf mögliche Konflikte hinweisen. Aus diesem Grunde muss sie sowohl sachlich genau als auch allgemein verständlich sein, so dass die interessierte Öffentlichkeit in die Lage versetzt wird, eine sachlich fundierte Stellungnahme abgeben zu können. Je genauer in der Begründung auf die bestimmte Eigenart eines Gebietes eingegangen wird, desto besser lässt sich entscheiden, ob diese einem konkreten Vorhaben im Einzelfall entgegensteht oder nicht. Die Öffentlichkeit möchte insbesondere wissen, mit welchen positiven und negativen Auswirkungen in Folge der Planung zu rechnen ist. Dabei ist zu erklären, welche Lasten auf den Gemeindehaushalt zukommen, welche ökologischen Eingriffe und welche Auswirkungen auf die Umgebung (z. B. hinsichtlich der Verkehrsentwicklung) mit der Planung verbunden sind. Der Wunsch nach Transparenz über das (stadtentwicklungs-)politische 300 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick Geschehen sowie das Ziel, Klagen im Vorhinein zu unterbinden, legen – wie deutlich wurde – nahe, dass die Abwägungsentscheidung für den Leser nachvollziehbar in der Begründung abgebildet wird. Diese Nachvollziehbarkeit setzt voraus, dass ausreichend genau auf den Planungsgegenstand eingegangen wird, also auf die planungsrechtliche Ausgangssituation, auf planerische Vorgaben, auf den Ist-Zustand durch Beschreibung der natürlichen, der städtebaulichen, der eigentumsrechtlichen und ggf. der historischen Situation. Auch Planungsalternativen bilden eine wesentliche Information. Erst auf dieser Grundlage lässt sich eine Meinung zur Planung bilden, vor allem wenn man das Gebiet nicht genau kennt. Gerade zu den gemeindlichen Ermessensentscheidungen, diese liegen einem Bebauungsplan zuhauf zu Grunde, sind Für und Wider der Planung in der Begründung zu erörtern. Eigentümer interessiert in besonderem Maße die Wertentwicklung ihres Grundstückes. Daher ist von Interesse, welche grundstücksbezogenen Veränderungen hinsichtlich der planungsrechtlichen Zulässigkeit mit dem Plan verbunden sind. Insgesamt steigen die Begründungserfordernisse mit der Intensität des Eingriffs in private und öffentliche Belange sowie dem Umfang von Betroffenheiten. Eine gewissenhaft abgefasste und alle wesentlichen Aspekte einbeziehende Begründung trägt erheblich zu einer abwägungsgerechten und qualitativ hochwertigen Planung bei. Die Verpflichtung, eine Begründung zum Bebauungsplan abzufassen, dient nämlich auch der Überprüfung, ob Planinhalte vollständig und widerspruchsfrei und Festsetzungen bestimmt sind (Selbstkontrollfunktion). Wenn die Durchführung einer als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahme außerhalb des Planverfahrens auf der Stufe der Planrealisierung sichergestellt ist, darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im B-Plan Abstand genommen werden. In solchen Fällen sollte die Begründung jedoch die Gründe für die planerische Zurückhaltung liefern. Unterm Strich zeigt sich also, dass unabhängig von dem Ausnahmefall der Normenkontrollklage das Wesen der Begründung in der Rechtfertigung von Planungszielen und Festsetzungen liegt. Die Rechtfertigungen in der Begründung sind erforderlich, damit politische Entscheidungsträger die Richtigkeit von Festsetzungen überprüfen können, damit Behörden, Öffentlichkeit und Nachbargemeinden von der Notwendigkeit der angestrebten Maßnahmen überzeugt werden können und damit die Verwaltung bauwillige Eigentümer und Vorhabenträger vernünftig beraten kann. Angesichts dieser Anforderungen fragt sich, ob der Gesetzgeber § 2a BauGB um weitere Angaben ergänzen sollte. Hierauf wird in Kapitel 2 dieses Teils näher eingegangen. Eine andere Frage aus der Einleitung war: „Führt … die Offenheit des Gesetzgebers zu teils erheblichen Unterschieden bei Aufbau, Inhalt und Ausführlichkeit von B-Plan-Begründungen und verursacht sie Qualitätsunterschiede?“ Rein äußerlich werden die Unterschiede an der Vielzahl der unterschiedlichen Gliederungsmöglichkeiten deutlich. Nach Durchsicht der 70 Beispiele ergaben sich 23 verschiedene Formen der Gliederung, die sich hinsichtlich der Auswahl der Hauptteile und hinsichtlich der Sortierung der Teile untereinander unterschieden. Der vom Gesetzgeber gelassene Spielraum findet auch im Seitenumfang seinen Ausdruck. Es gibt sehr kurze Begründungen mit gerade einmal fünf Seiten und andere mit deutlich mehr als 100. Selbstverständlich liegen die Hauptgründe für den stark abweichenden Seitenumfang in der voneinander differierenden Komplexität der Planungsaufgabe. Man darf überdies davon ausgehen, dass andere Mechanismen 301 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick deutlich stärker über die Qualität und Gründlichkeit der Planung entscheiden als die gesetzlichen Vorgaben: Von Bedeutung sind vor allem die den Planbearbeitern zur Verfügung stehende Zeit für die Bewältigung der Planungsaufgabe, Engagement und Verantwortungsbewusstsein der Gemeindevertretung und der dazugehörigen Ausschüsse sowie der Grad der „Wachsamkeit“ der Öffentlichkeit im Rahmen der Beteiligungsphasen. Doch auch die laxen Vorgaben des Gesetzgebers beeinflussen das Handeln des Planers. Grundsätzlich ist es zwar erstrebenswert, die Ausführungen auf das Notwendige zu beschränken. Doch das Nötige hängt, wie im Rahmen dieser Arbeit aufgezeigt wurde, auch von praktischen Erfordernissen ab. Es handelt sich daher um beklagenswerte Lücken, wenn Begründungen nicht explizit auf den Planungsanlass eingehen (bei 19 von 70 Begründungen war das der Fall), wenn die Begründung der Erforderlichkeit ausgespart bleibt (24 von 70), wenn auf die Beschreibung der planerischen Ausgangssituation verzichtet wird (16 von 70), nicht auf die Entwicklung aus dem F-Plan eingegangen wird (4 von 70) und die wesentlichen Festsetzungen nicht begründet werden (5 von 70). Ein sehr großer Anteil der 29 Planbegründungen (nämlich 22), also der Begründungen zu den in Kraft getretenen Bebauungsplänen, ließ einen Abschnitt zur Abwägung vermissen. Dabei kann dieser Teil, wie oben erwähnt, von großer Bedeutung sein, weil nur dort die Abwägung aller Belange lückenlos zu Papier gebracht werden kann und somit für Dritte nachvollziehbar wird. Schließlich enthalten Abwägungstabellen im besten Falle nur die Abwägung der durch Behörden, Öffentlichkeit und Nachbargemeinden vorgebrachten Stellungnahmen. Andere sich aus der objektiven Planersicht ergebende Probleme, vor allem die im Rahmen der Arbeit der Planer z. B. bei Bestandsaufnahmen und Prognosen gewonnenen Erkenntnisse, werden dort hingegen nicht behandelt. Aber nur in der Begründung kann mit allen betroffenen Belangen im Gesamtzusammenhang und im erforderlichen Umfang umgegangen werden. Die Begründung ist somit das geeignete Hilfsmittel für eine fundierte Abwägung. Nur diese darf die Grundlage für die gemeindliche Entscheidung über den Bebauungsplan unter Ausnutzung des eigenen Ermessensspielraums sein. Das Ziel, eine abwägungsgerechte Planung sicherzustellen, war ein wesentlicher Ausgangspunkt für das hier entwickelte Muster zur B-Planbegründung. Der sachgemäße Umgang mit den betroffenen Belangen zieht sich durch alle Teile der Begründung, also von der Darstellung des Untersuchungsrahmens einschließlich „Belange-Checkliste“ in Kapitel 4 von Teil I über die Beschreibung der Betroffenheit von Belangen im Zusammenhang mit den Auswirkungen (Teile III und IV), die Zusammenfassung relevanter Stellungnahmen zu Problemen (Teil V) bis hin zum eigentlichen Abwägungsteil VI. Die Untersuchung kam zu dem ernüchternden Ergebnis, dass die Begründungen in nur 70 % der untersuchten Fälle vollständig im Sinne der Vorgaben des § 2a BauGB waren, also Ziele, Zwecke und wesentliche Auswirkungen beschrieben wurden und, wenn erforderlich, ein Umweltbericht als gesonderter Teil in die Begründung aufgenommen wurde. In 21 Fällen (30 %) ist mindestens einer der Punkte gar nicht oder allenfalls mittelbar behandelt worden, oder der Umweltbericht ist in zentralen Teilen unvollständig gewesen. Bei den lückenhaften Begründungen wurde zumeist die Beschreibung der Auswirkungen ausgespart. Die angesichts der wenigen Vorgaben hohe Fehlerquote führt schließlich zu der Frage, ob vielen Planverfassern die Inhalte des § 2a BauGB bei ihrer bauleitplanerischen Tätigkeit gar nicht bewusst sind (vgl. Einleitung, Teil A); denn selbst die Tatsache, dass 70 % der Begründungen vollständig im Sinne des § 2a BauGB sind, ist kein Beweis dafür, dass die Vorschrift jedem gegenwärtig ist. Als indizieller Gradmesser für den Bekanntheitsgrad von § 9 Abs. 8 und § 2a BauGB mögen die Überschriften von Kapiteln in der Begründung herangezogen werden. Danach enthielten nur zehn von 70 Begründungen sowohl entsprechende Überschriften als auch 302 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick dazugehörige Ausführungen. Was veranlasst die Planbearbeiter dazu, von mit den Vorgaben des § 2a BauGB übereinstimmenden Überschriften in der überwiegenden Zahl der Fälle abzusehen? Eine eindeutige Antwort muss die Arbeit schuldig bleiben. Aber es hat den Anschein, als würde die Mehrheit beim Abfassen von Begründungen Gewohnheiten, Beispielen und tradierten Empfehlungen folgen, als konkret die rechtlichen Vorgaben zu beachten. Die Arbeit hat sowohl die rechtlichen Vorgaben als auch die praktischen Erfordernisse in den Blick genommen. Auf dieser Grundlage entstanden Muster-Gliederung, Formulierungsmuster für Begründungsteile und konkrete Vorschläge für die inhaltliche Bearbeitung zentraler Fragen. Unter Beachtung der Empfehlungen gelingt eine den unterschiedlichen Nutzerinteressen gleichermaßen genügende, inhaltlich vollständige, logisch aufgebaute, nachvollziehbare und in sich sowie im Verhältnis zum B-Plan widerspruchsfreie Begründung, die maßgeblich zur (Abwägungs-)Fehlerfreiheit des B-Plans beiträgt. 2. Schlussfolgerungen für die Gesetzgebung Sollte § 2a BauGB geändert werden? Ist das BauGB zu novellieren? Die Ergebnisse der Arbeit führen zwangsweise zur Frage, ob sich eine Änderung des § 2a BauGB empfiehlt. Die Vorschriften der §§ 9 Abs. 8 bzw. 5 Abs. 5 BauGB i. V. m. § 2a BauGB beziehen sich auf die Bauleitpläne, also auf den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan, und sie gelten sowohl für die erstmalige Planaufstellung als auch für die Änderung, Ergänzung und Aufhebung. Bei den Flächennutzungsplänen gibt es Teilflächennutzungspläne. Bei den Bebauungsplänen unterscheidet man wiederum zwischen den qualifizierten, vorhabenbezogenen und den einfachen. Das Gesetz sieht das beschleunigte und das vereinfachte Verfahren vor. Ferner gibt es Bebauungspläne zur Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nach § 9 Abs. 2a BauGB sowie zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion nach § 22 Abs. 1 BauGB. An jeden dieser Pläne und an jede Verfahrensart stellen sich individuelle und fallbezogene Anforderungen – das gilt insbesondere für die Begründung. Da fällt es schwer, allgemeingültige Vorgaben zu formulieren. Unmöglich ist es, wie der Gesetzgeber ja zeigt, hingegen nicht. Der gemeinsame Nenner, der in den Angaben des § 2a BauGB zum Ausdruck kommt, ist größer. Was spricht dagegen, die städtebauliche Erforderlichkeit und den Planungsanlass in die Vorschrift aufzunehmen, wenn das zur Qualitätssteigerung beiträgt? Wird dadurch die in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes verankerte Planungshoheit der Gemeinde untergraben? Das ist nicht der Fall. Oder schließen Ziele und Zwecke der Planung bereits die Berücksichtigung von Anlass und Erforderlichkeit mit ein? Dieser Automatismus wird hier nicht gesehen. Die Pflicht zur Auseinandersetzung mit der Erforderlichkeit ergibt sich allein aus § 1 Abs. 3 BauGB. Die Berücksichtigung der Nachhaltigkeitsgrundsätze ist nur in § 1 Abs. 5 BauGB geregelt. Auf welche Belange der Planer insbesondere ein Auge werfen muss, regelt § 1 Abs. 6 BauGB, und dass alle öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden müssen, schreibt § 1 Abs. 7 BauGB vor. In § 2a BauGB ist hiervon jeweils keine Rede, so dass der Planung ein weitgehend rechtfertigungsfreier Raum geebnet ist. Dies macht die Bauleitplanung jedoch missbrauchsanfällig. Aus den untersuchten Begründungen ließ sich ableiten, dass den Grundsätzen der Bauleitplanung längst nicht jeder Plan gerecht wird. Je oberflächlicher die Begründung ist, desto weniger kann sie der Qualitätskontrolle der Planung dienen. Erst die systematische Verschriftli303 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick chung in der Form der Planrechtfertigung stellt sicher, dass wichtige planerische Überlegungen überhaupt angestellt werden. Die Begründung trägt somit zur Qualität der Planung bei. In einfach gelagerten Planungsfällen kann der Gemeinde tatsächlich freigestellt werden, ob sie die hier gegebenen Empfehlungen vollständig befolgt, ob sie bis ins Detail den gemeindlichen Abwägungsprozess in der Begründung nachvollziehbar gestaltet und ob sie auf alle Einzelheiten des Verfahrens eingehen möchte oder nicht. Schließlich geht mit den hier formulierten Empfehlungen ein größerer Arbeitsaufwand einher. Doch Planer sollten bei jeder noch so leicht anmutenden Planungsaufgabe zumindest über Anlass und Erforderlichkeit der Planung Rechenschaft ablegen; denn sie bilden eine wesentliche Grundvoraussetzung für die Bauleitplanung. Daher kommt m. E. folgender Gesetzeswortlaut in Betracht: Vorschlag zur Änderung des § 2a BauGB 1 Die Gemeinde hat im Aufstellungsverfahren dem Entwurf des Bauleitplans eine Begründung beizufügen. 2In ihr sind entsprechend dem Stand des Verfahrens 1. die Ziele und Zwecke sowie Anlass, Erforderlichkeit und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und 2. in dem Umweltbericht nach der Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch die auf Grund der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes darzulegen. 3Der Umweltbericht bildet einen gesonderten Teil der Begründung. Bei diesem Vorschlag wurde die Gelegenheit genutzt, die Worte Ziele und Zwecke zur besseren Kennzeichnung als zusammengehöriges Begriffspaar durch ein und miteinander zu verbinden. Alle anderen an die Begründung zu stellenden Anforderungen sollten sich hingegen aus Mustern, wie sie in Teil C dieser Arbeit zusammengestellt wurden, ergeben. Bedarf es weiterer Änderungen oder Ergänzungen im Baugesetzbuch? a) § 3 Abs. 1 BauGB Nach Nr. 2d der Anlage 1 BauGB gehört die Beschreibung der in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten in den Umweltbericht. Im Unterschied zu den sich „wesentlich unterscheidenden Lösungen“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauGB kommt es bei den anderweitigen Planungsmöglichkeiten auf Varianten an, die aus Umweltsicht besonders geeignet erscheinen. Im Rahmen der Expertenbefragung wurde die Praxistauglichkeit der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB in Frage gestellt. Denn der Zweck der Variantenprüfung wird verfehlt, wenn sie erst mit bzw. nach dem eigentlichen Startschuss zur Umweltprüfung erfolgt: Die Gemeinde legt auf der Grundlage der umweltbezogenen Informationen aus der frühzeitigen Behördenbeteiligung gemäß § 4 Abs. 1 BauGB (Scoping) fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Umweltprüfung erfolgen soll (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB). Mit dieser Festlegung läutet sie die Umweltprüfung ein. Erst hiernach und auf deren Grundlage erfolgt die Prüfung der anderweitigen Planungsmöglichkeiten. In der Regel beginnt diese Variantenprüfung also erst, nachdem die Öffentlichkeit frühzeitig nach § 3 Abs. 1 BauGB von der Planung unterrichtet wurde, da die Beteiligungen nach § 3 Abs. 1 und nach § 4 Abs. 1 BauGB zumeist etwa im selben Zeitraum stattfinden. 304 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick Die Variantenprüfung dem Vorentwurf zeitlich nachfolgen zu lassen, hat einen entscheidenden Nachteil: Im Regelfall ist der nächstmögliche Termin für einen inhaltlichen Gedankenaustausch zwischen Planverfassern (Stadtplanungsamt ggf. gemeinsam mit Planungsbüro) und Gemeindevertretern der Tag des Auslegungsbeschlusses (im schlechtesten Fall erst der Tag des Satzungsbeschlusses). Zu diesem Zeitpunkt haben sich Planungsziele und Inhalte derart verfestigt, dass die Bereitschaft zur ernsthaften Prüfung ökologisch vernünftigerer Lösungen gar nicht mehr bestehen kann. Dies dürfte erklären, warum in der Praxis offenbar nur selten ernst zu nehmende umweltgerechte Alternativen entwickelt und im Umweltbericht beschrieben werden. Zur Erinnerung: Die Untersuchung der Praxisbeispiele hat ergeben, dass sich in fast der Hälfte der untersuchten Fälle anscheinend keinerlei anderweitige Planungsmöglichkeiten aufdrängen (in nicht wenigen Fällen blieb diese Behauptung im Umweltbericht unbegründet). Bei 22 % der untersuchten Begründungen wurde der Abschnitt sogar ganz weggelassen. Daher sei den verantwortlichen Planern ans Herz gelegt, bereits vor der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung über die anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Sinne der Nr. 2d der Anlage 1 zum BauGB nachzudenken. Diese Überlegungen lassen sich dann von den Gemeindevertretern zu einem Zeitpunkt prüfen, zu dem planerische Weichenstellungen noch jederzeit möglich sind. Dieser Empfehlung ließe sich aus meiner Sicht durch eine klarstellende Ergänzung des § 3 Abs. 1 BauGB leicht Nachdruck verleihen: Vorschlag zur Änderung des § 3 Abs. 1 BauGB: 1 Die Öffentlichkeit ist möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, einschließlich der anderweitigen Planungsmöglichkeiten nach Nr. 2d) der Anlage 1, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten; ihr ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben. 2Von der Unterrichtung und Erörterung kann abgesehen werden, wenn 1. ein Bebauungsplan aufgestellt oder aufgehoben wird und sich dies auf das Plangebiet und die Nachbargebiete nicht oder nur unwesentlich auswirkt oder 2. die Unterrichtung und Erörterung bereits zuvor auf anderer Grundlage erfolgt sind. 3 An die Unterrichtung und Erörterung schließt sich das Verfahren nach Absatz 2 auch an, wenn die Erörterung zu einer Änderung der Planung führt. Solange die Prüfung anderweitiger Planungsmöglichkeiten nicht in die Vorentwurfsphase vorgezogen wird, werden Lösungen, die über Vorschläge für Maßnahmen zur Vermeidung, Minimierung und zum Ausgleich von Eingriffen hinausgehen, hingegen zumeist rein nachrichtlicher, aber wirkungsloser Natur sein, die die auf bestimmte Ziele längst festgelegte Gemeindevertretung nicht mehr zum Umschwenken bewegen werden. Es steht außer Frage, dass das Gesetz bereits heute eine Prüfung zu einem frühzeitigen Zeitpunkt erlaubt. In der Praxis wird sie aber, wie sich aus Expertenbefragung und Untersuchung der Praxisbeispiele ableiten ließ, ganz offensichtlich unterlassen. Die Ergänzung des § 3 Abs. 1 BauGB lässt sich hingegen mit der Hoffnung verbinden, dass die Vorschrift in der Fachöffentlichkeit neu diskutiert und damit der Alternativenprüfung insgesamt Auftrieb zu verliehen wird. Denn auch die Unterrichtung über die sich wesentlich unterscheidenden Lösungsmöglichkeiten nach § 3 Abs. 1 BauGB wird nach den Beobachtungen des Verfassers in der Praxis stark vernachlässigt. 305 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick b) Anlage 2 zum BauGB Die Arbeit bezog sich in erster Linie auf die Begründung zu qualifizierten Bebauungsplänen im Regelverfahren mit Umweltprüfung, die erstmals aufgestellt werden. Im Zusammenhang mit dem vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB und dem beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB wurde auf wesentliche Aspekte eingegangen. Vor allem wurde ein Vorschlag für die fallabhängig durchzuführenden Einzelfallprüfungen nach Anlage 2 zum UVPG bzw. nach Anlage 2 zum BauGB aufgezeigt. Bei der einen Vorprüfung ist nachzuweisen, dass nicht die Zulässigkeit von UVP-pflichtigen Vorhaben begründet wird. In dem anderen Fall ist der Nachweis zu erbringen, dass der Bebauungsplan voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen hat. Im Ergebnis geht es jeweils um die Bemessung der Umwelterheblichkeit. Es stellt sich daher die Frage an den Gesetzgeber, ob sich zur Reduktion und Vereinheitlichung bestehender Prüfmethoden die Kriterien harmonisieren lassen. M. E. ist das unter Beachtung der Vorgaben der UP-Richtlinie ohne weiteres möglich. Bei einer Überarbeitung der beiden Kriterienlisten sollte verstärkt auf die Eindeutigkeit der Vorgaben geachtet werden. Denn es lässt sich beispielsweise bei Anlage 2 zum BauGB trefflich darüber streiten, worin der genaue Unterschied liegt zwischen der „Bedeutung des Bebauungsplans für die Einbeziehung umweltbezogener, einschließlich gesundheitsbezogener Erwägungen, insbesondere im Hinblick auf die Förderung der nachhaltigen Entwicklung“ (1.3) und den „für den Bebauungsplan relevanten umweltbezogenen, einschließlich gesundheitsbezogener Problemen“ (1.4). 3. Gedanken zur Praxistauglichkeit der Empfehlungen Ist der mit den Empfehlungen zur Begründung verbundene Arbeitsaufwand gerechtfertigt? Wie ausführlich in der Arbeit dargelegt, ergeben sich aus der Anwendungspraxis erhebliche Anforderungen und Vorgaben für die Inhalte von Bebauungsplanbegründungen. Die Begründung stellt bezogen auf das Planverfahren den zentralen Informationsträger dar, wenn hierin auch die komplexe gemeindliche Abwägungsentscheidung nachvollziehbar erläutert werden soll. Der hierfür zu erbringende Arbeitsaufwand ist beachtlich. Die Empfehlungen dieser Arbeit gehen weit über die gesetzlichen Vorgaben hinaus. Allenfalls eine Handvoll der untersuchten Begründungen genügt dem hier entwickelten Standard. Insoweit stellt sich die Frage, ob die Empfehlungen unverhältnismäßig sind. Die Gemeindeverwaltungen müssen nach jahrelanger „Verschlankungskur“ mit geringen Personalkapazitäten auskommen. Heute werden auf dem Sachbearbeiter in der Verwaltung mehr Aufgaben abgeladen, als das noch vor 10 bis 15 Jahren der Fall war. Zusätzliche Leistungen in Bezug auf Bebauungsplanbegründungen lassen sich vor diesem Hintergrund kaum vermitteln. Die Perspektive eines Auftragnehmers als Dritter im Sinne des § 4b BauGB, der von der Gemeinde mit der Durchführung und Begleitung des Planverfahrens beauftragt wird, ist nicht anders. Denn die immer knapperen Haushaltsmittel haben zum einen den Konkurrenzkampf zwischen den Planungsbüros derart angeheizt, dass viele mit ihren Angeboten an die „Schmerzgrenze“ gehen müssen, um einen Auftrag zu bekommen. Da bleibt es fraglich, ob die ausgehandelten Honorare noch Raum für zusätzlichen Arbeitsaufwand erlauben. Auf der anderen Seite sind die in der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) geregelten Honorare – auch nach Novellierung – in Bezug auf die Bauleitplanung unverändert nicht üppig berechnet, so dass die Geschäftstüchtigkeit eines jeden Selbständigen allenfalls einen Mehraufwand in Maßen rechtfertigt. 306 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick Diesem Problem könnte durch Entwicklung eines entsprechenden Datenbanksystems in der skizzierten Form (insbesondere Kapitel 10, Teil C) gegengesteuert werden, mit dessen Hilfe nach Eingabe bestimmter Daten Tabellen und Texte in der Begründung automatisch generiert werden. Eine mit einer Datenbank verknüpfte Begründung kann sicherstellen, dass die zentralen Daten in den unterschiedlichen Begründungsteilen gleich bleiben. Bebauungspläne wandeln sich in vielen Zwischenstufen auch zwischen den nach dem Baugesetzbuch erforderlichen Verfahrensschritten, in manchen Fällen im nahezu wöchentlichen Takt. Festsetzungen werden aufgenommen, dann geändert und schließlich wieder gestrichen oder durch andere ersetzt. Im Schlepptau muss die Begründung jeweils auf dem Laufenden gehalten werden. Da ist die Gefahr groß, dass zumindest manche erforderliche Anpassung der Begründung aufgrund ihrer Vielschichtigkeit übersehen wird. Dadurch können sich Widersprüche einschleichen. Werden die maßgeblichen Daten – auch die textlichen Festsetzungen – jedoch über eine Datenbank zentral verwaltet, lassen sich wesentliche Fehler vermeiden. Ein Datenbanksystem kann somit den Aufwand kompensieren helfen. Bereits die Tatsache, dass unter den Fallbeispielen auch Begründungen vorkommen, die den hier formulierten Empfehlungen weitgehend entsprechen, ist ein Indiz dafür, dass die gewünschte Qualität bereits ohne zusätzliche technische Hilfsmittel unter den heutigen Rahmenbedingungen möglich ist. 4. Ausblick – verbleibender Untersuchungsbedarf a) Programmierung eines umfassenden Datenbanksystems Die Arbeit zeigt skizzenhaft auf, wie ein Datenbanksystem zur Unterstützung der Begründung und zur Vermeidung von Fehlern und Widersprüchen aussehen könnte. Insbesondere im Verhältnis zum B-Plan selbst, aber auch zu anderen Verfahrensdokumenten sollten Widersprüche vermieden werden. Insofern wäre ein solches Datenbanksystem besonders erstrebenswert, dass sich nicht allein auf die einzelnen Teile und Kapitel der Begründung bezieht, sondern auch auf das Plandokument, die Abwägungstabellen, die Beschlussunterlagen, das Protokoll zur Entscheidung der Gemeinde über Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung usw. Denn bezogen auf all diese Dokumente ist der Datenverwaltungsaufwand erst recht immens. Die Dokumente hängen miteinander zusammen und bedingen einander wechselseitig. Wesentliche Informationen sind redundant: Sowohl in den Aufstellungsbeschluss als auch in die Begründung sind die Ziele und Zwecke der Planung aufzunehmen. Die textlichen Festsetzungen befinden sich zumeist nicht nur auf dem (CAD-gezeichneten) Plandokument, sondern auch in der Begründung, da auf sie teils einzeln einzugehen ist. Insbesondere die Abwägungstabelle zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung kann ein zentraler Baustein für eine zeitsparende Informationsverwaltung sein. Denn sie gibt z. B. Auskunft darüber, ob und wenn ja in welcher Weise Planunterlagen zu überarbeiten sind, ob eine erneute Beteiligung erforderlich wird und wer über die Ergebnisse der Abwägung noch unterrichtet werden muss. Aus der Abwägungstabelle ist unmittelbar ablesbar, welche Behörden sich beteiligt und dabei abwägungsrelevante Äußerungen vorgebracht haben. Mittelbar ergibt sich aus der Tabelle auch, wer auf eine Stellungnahme verzichtet hat. Solche „statistischen“ Informationen („Liste der beteiligten Behörden“, „Liste der Behörden, die eine Stellungnahme abgegeben haben“ …) sind relevant. Sie finden als gesonderte Dokumente Eingang in die Verfahrensakte und – wie im Rahmen dieser Arbeit aufgezeigt – in die Begründung. Denkbar und eine erhebliche Arbeitserleichterung wäre es, wenn aus den Abwägungstabellen automatisch die Schriftsätze zur Mitteilung der Ergebnisse der Abwägung generiert würden. Theoretisch ist das möglich. In 307 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick der von Schmidt-Eichstaedt entwickelten mehrfach sortierbaren Abwägungstabelle317 sind die dafür erforderlichen „Befehle“ im Prinzip bereits enthalten: Es handelt sich um Buchstabenkürzel, die darüber Auskunft geben, wie mit einer vorgebrachten Stellungnahme umgegangen werden soll. Ein „B“ gibt beispielsweise darüber Auskunft, dass zum einen die Begründung geändert werden muss und dass zum anderen der Behörde mitgeteilt werden muss, dass ihre Hinweise in die Begründung übernommen wurden. Über eine Reihe von Befehlsfolgen müsste sich somit allein aus der Abwägungstabelle eine Reihe erforderlicher Schriftsätze und Textbausteine automatisch generieren lassen. Eine grobe Brainstorming-ähnliche Analyse des Planungsprozesses, die sich allein auf redundante Informationen zwischen den einzelnen Dokumenten eines Planverfahrens bezieht, zeigt auf, wie eng verflochten diese Informationen sind (vgl. Abbildung 38). Ein entsprechend ausgeklügeltes Datenbanksystem dürfte zu erheblichen Arbeitserleichterungen führen und die Fehler- und Widerspruchsanfälligkeit von B-Plänen reduzieren helfen. An diese These knüpft sich als Ausblick der weitere Forschungsbedarf: Bezogen auf ein entsprechend umfangreiches Datenbanksystem wäre zunächst die technische Machbarkeit zu überprüfen. Dabei stellt sich z. B. die Frage, mit welchen für die Bebauungsplanung geeigneten Zeichenprogrammen ein Datenaustausch problemlos möglich ist. Vor der Realisierung wäre auch zu untersuchen, wie groß die tatsächliche Arbeitserleichterung wäre, um zu bemessen, ob sich der Aufwand der Programmierung auch tatsächlich lohnt. Auch die Folgen derartiger technischer Hilfestellung müssen bedacht werden. Es fragt sich insbesondere, ob den Gesetzmäßigkeiten der Gewinnmaximierung allein die Frequenz zu bearbeitender B-Pläne je Planer steigt oder ob je Plan mehr Zeit zur sach- und fachgerechten Bearbeitung gewonnen werden würde. Vor diesem Hintergrund sei mit Nachdruck zurückerinnert an den Vorschlag, den § 2a BauGB um weitere Angaben zu ergänzen. b) Andere Bauleitpläne und Verfahren Untersuchungen zu rechtlichen Anforderungen und praktischen Erfordernissen ließen sich auf weitere Planarten, die in dieser Arbeit nicht betrachtet wurden, ausdehnen. Das gilt im besonderen Maße für den Flächennutzungsplan. Dabei stellt sich die Frage, welche besonderen Anforderungen sich bezogen auf die Begründung (früher „Erläuterungsbericht“) zum vorbereitenden Bauleitplan ergeben. Viele Erkenntnisse dieser Arbeit werden übertragbar sein. Doch auch die Flächennutzungsplanung hat ihre spezifischen Untersuchungsbereiche und Herausforderungen, z. B. in Bezug auf Herleitung der angestrebten Bauflächenentwicklung oder bei Ausweisung von Windeignungsflächen. Wie dargestellt, musste auch der vertiefende Blick auf bestimmte Arten von Bebauungsplänen und Verfahren entfallen. Welche besonderen Anforderungen stellen sich an Begründungen zur Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplans und was muss bei Aufhebung von BPlänen beachtet werden? Welche spezifischen Herausforderungen sind mit B-Plänen zur Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nach § 9 Abs. 2a BauGB sowie zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion nach § 22 Abs. 1 BauGB verbunden? Und wie genau ist mit Textbebauungsplänen, einfachen oder vorhabenbezogenen B-Plänen umzugehen? Der Verfasser dieser Arbeit verspricht sich von einer vertiefenden Untersuchung weitere wichtige Erkenntnisse. 317 Vgl. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Der Dritte im Baugesetzbuch, in: Baurecht 1998, S. 907. 308 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick Abb. 37: Brainstorming zu redundanten Informationen in den Dokumenten eines B-Planverfahrens 309 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick c) die Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB Wie sich im Rahmen der Untersuchung der 70 Beispiele herausstellte, spielen die Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB in den Begründungen nahezu keine Rolle, obwohl sie als zentrale Ziellinien der Bauleitplanung postuliert werden. Wird den Planungsgrundsätzen in der Bauleitplanung also die Bedeutung beigemessen, die ihnen vom Gesetzgeber angedacht wurde, auch wenn in den Begründungen darauf nicht explizit eingegangen wird? Wie viele Bebauungspläne sichern tatsächlich eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, indem die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung im Rahmen des tatsächlich Möglichen in die Planungsüberlegungen einbezogen werden? Wie vielen Bauleitplänen liegen tatsächlich Ziele des allgemeinen Klimaschutzes zu Grunde? Wie tief reichen also die Gedanken der Planer in Bezug auf § 1 Abs. 5 BauGB bei der Erarbeitung eines Bebauungsplans oder eines Flächennutzungsplans? Werden diese Gedanken diesen Planungsgrundsätzen gerecht? Wird die Berücksichtigung allein durch die Einbeziehung von Behörden, sonstigen Trägern öffentlicher Belange, Nachbargemeinden und Öffentlichkeit sowie durch die Durchführung der Umweltprüfung ausreichend sichergestellt? Unabhängig vom Ausgang solcher Untersuchungen zeigt die Arbeit Möglichkeiten zur besseren Einbindung der nach § 1 Abs. 5 BauGB relevanten Planungsgrundsätze auf: Über die für Kapitel 4 von Teil I der Muster-Begründung vorgesehene Belange-Checkliste werden sie direkt aufgerufen. Auch im Zusammenhang mit der Standortalternativenprüfung wurden Aspekte der Nachhaltigkeit behandelt. Es sei noch einmal auf die FNP-Bewertungsmatrix verwiesen, die unter www.fnp-bewertungsmatrix.de eine überschlägige, aber zugleich abwägungsgerechte Prüfung – auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz – erlaubt. Schließlich können mit fiskalischen Wirkungsanalysen, zu denen in der Arbeit Berechnungsmethoden aufgezeigt wurden, auch die ökonomischen Folgen planerischen Handelns in den Blick genommen und darüber die künftigen Generationen besser berücksichtigt werden. Soweit ersichtlich, lagen jedoch keinem einzigen Bebauungsplan derartige Berechnungen zu Grunde. Sollte sich die These bestätigen, dass die Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB dem bauleitplanerischen Wirken nur unzureichend zu Grunde gelegt werden, sollte dies auch ein Weckruf für die Lehrinhalte an den Planerstudiengängen sein, neben formalen Instrumenten verstärkt auch Methoden nachhaltiger und abwägungsgerechter Planung zu vermitteln. 310 Teil D. Rückblick, Schlussfolgerungen und Ausblick 311 312 Verzeichnisse VERZEICHNISSE 1. Literaturverzeichnis Tina Bechtle, Verfahrensdauern und Spannungsfelder in Bebauungsplanverfahren. Fakten – Meinungen – Stimmungen, Rottenburg am Neckar 2004 Andreas Beilein, Michael Frehn, Kerstin Suhl, Achim Tack (Hrsg.), LEAN² - kommunale Finanzen und nachhaltiges Flächenmanagement, Dortmund 2009 Jörg Berkemann, Arno Bunzel, Günter Halama, Gerd Schmidt-Eichstaedt, Wolfgang Schrödter, BauGB 2004 – Nachgefragt. 250 Fragen zum BauGB 2004, Bonn 2006 Jörg Berkemann, Günter Halama, Erstkommentierung zum BauGB 2004, Bonn 2005 Jörg Berkemann, Günter Gaentzsch, Günter Halama, Helga Heeren, Eckart Hien und HansPeter Lemmel (Hrsg.), Planung und Plankontrolle. Entwicklungen im Bau- und Fachplanungsrecht. Festschrift für Otto Schlichter, Köln etc. 1995 Walter Bielenberg, Peter Runkel, Willy Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder. 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Handlungshinweise für das Verfahren, die Methodik und die Entscheidungsfindung in der Bauleitplanung, Kaiserslautern 2003 StaadtPlan Ingenieur GmbH, Gutachten „Verkehrserschließung des Gebietes ‚Kiebitzberge’“ im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens KLM-BP-020 „Kiebitzberge“ im Auftrag der Gemeinde Kleinmachnow, Kleinmachnow 2007 Bernd Streich, Stadtplanung in der Wissensgesellschaft. Ein Handbuch, Wiesbaden 2005 Bernhard Stüer, Der Bebauungsplan. Städtebaurecht in der Praxis, 3. Auflage, München 2006 Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. Planung, Genehmigung, Rechtsschutz, 4. Auflage, München 2009 Marie-Luis Wallraven-Lindl, Anton Strunz, Monika Geiß, Das Bebauungsplanverfahren nach dem BauGB 2007. Muster, Tipps und Hinweise für eine zweckmäßige und rechtssichere Verfahrensgestaltung, Berlin 2007 Thomas Zimmermann, Fiskalische Wirkungsanalysen, bislang unveröffentlichter Beitrag im Rahmen des Forschungsprojektes „Analyse des kommunalen Siedlungsflächenwachstums“, gefördert vom Bundesforschungsministerium im Rahmen Forschungsschwerpunktes „REFINA = Reduktion der Flächeninanspruchnahme“, Berlin 2008 316 Verzeichnisse 2. Aufsätze Ulrich Battis, Michael Krautzberger, Rolf-Peter Löhr, Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte („BauGB 2007“), in: NVwZ 2007, 121 (125). Ulrich Battis, Albert Ingold, Screening-Verfahren in der Bauleitplanung, in: Stefan Mitschang (Hrsg.), BauGB-Novelle 2007. Neue Anforderungen an städtebauliche Planungen und die Zulassung von Vorhaben, Frankfurt am Main, 2007, S. 143 Gerhard Boeddinghaus, Abweichende Bauweisen, in: BauR 2007, S. 1160 Ulrich Böttger, Malaika Broosch, Die Interpretation von Bebauungsplänen durch die Bauaufsichtsbehörde, in: Die Öffentliche Verwaltung – DÖV, Stuttgart, Juni 2005, Heft 11, S. 466 473 Ralf Brinktrine, Der Bodenschutz im Umweltschadensgesetz, in: Zeitschrift für Umweltrecht, 7-8/2007, S. 337 Hannes Kopf, Naturschutzrecht im Spannungsfeld von Bauplanungsrecht und Raumordnungsrecht, in: Natur und Recht 2008, S. 396 Michael Krautzberger, Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte („BauGB 2007“), in UPR 2006, S. 405 Michael Krautzberger, Bernhard Stüer, Das neue Raumordnungsgesetz des Bundes, in: BauR 2009, Heft 2 Marcus Lau, Sebastian Steeck, Das erste Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes – Ein Ende der Debatte um den europäischen Artenschutz? in: Natur und Recht 2008, S. 386 Hans Walter Louis, Die Haftung für Umweltschäden an Arten und natürlichen Lebensräumen, in: Natur und Recht 2009, S. 3 Hans Walter Louis, Die kleine Novelle zur Anpassung des BNatSchG an das europäische Recht, in: Natur und Recht 2008, S. 65 Sven Müller-Grune, „Beschleunigtes Verfahren“ und „Bebauungspläne der Innenentwicklung“ – der neue § 13 a BauGB, in: Baurecht 2007, S. 985 Martin Pagenkopf, Grenzen behördlicher und gerichtlicher Plankontrolle, in: Zeitschrift für das gesamte öffentliche und zivile Baurecht (BauR), Düsseldorf 1979, Nr. 1, S. 1 Alfred Scheidler, Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung, in: BauR 2007, S. 650 Alexander Schink, Umweltprüfung für Pläne und Programme – Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie und Umsetzung in deutsches Recht, in: NVwZ, 6/2005, S. 615 317 Verzeichnisse Alexander Schmidt, Klimaschutz in der Bauleitplanung nach dem BauGB 2004, in: NVwZ, 12/2006, S. 1354 Gerd Schmidt-Eichstaedt, Verfahrensdauer und Zeitablauf im Bauleitplanverfahren – Nimmt die Bauleitplanung in den neuen Bundesländern zu viel Zeit in Anspruch? In: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 10/1992, S. 652 -657 Gerd Schmidt-Eichstaedt, Der Dritte im Baugesetzbuch, in: Baurecht 1998, S. 907 Gerd Schmidt-Eichstaedt, Erste Fragen und Antworten zur praktischen Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13 a BauGB 2006/2007, in: Baurecht 2007, S. 1148 Gerd Schmidt-Eichstaedt, Die Richtlinie zur strategischen Umweltprüfung aus kommunaler Sicht, in: Reinhard Hendler, Peter Marburger, Michael Reinhardt, Meinhard Schröder (Hrsg.), Die strategische Umweltprüfung (sog. Plan-UVP) als neues Instrument des Umweltrechts, Berlin 2004 Wilhelm Söfker, Anlass, Gesetzgebungsverfahren und Zielsetzungen des BauGBÄndG 2006, in: Stephan Mitschang (Hrsg.), BauGB-Novelle 2007. Neue Anforderungen an städtebauliche Planungen und die Zulassung von Vorhaben, Frankfurt am Main 2008, S. 6 Tim Schwarz, Screening im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB, in LKV (Landesund Kommunalverwaltung) 1 / 2008, S. 12 Willy Spannowsky, Notwendigkeit und rechtliche Anforderungen an die Alternativenprüfung in der Bauleitplanung, in: UPR, S. 408 Ulrich Stelkens, Planerhaltung bei Abwägungsmängeln nach dem EAG Bau – zugleich Versuch einer Abgrenzung zwischen § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB, in: UPR : UPR – Umwelt und Planungsrecht, München 2005, Nr. 3, S. 81 - 88 Frank Stollmann, „Steter Tropfen höhlt den Stein!?“ – Zum beabsichtigten Wegfall des Anzeigeverfahrens für Bebauungspläne, in: UPR – Umwelt und Planungsrecht, München 1997, Nr. 1, S. 9 Bernhard Stüer, Städtebaurecht: Bauleitplanung, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 8/2005, S.461 Stephan Tomerius, Auswirkungen der Baugesetzbuch-Novelle 2007 – Impulse für mehr Innenentwicklung und Flächensparen in den Gemeinden?, in: ZUR, Zeitschrift für Umweltrecht, 1/2008, S. 1 ff. Stefan Tysper, Der Mobilfunkanlagenbegriff im öffentlichen Bauplanungsrecht, in: BauR 2008, S. 614 Michael Uechtritz, Die Änderungen im Bereich der Fehlerfolgen und der Planerhaltung nach §§ 214 ff. BauGB, in: Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht ZfBR, Heft 1, Gütersloh 2005, S. 11 Bernhard Weyrauch, Christian Kloss, Ein Lichtblick für die Gewässerreinhaltung – innovativer Ansatz vor dem Hintergrund der Wasserrahmenrichtlinie am Beispiel Berlin (Spree), in: 318 Verzeichnisse Uwe Altrock, Ronald Kunze, Elke Pahl-Weber, Ursula von Petz, Dirk Schubert, Jahrbuch Stadterneuerung - Aufwertung im Stadtumbau, Berlin 2008, S. 345 3. Internetseiten http://www.karlsruhe.de/bauen/bauenplanen/bebauungsplanung/bebauungsplanung1/bebauun gsplan.de (Zugriff am 27.01.2008) http://www.xfaweb.baden-wuerttemberg.de/NafaWeb/berichte/inf07_2/inf07_20039.html (Zugriff am 11.02.2009) http://adfc-lsa.de/Kreisverband/Magdeburg/Verkehr/ERA95.pdf (Zugriff am 19.02.2009) www.fnp-bewertungsmatrix.de (Zugriff am 15.07.2009) http://www.wirtschaftslexikon24.net (Zugriff am 03.03.2009) http://www.kleinmachnow.de/ (Zugriff am 03.03.2009) http://www.statistik.brandenburg.de/cms/detail.php/lbm1.c.316440.de?highlight=brandenburg (Zugriff am 03.03.2009) http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_2994/DE/BMF__Startseite/Service/Glossar/G/00 7__Grundsteuer.html (Zugriff am 03.03.2009) http://www.destatis.de/ (Zugriff am 04.03.2009) http://www.mdf.brandenburg.de/cms/detail.php/lbm1.c.364082.de (Zugriff am 05.03.2009) http://www.landesrecht.brandenburg.de/sixcms/detail.php?gsid=land_bb_bravors_01.c.24323. de (Zugriff am 6.03.2009) http://www.bfn.de/0316_steckbriefe.html (Zugriff am 23.03.2009) 319 Verzeichnisse 4. Abbildungsverzeichnis Seite Abb. 1: Ziele und Zwecke der Planung 41 Abb. 2: Ziele vor dem Hintergrund der gemeindlichen Entwicklungskonzeption 42 Abb. 3: Erforderlichkeit der Festsetzungen 50 Abb. 4: 23 unterschiedliche Gliederungssysteme in der Planungspraxis – sortiert nach vier Gruppen, jeweils in der Reihenfolge der Häufigkeit 54 Abb. 5: Anderweitige Planungsmöglichkeiten 59 Abb. 6: System zur Überprüfung der planerischen Zurückhaltung 87 Abb. 7: Muster-Gliederung für die Bebauungsplanbegründung 96 Abb. 8: In der Praxis erprobte Varianten zur Gliederung des Umweltberichts 98 Abb. 9: Muster-Gliederung zum Umweltbericht 100 Abb. 10: Auszug aus der Muster-Gliederung, I. Planungsgegenstand 108 Abb. 11: Beispiel zur Darstellung der benachbarten Bebauungspläne 132 Abb. 12: Auszug aus der Muster-Gliederung, II. Planinhalte und Planfestsetzungen 142 Abb. 13: Nomogramm zu den Einsatzbereichen von Überquerungshilfen an zweistreifigen Straßen mit Fahrbahnbreiten unter 8,50 m 151 Abb. 14: Definition des Doppelhauses nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.02.2000 165 Abb. 15: Foto, B. Weyrauch: Enge Traufgasse unter Abweichung von den bauordnungsrechtlichen Abstandsvorschriften 166 Abb.16: Arten der Bauweisen 167 Abb. 17: Auszug aus der Muster-Gliederung zum Umweltbericht, Kap. 1 Einleitung 175 Abb. 18: Auszug aus der Muster-Gliederung zum Umweltbericht, Kap. 2 180 Abb. 19: Zusammenstellung der Planungsvarianten 188 Abb. 20: Auszug aus der Muster-Gliederung, Teil IV. Auswirkungen des Bebauungsplans 193 Abb. 21: Auszug aus der Muster-Gliederung, Teil V. Verfahren 203 Abb. 22: Auszug aus der Muster-Gliederung, Teil VI. Abwägung - Konfliktbewältigung 208 Abb. 23: Übersicht über CO2-Reduktionspotenziale untersuchter Maßnahmen 249 Abb. 24: Eingabemaske zur Eintragung der Namen der Untersuchungsgebiete 250 Abb. 25: Prüfbaustein „Mobilität, Kriterium „Erreichbarkeit“ 251 320 Verzeichnisse Seite Abb. 26: Notenbildung in Prüfbaustein 4 „Boden und Flächen(neu)inanspruchnahme“ 252 Abb. 27: Endergebnis nach vollständiger Notenvergabe für 4 Untersuchungsgebiete 254 Abb. 28: 1. Eingabemaske: Allgemeine Informationen zur Planung 289 Abb. 29: 2. Eingabemaske: Informationen zu den Planbearbeitern 290 Abb. 30: 3. Eingabemaske: Zum automatischen Aufbau der Begründung 291 Abb. 31: 4. Eingabemaske: Besonderheiten zum Verfahren bei Plänen nach §§ 13 und 13 a BauGB 291 Abb. 32: 5. Eingabemaske: Ziele und Zwecke der Planung 293 Abb. 33: 6. Eingabemaske: Grundstücksbezogene Daten (hier nur am Beispiel eines Grundstückes) 293 Abb. 34: 7. Eingabemaske: Untersuchungsrahmen 295 Abb. 35: 8. Eingabemaske: Rechtsgrundlagen 295 Abb. 36: 9. Eingabemaske: Verfahrensablauf Abb. 37: Brainstorming zu redundanten Informationen in den Dokumenten eines BPlanverfahrens 295 309 5. Tabellenverzeichnis Seite Tab. 1: Verteilung der untersuchten Fallbeispiele auf das Bundesgebiet 37 Tab. 2: Jahrgänge der untersuchten Begründungen 38 Tab. 2: Thematisierung von Auswirkungen in den Begründungen 45 Tab. 3: Fehlende Begründungsbestandteile (ohne Verfahren und Abwägung) 48 Tab. 4: Einbindung der Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB in die Begründung 51 Tab. 5: Überblick über fehlende Inhalte in den untersuchten Umweltberichten 57 Tab. 6: Gängige Varianten der Bebauungsplan-Gliederung 66 Tab. 7: Grundstücksbezogene Daten zu den Eigentumsverhältnissen 116 Tab. 8: Grundstücksbezogene Daten zur planungsrechtlichen Ausgangssituation 118 Tab. 9: Grenzwerte für Fußwege zu ÖPNV-Haltstellen 121 Tab. 10: Belange-Checkliste 137 321 Verzeichnisse Seite Tab. 11: Hinweise zu den Eigenschaften und Anforderungen an Stadtstraßen nach RASt 06 147 Tab. 12: Übersicht über die planerischen Feinsteuerungsmöglichkeiten der Baugebiete über § 1 Abs. 4 – 10 BauNVO an städtebauliche Erfordernisse im B-Plan 156 Tab. 13: Übersichtstabelle zur Art der Nutzung 158 Tab. 14: Obergrenzen nach § 17 Abs. 1 BauNVO 162 Tab. 15: Grundstücksbezogene Informationen zum zulässigen Nutzungsmaß 163 Tab. 16: Baugebietsbezogene Informationen zur Bauweise 168 Tab. 17: Beispiel zur tabellarischen Darstellung der Flächenbilanz 172 Tab. 18: Checkliste zum Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung 178 Tab. 19: Tabellarischer Überblick über die B-Planinhalte 179 Tab. 20: Tabellarischer Überblick über die B-Planinhalte (sonstige Nutzungen) 182 Tab. 22: Tabellarischer Überblick über die B-Planinhalte (Verkehrsflächen) 183 Tab. 23: Beispielhafte Übersicht über die geplanten Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt 191 Tab. 24: Überblick über möglicherweise wesentliche Umweltauswirkungen 195 Tab. 25: Überblick über die Informationsquellen zu den Umweltauswirkungen 196 Tab. 26: Überblick über möglicherweise betroffene soziale Auswirkungen 198 Tab. 27: Überblick über möglicherweise betroffene stadtplanerische Auswirkungen 198 Tab. 28: Überblick über möglicherweise betroffene ökonomische Auswirkungen 199 Tab. 29: Übersicht zur Ermittlung von Planungsschäden 201 Tab. 30: Überblick über möglicherweise Auswirkungen auf die Infrastruktur 202 Tab. 31: Überblick über möglicherweise weitere Auswirkungen 203 Tab. 32: Tabellarischer Überblick zur Darstellung des Beteilungsverhaltens 206 Tab. 33: Überblick über die Informationsquellen zu den Auswirkungen 207 Tab. 34: Abwägender Überblick über die Planungsvarianten 210 Tab. 35: Tabellarische Abwägungsblöcke 213 Tab. 36: Muster-Tabelle zur Abwägung übriger Belange 216 Tab. 37: Glossar zu Fachbegriffen für den Anhang der Muster-Begründung 218 Tab. 38: Muster zur Vorprüfung des Einzelfalls nach Anlage 2 zum UVPG 222 Tab. 39: Muster zur Vorprüfung des Einzelfalls nach Anlage 2 zum UVPG 233 322 Verzeichnisse Seite Tab. 40: Herstellungskosten 267 Tab. 41: Nutzungsdauer von Anlagen 270 Tab. 42: Diskontfaktor 270 Tab. 43: Beispiel gemeindlicher Anteil an Straßenbaumaßnahmen aus der Kleinmachnower Straßenbaubeitragssatzung 270 Tab. 44: Beispielhafter Überblick über Betriebskosten 272 Tab. 45: Steuermesszahlen 275 Tab. 46: Höchstbeträge für Konzessionsabgaben nach KAV 277 Tab. 47: Höchstsätze für die Konzessionsabgaben bei Wasser 278 Tab. 48: Wasserpreise nach dem Statistischen Bundesamt (2007) 278 6. Abkürzungsverzeichnis Abkürzung Erklärung a. F. alte Fassung BauGB Baugesetzbuch BauNVO Baunutzungsverordnung BauR Zeitschrift für das gesamte öffentliche und zivile Baurecht BBauG Bundesbaugesetz BbgFAG Brandenburgisches Finanzausgleichsgesetz BBodSchG Bundes-Bodenschutzgesetzes BDSG Bundesdatenschutzgesetzes BewG Bewertungsgesetz BGBl Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof BID Business Improvement Districts BImSchG Bundesimmissionsschutzgesetz 323 Verzeichnisse Abkürzung Erklärung BImSchV Bundesimmissionsschutzverordnung BM Baumasse BMZ Baumassenzahl BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz BNatSchGÄndgG Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes B-Plan Bebauungsplan BT-Drs. Bundestagsdrucksache BVerwG Bundesverwaltungsgericht CAD Computer Aided Design DIfU Deutsches Institut für Urbanistik DÖV Die öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) DVBl Deutsches Verwaltungsblatt EAE Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen EAG Bau Europarechtsanpassungsgesetz EAHV Empfehlungen für die Anlage von Hauptverkehrsstraßen EFA Empfehlungen für Fußgängerverkehrsanlagen ERA Empfehlungen für Radverkehrsanlagen EuGH Europäischen Gerichtshof FFH-Gebiet Fauna-Flora-Habitat-Gebiet FGÜ Fußgängerüberweg F-Plan / FNP Flächennutzungsplan GE Gewerbegebiete GemFinRefG Gemeindefinanzreformgesetz GemFinRG Gemeindefinanzreformgesetzes GewStG Gewerbesteuergesetz GF Größe der Geschossfläche GFZ Geschossflächenzahl GG Grundgesetz 324 Verzeichnisse Abkürzung Erklärung GI Industriegebiete GR Größe der Grundfläche GrStDV Grundsteuer-Durchführungsverordnung GrStG Grundsteuergesetz GRZ Grundflächenzahl H Zulässige Höhe HID Housing Improvement Districts HOAI Honorarordnung für Architekten und Ingenieure i. d. F. in der Fassung i. V. m. in Verbindung mit IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change IZBO-Satzung Satzung über im Zusammenhang bebaute Ortsteile KAEAnO Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände KAG Kommunalabgabengesetz KAV Konzessionsabgabenverordnung LaPro Landschaftsprogramm LEP B-B Landesentwicklungsplans Berlin-Brandenburg lfd. Nr. Laufende Nummer Lfg. Lieferung LKV Landes- und Kommunalverwaltung LSA Lichtsignalanlage LSG Landschaftsschutzgebiet LUA Landesumweltamt MD Dorfgebiete MI Mischgebiete MIV motorisierter Individualverkehr MK Kerngebiete 325 Verzeichnisse Abkürzung Erklärung n. F. neue Fassung NJW Neue Juristische Wochenschrift NSG Naturschutzgebiet NuR Natur und Umwelt (Zeitschrift) NVwZ-RR Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr OVG Oberverwaltungsgericht PKW Personenkraftwagen PlanzV Planzeichenverordnung RASt Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen RIN Richtlinien für integrierte Netzgestaltung Rn. Randnummer ROG Raumordnungsgesetz SO Sonstige Sondergebiete TG Teilgebiet UB Umweltbericht UNB Untere Naturschutzbehörde UP Umweltprüfung UPR Zeitschrift für Umwelt- und Planungsrecht USchadG Umweltschadensgesetz UVP Umweltverträglichkeitsprüfung UVP-ÄndRL UVP-Änderungsrichtlinie UVPG Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung VCÖ Verkehrsclub Österreich VV-BauGB Verwaltungsvorschrift zum Baugesetzbuch VwGO Verwaltungsgerichtsordnung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WA Allgemeine Wohngebiete 326 Verzeichnisse Abkürzung Erklärung WB Besondere Wohngebiete WHG Wasserhaushaltsgesetz WR Reine Wohngebiete WS Kleinsiedlungsgebiete Z Anzahl der Vollgeschosse ZfBR Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht ZUR Zeitschrift für Umweltrecht 327 Verzeichnisse 328 Anhang ANHANG 329 Anhang Fragen zur Untersuchung der Begründungen Allgemeines 1. Welche Begründungen wurden untersucht? Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. Verfahrensstand* Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Satzung Auslegungsexemplar Rechtsverordnung Auslegungsexemplar Satzung Satzung Satzung Auslegungsexemplar Satzung Auslegungsexemplar Satzung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Satzung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Rechtsverordnung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Stand / Datum 07/2008 05/2004 09/2003 07/2007 09/2005 04/2006 03/2006 05/2008 04/2009 03/2006 02/2009 05/2008 06/2008 02/2006 06/2008 12/2007 08/2008 01/2009 06/2006 03/2008 08/2008 05/2004 03/2007 04/2007 09/2008 10/2008 11/2008 01/2009 02/2008 10/2007 11/2007 01/2009 06/2008 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. Satzung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Satzung Auslegungsexemplar Satzung Satzung Satzung Auslegungsexemplar Satzung Auslegungsexemplar 07/2008 10/2008 10/2008 09/2008 12/2008 08/2007 09/2004 04/2007 11/2008 01/2009 01/2009 10/2008 46. 47. 48. Auslegungsexemplar Satzung Auslegungsexemplar 02/2009 12/2005 02/2007 330 Rechtsgrundlage/ Verfahrensart § 13a (BauGB 2006/07) BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) – VEP § 13 (BauGB 2006/07) BauGB 2004 (EAG Bau) BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) § 13 BauGB 2004 (EAG Bau) BauGB 2006/07 § 13a BauGB 2006/07 BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) BauGB 2006/07 § 13a BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2004 (EAG Bau) BauGB 2006/07 § 13a BauGB 2006/07 § 13 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2004 (EAG Bau) § 13a BauGB 2006/07 § 13a BauGB 2006/07 BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) BauGB 2004 (EAG Bau) BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 § 13a BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 § 13 BauGB BauGB 2006/07 § 13a BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 § 13 BauGB BauGB 2006/07 § 13 BauGB BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 § 13a BauGB BauGB 2006/07 BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) BauGB 2006/07 Anhang Nr. 49. Verfahrensstand* Auslegungsexemplar Stand / Datum 01/2009 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. Satzung Satzung Satzung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Satzung Satzung Satzung Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar 11/2008 10/2008 11/2006 03/2009 03/2009 11/2007 08/2007 01/2006 09/2007 05/2007 11/2008 61. 62. 63. 64. 65. Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Satzung Auslegungsexemplar 05/2007 03/2009 05/2008 01/2009 09/2008 66. 67. 68. 69. 70. Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar Auslegungsexemplar 03/2007 09/2008 02/2008 10/2008 04/2007 Rechtsgrundlage/ Verfahrensart BauGB 2006/07 § 13a BauGB BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2004 (EAG Bau) BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2001 (UVP-Richtlinie) BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 § 13a BauGB BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 § 13 BauGB BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 BauGB 2006/07 * „Satzung“ umfasst auch solche von der Gemeindevertretung als Satzung beschlossene aber noch nicht durch Bekanntmachung in Kraft getretene Pläne. 331 Anhang 2. Auswertung zum Seitenumfang der untersuchten Begründungen Nr. Seitenumfang - Gesamt Seitenumfang des Umweltberichts 1. 2. 3. 16 14 16 - (§ 13a-Plan) 5 1 4. 5. 6 34 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 332 - (§ 13-Plan) 26 Anteil des Umweltberichts an der Gesamtbegründung in Prozent 36 6 (nur Zusammenfassung) 76 Nr. Seitenumfang Gesamt Seitenumfang des Umweltberichts 32 9 91 40 14 28 20 31 35 213 5 34 34 29 9 10 37 7 - (§ 13-Plan) 46 - (§ 13a-Plan) 9 13 - (§13a-Plan) 16 10 136 - (§13a-Plan) - (§13-Plan) 12 17 (inkl. Anhang) - (§13a-Plan) - (§13a-Plan) 21 38 31 43 34 20 16 21 31 31 (zzgl. Anlagen) 23 28 98 7 Anteil des Umweltberichts an der Gesamtbegründung in Prozent 38 28 52 36. 37. 38. 45 99 86 17 28 45 39. 40. 4 22 22 50 64 48 51 31 63 35 58 56 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 38 13 25 30 35 30 41 10 11 28 23 11 45 49 86 51 36 0,5 8 (zzgl. Anlagen: 118) 16 - (§ 13-Plan) - (§ 13-Plan) 20 - (§ 13a-Plan) 18 11 4 - (§ 13-Plan) 8 9 4 15 16 22 20 - 17 16 14 10 8 - (§13a-Plan) 12 22 9 45 51 32 29 40 57 71 29 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 34 73 9 31 31 52 49 20 13 13 50 - (§ 13a-Plan) 13 19 32 24 - (§ 13-Plan) 6 42 67 60 27 40 29 39 36 36 33 25 39 - Anwendung des BauGB a. F. ohne Umweltprüfung 38 68 42 61 61 49 46 13 - (§13-Plan) 46 - (§13a-Plan) 59 47 - 67. 68. 69. 70. 24 16 77 19 9 6 41 5 37 37 53 26 13 36 (90%) Anhang 3. Nr. Auswertung der wesentlichen Kenndaten zu den B-Plangebieten 1. 2. 3. Größe in ha 15,4 1,34 4,6 4. 5. 6. 14,0 39,8 17,0 7. 8. 9. 0,5 4,5 2,6 10. 11. 12. 13. 14. 15. 6,0 54,0 2,7 2,4 3,2 147,7 16. 17. 0,5 0,23 18. 19. 20. 21. 22. 10,2 1,28 0,25 0,2 114,0 23. 24. 25. 26. 9,16 1,3 6,4 2,7 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 0,76 0,53 3,92 14,7 10,3 3,64 11,6 15,06 35. 36. 37. 38. 0,2 3,05 4,02 187 39. 40. 1,6 13,4 Gebietsarten Ist-Situation Lage WA WA SO Großflächiger Einzelhandel, GE MD, WA Windkraft SO Handelsbetriebe, GE, Versorgung, Grün WA WA SO Parkhaus, MK, Gemeinbedarf WA GE GE WA WA, GE, Grün SO Technologiepark, SO Luftzerlegungsanlage, SO Autohaus, SO Büro- und Verwaltung, GE, MI, Gemeinbedarf, Versorgung GE SO „innerstädtisches Wohnen, Geschäftshäuser, Kultur, Gastronomie“ SO Einkaufszentrum WA MD MK SO Güterverkehrszentrum bebaut unbebaut teilbebaut Innenbereich Ortsrand Innenbereich teilbebaut unbebaut unbebaut Ortsrand Außenbereich Außenbereich unbebaut teilbebaut teilbebaut Ortsrand Ortsrand Innenbereich unbebaut bebaut bebaut unbebaut bebaut teilbebaut Ortsrand Innenbereich Ortsrand Außenbereich Innenbereich Außenbereich, Innenbereich teilbebaut bebaut Ortsrand Innenbereich bebaut Konversionsfläche bebaut bebaut teilbebaut bebaut bebaut bebaut Konversionsfläche Innenbereich Ortsrand Innenbereich Innenbereich Überwiegend Außenbereich Ortsrand Innenbereich Innenbereich Hafenlage bebaut bebaut bebaut unbebaut bebaut unbebaut bebaut bebaut Ortsrand Innenbereich Innenbereich Außenbereich Innenbereich Außenbereich Innenbereich Innenbereich bebaut teilbebaut bebaut unbebaut Innenbereich Ortsrand Innenbereich Außenbereich unbebaut Konversionsfläche Ortsrand Außenbereich WR MI WA, MI, GE Wasser- und Verkehrsflächen GE MI, WA MI GE WR WA, MI WA, WR WA, WR, SO Sport, SO Freibad WR WA SO Einzelhandel SO Hafen, SO Beherbergung, SO Gastronomie, SO Fotovoltaik, Wald, Wasser, Grün SO Camping SO Hotel, SO Reiterhof, SO 333 Anhang 41. 42. 43. 108,26 0,74 119,55 44. 45. 46. 47. 48. 49. 0,62 16,8 0,86 4,6 1,77 1,17 50. 19,3 51. 52. 53. 54. 3,74 11,0 12,14 14,0 55. 16,9 56. 57. 58. 59. 60. 3,6 6,4 12,0 1,76 6,15 61. 62. 11,07 1,9 63. 64. 2,4 0,6 65. 66. 67. 68. 69. 70. 0,92 0,38 0,75 2,0 1,28 2,4 334 Ferienhausgebiet, WR GI, GE MI Zentraler Versorgungsbereich WR WA, Grün, Wald WR, WA, MI WA, MI, Grün WA SO Großflächiger Einzelhandel Sondergebiet Hochschule, MI, WA GE GE, MI, Grün GE, MI, Versorgung, Grün GE, MI, WA, SO Einzelhandel Grünfläche, SO Hotel, Gemeinbedarf SO Landtag MI, GE MI Park & Ride, Verkehr WA, MI, Grün WA, SO Reiterhof, GE WA, Spielplatz, SO Erholung MI, MK Verkehrsfläche bes. Zweckbestimmung (öffentlicher Parkplatz) MI MI WR WR MK WA bebaut bebaut bebaut Innenbereich Innenbereich Innenbereich unbebaut bebaut teilbebaut unbebaut unbebaut teilbebaut Außenbereich Innenbereich Innenbereich Ortsrand Ortsrand Außenbereich Konversionsfläche Ortsrand unbebaut bebaut bebaut bebaut Ortsrand Innenbereich Ortsrand Innenbereich teilbebaut Außenbereich unbebaut bebaut teilbebaut Konversionsfläche unbebaut teilbebaut unbebaut Innenbereich Innenbereich Innenbereich Innenbereich Außenbereich im Innenbereich Ortsrand Ortsrand bebaut bebaut Innenbereich Ortsrand bebaut teilbebaut unbebaut unbebaut bebaut unbebaut Innenbereich Innenbereich Außenbereich Ortsrand Innenbereich Ortsrand Anhang Inhalte der Begründung a) Ziele und Zwecke der Planung 5. Wie werden Ziele und Zwecke der Planung behandelt? Nr. Ziele und Zwecke werden gemeinsam in einem Abschnitt behandelt 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. Ziele und Zwecke werden in zwei unterschiedlichen Abschnitten behandelt Der betreffende (inhaltl. vollständig behandelte) Abschnitt wird nur mit einem der beiden Worte überschrieben, nämlich nur mit … Ziel Zwec k Gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen u. Zwecken fehlt; beides wird jedoch unter anderer Überschrift behandelt Gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen u. Zwecken vorhanden, allerdings gehen die Ausführungen nicht darauf ein Gesondert bezeichneter Abschnitt zu den Zielen nach Nr. 1a) der Anlage 1 zum BauGB nur im Umweltbericht vorhanden Gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen u. Zwecken gänzlich fehlt; beides wird hier allenfalls mittelbar in anderen Abschnitten behandelt X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X (Anlass der Planung) X (Anlass der Planung) 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. X X X X X X X (Notwenigkeit der Planaufstellung) X X X X X X 335 Anhang Nr. Ziele und Zwecke werden gemeinsam in einem Abschnitt behandelt 39. 40. Ziele und Zwecke werden in zwei unterschiedlichen Abschnitten behandelt Der betreffende (inhaltl. vollständig behandelte) Abschnitt wird nur mit einem der beiden Worte überschrieben, nämlich nur mit … Ziel Zwec k X X X X X X X (Erfordernis der Planaufstellung) X X (Erfordernis der Planaufstellung) X X (Erfordernis der Planaufstellung) X X X X (Veranlassung und Erforderlichkeit) X (Anlass und Erforderlichkeit) 57. 336 Gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen u. Zwecken gänzlich fehlt; beides wird hier allenfalls mittelbar in anderen Abschnitten behandelt X 51. 52. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. Gesondert bezeichneter Abschnitt zu den Zielen nach Nr. 1a) der Anlage 1 zum BauGB nur im Umweltbericht vorhanden X (Aufgabenstellung) 49. 50. 53. 54. 55. 56. Gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen u. Zwecken vorhanden, allerdings gehen die Ausführungen nicht darauf ein X (Planungsanlass) 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. Gesondert bezeichneter Abschnitt zu Zielen u. Zwecken fehlt; beides wird jedoch unter anderer Überschrift behandelt X X X X X X X X X X X X X (Notwendigkeit der Planaufstellung) Anhang 6. Werden die Ziele und Zwecke der Planung in ausreichender Offenheit formuliert oder wird aufgrund zu konkreter Ziele die Gefahr einer Abwägungslücke bezüglich der gemeindlichen Konzeption zur städtebaulichen Entwicklung in Kauf genommen? Nr. Es entsteht keine Abwägungslücke 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. X Es entsteht eine Abwägungslücke Ziele und Zwecke bleiben undefiniert X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Nr. Es entsteht keine Abwägungslücke 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. Es entsteht eine Abwägungslücke Ziele und Zwecke bleiben undefiniert X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 337 Anhang b) Auswirkungen 7. In welcher Ausführlichkeit gehen die Begründungen auf die Auswirkungen der Planung ein? a) Überschrift zu den Auswirkungen der Planung außerhalb des umweltbezogenen Teils der Begründung (i.d.R. Umweltbericht) vorhanden, … ☺ b) Überschrift zu den Auswirkungen der Planung außerhalb des umweltbezogenen Teils der Begründung (i.d.R. Umweltbericht) fehlt, … ☺ c) Die inhaltlichen Ausführungen zu den Auswirkungen auf die Umwelt sind … Verfahrensart ☺ d) Nr. 1. 2.* 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 338 a) ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ Auswirkungen b) c) ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ Nr. d) § 13a § 13 § 13 § 13a § 13a § 13a § 13 ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ … und es werden neben den Auswirkungen auf die Umwelt weitere Auswirkungen der Planung beschrieben! … aber mit Ausnahme von Umweltauswirkungen werden weitere Auswirkungen der Planung nicht behandelt! … aber es werden neben den Auswirkungen auf die Umwelt weitere Auswirkungen der Planung (z.B. die Kosten) unter anderer Überschrift unmittelbar behandelt! … und es werden neben den Umweltauswirkungen weitere Auswirkungen allenfalls mittelbar behandelt! … hinreichend erläutert. … unzureichend erläutert. § 13a § 13a § 13a a) 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. ☺ Auswirkungen b) c) ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ d) § 13 § 13 ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ § 13a § 13a ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ § 13a § 13 Anhang 33. 34. 35. ☺ ☺ ☺ ☺ § 13 § 13a 68. 69. 70. ☺ ☺ ☺ ☺ ☺ * Die Begründung Nr. 2 enthält nur eine sehr knappe Zusammenfassung der Umweltverträglichkeitsprüfung. Ein ausführlicher Umweltbericht war nicht zugänglich – möglicherweise gibt es jedoch einen solchen. In diesem Falle ist die letzte Spalte nicht aussagekräftig. 339 Anhang 7. 340 Welcher Art Auswirkungen wurden ausdrücklich behandelt? Anhang 341 Anhang c) Abschließende Betrachtung zu den Zielen, Zwecken und Auswirkungen der Planung 8. Sind die Begründungen – gemessen am Maßstab des § 2a BauGB – vollständig? Nr. Bzgl. Ziele, Zwecke u. Auswirkungen sind Überschriften und inhaltliche Ausführungen vorhanden – Umweltbericht vorhanden, soweit erforderlich 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. X Die erforderlichen Inhalte zu Ziele, Zwecke u. Auswirkungen vorhanden, wenn auch entsprechende Überschriften teilweise fehlen / Umweltbericht soweit erforderlich – vorhanden X (U-Bericht unvollständig) X X X X X X X X X X (Auswirkungen unzureichend) X (Auswirkungen unzureichend) 13. 14. 15. 16. X X X (Ziele und Zwecke fehlen) X (Auswirkungen unzureichend) 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. X X (U-Bericht unvollständig) X (Auswirkungen unzureichend) X X X X X X X X (Auswirkungen unzureichend) 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 342 Mindestens ein Aspekte aus Zielen, Zwecken, Auswirkungen unzureichend behandelt, bzw. es fehlen zentrale Teile des Umweltberichts* X X X X (Auswirkungen unzureichend) X X X (Auswirkungen unzureichend) X X X Anhang Nr. Bzgl. Ziele, Zwecke u. Auswirkungen sind Überschriften und inhaltliche Ausführungen vorhanden – Umweltbericht vorhanden, soweit erforderlich 39. 40. 41. 42. 43. 44. Die erforderlichen Inhalte zu Ziele, Zwecke u. Auswirkungen vorhanden, wenn auch entsprechende Überschriften teilweise fehlen / Umweltbericht soweit erforderlich – vorhanden X (U-Bericht unvollständig) X X (Ziele nur im UB enthalten) X (Auswirkungen unzureichend) X X (Auswirkungen unzureichend) X (Auswirkungen unzureichend) X (U-Bericht unvollständig) 45. 46. 47. 48. X X (Auswirkungen unzureichend) 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. X X X (Ziele nur im UB enthalten) X X X X X X X X (Auswirkungen unzureichend) X (Auswirkungen unzureichend) 60. 61. 62. 63. 64. 65. X X (Auswirkungen unzureichend) X X X (Ziele und Zwecke fehlen) 66. 67. 68. 69. 70. Mindestens ein Aspekte aus Zielen, Zwecken, Auswirkungen unzureichend behandelt, bzw. es fehlen zentrale Teile des Umweltberichts* X X (Auswirkungen unzureichend) X X X * als zentrale Teile des Umweltberichts wurden nur Ausführungen zu den Nummern 2a) – 2c) sowie 3b der Anlage 1 zum BauGB gewertet, weil davon ausgegangen wurde, dass ihr Fehlen als beachtliche Verletzung von Vorschriften im Sinne des § 214 Abs. 1 Nr. 3 Halbsatz 3 BauGB zu werten ist. Weitere Einzelheiten zur Unvollständigkeit des Umweltberichts ergeben weiter hinten. 343 Anhang d) Sonstige wesentliche Inhalte der Begründung 9. Wie viele Begründungen sind nach dem hier entwickelten Anforderungsprofil unvollständig? Welche wesentlichen Teile fehlen? a) b) Anlass Erforderlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB f) g) c) d) e) Beschreibung Plangebiet Planerische Ausgangssituation Planungsalternativen i. S. d. § 3 Abs. 1 BauGB h) i) k) Fehlt vollständig Inhaltlich falsch ausgeführt … a) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 344 b) X X O c) Mittelbar behandelt Plan-Begründungen zu in Kraft getretenen BPlänen d) X X X X O X X / / O X / O O O X / X X X X / O / X X O O / X / / X / X X X X X X / / X X X X / / O X X / / X / / O X X Entwicklung aus FNP Begründung der wesentlichen Festsetzungen inkl. Erforderlichkeit Bestandteile des Umweltberichts Verfahren Abwägung (als gesonderter Teil) X e) X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X f) g) X X h) §13a X §13 X §13 §13a X / X §13a X §13 O X §13a / §13a i) (X) (X) (X) (X) X (X) X X X (X) X X X (X) (X) X (X) (X) X X (X) (X) X (X) (X) (X) (X) (X) (X) / k) (X) (X) (X) (X) X X (X) (X) X X X (X) X (X) (X) (X) X (X) (X) X X (X) (X) (X) (X) (X) (X) §13 §13a / O X (X) (X) X X (X) X X (X) (X) X X (X) X Anhang a) 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. b) X X / / X X X X X X X X X X X X O / X X c) X d) X X X X X / X e) X X X X X X X X f) g) i) § 13 § 13 X h) X (X) X (X) (X) X (X) (X) §13a / O X k) X X (X) X (X) (X) (X) X X X X X X X O O X X / X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X O X O X X (X) (X) (X) X X X (X) (X) X O O X X O X O (X) (X) (X) (X) X (X) (X) (X) (X) (X) 345 Anhang Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB 10. Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 346 Wie erfolgt die Begründung der Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen? … nahezu aller Festsetzungen wird erläutert … der wesentlichen Festsetzungen wird erläutert X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Die Erforderlichkeit … … von Fest- Nr. … nahezu setzungen aller Festsetwird überwiezungen wird gend nicht erläutert bzw. sehr oberflächlich erläutert 36. 37. X 38. 39. 40. 41. X X 42. 43. X 44. 45. 46. X 47. X 48. 49. 50. X 51. 52. X 53. 54. 55. 56. X 57. 58. 59. 60. 61. X 62. 63. 64. X 65. X 66. 67. 68. 69. 70. … der wesentlichen Festsetzungen wird erläutert … von Festsetzungen wird überwiegend nicht erläutert X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Anhang Planungsgrundsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB 11. a) b) Welche Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 5 BauGB tauchen in den Begründungen - zumindest sinngemäß - als Leitmotiv oder Abwägungsargument nicht explizit auf? Nachhaltige städtebauliche Entwicklung – auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen Wohl der Allgemeinheit (Gemeinwohl) c) Gewährleistung sozialgerechter Bodennutzung d) e) Schutz natürlicher Lebensgrundlagen (sinngemäße Prüfung) f) Allgemeiner Klimaschutz (sinngemäße Prüfung) Baukulturelle Erhaltung und Entwicklung der städtebaulichen Gestalt sowie des Orts- und Landschaftsbilds (sinngemäße Prüfung) Schutz menschenwürdiger Umwelt (sinngemäße Prüfung) Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. a) X X X X b) X X X X X X X X X X X X X X X X c) X X X X X X X X X X X X X X X g) d) f) X g) X X e) X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 347 Anhang Nr. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 348 a) X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X c) X X X X X X X X X X b) X X X d) X X e) X X f) X X X g) X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Anhang Aufbau und Gliederung der Begründung / Integration des Umweltberichts 12. Nr. Untersuchung über die Teile/Kapitel und die Struktur/Gliederung der Begründung. Wo wird der Umweltbericht integriert? Planinhalte Festsetzungen 1. 2. Planungsgegenstand 1, 2 1,2 Verfahren 3 3 4 3 6, 7 5, 6 3. 1,2 3 3 5, 6 4. 5. 1, 2 1, 2 3 3 3 3 3 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 1, 2 1, 2, 3 1 1 1, 2 1, 2 1, 2, 3 1 1, 3-6 1-5 1, 3 3 2 2 3 3 4 7-9 6-19 3 3 4 2 3 3 4 3, 4 7-9 6-16 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 1-4 1-3 1-3 1-4, 8 1-4 1-4 1-4 1 1-3 1-3 1-3 1, 2 1-4 1, 2 5 5 5, 6 6 5-6 5 5, 8-11 3 5 5 5 3 5 3 6-12 6 6 6, 7 9 6-11 6 3 5-7 5-7 5-7 4 6-8,10-14 3 7 12 4 5, 8 5, 8 5, 8 5, 6 15-17 4-6 30. 1,2 3 3 7 4-6 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 1-3 1-3 1 1 1,2,4,5 1-2 1 1-3 4 4-8 2 3 6 4 3 4 5 5-8 2, 3 4 6 4 4 4 4 6 3 1 5 5 5 7 3 2,6 5 6 4 6 5, 6 2 Auswirkungen 6 4 5 3 4 4, 5 5, Anlage Abwägung (gesondert oder integriert?) 4 10-12, 14 20, 21, Anhang 13 5 5 5 4 5 Umweltbericht / Umweltbelange 5 (§ 13a) 4 Sonstiges? Stbl. Vertrag (7) 4 (Zusammenfassung) § 13 Als Anhang 4 § 13 3 § 13a 4 4 § 13a 2 13 Als Anhang § 13a 4 (§13) 4 5 8 (§13a) 12 7 2 4 4 4 6 §13a 5, Anhang 5, Anhang 6 9 § 13 2 §13a 3 2 5, Anhang 349 Anhang Nr. Planinhalte Festsetzungen 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. Planungsgegenstand 1-2 1 1 1-2 1 1-3 1-3 1-2 1-2 4 2 3 3 2 4 4 3 3 3 3 3, 4 3 3 4 4 3 4-5 48. 49. 50. 1-2 1-6 1-6 3 7-8 7 4-6 7 7-8 11 9-10, 11 Umweltbericht / Umweltbelange 5 4 2 4 5 (§13) 5 5 4 4 (als Teil von Planinhalt) 7 9-10 11 51. 1-6 7 7-8 9-10, 11 11 52. 1-6 7 7-8 9, 10 10 53. 2-4 5 5 1 6, 8 7 9 54. 2-4 5 5 1 6, 8 7 9 55. 56. 57. 58. 59. 1 1 1-3 1 1-2 2 2 4 2 3 2 3 5 3 3 1 5 8 3 4, 6 7 4 2 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 1-4 1-3 1-4 1-4 1 1-3 1-2 2 1-3 5-6 4 5 5-6 3 4 3-4 3 4 7-12 4 5 5 4 5 4 6 6 5 4, als Anhang 13-15 9 6-7 7 2 §13 5 4 5 69. 1-2 3-4 6 4, 7-9 70. 1 2 2 3 69: völliges Gliederungschaos 350 3 7 Verfahren Auswirkungen 6 Abwägung (gesondert oder integriert?) 6 4 5 4, 6 4, 6 6 5-7, 9 8 4 6 7, 9 5 6 5 5 4 (als Teil von Planinhalt) 16 8 8 1 6 5 10 (als Anhang) 4 Sonstiges? Zusammenfassende Erklärung Zusammenfassende Erklärung Zusammenfassende Erklärung Zusammenfassende Erklärung Zusammenfassende Erklärung Öffentliches Baurecht -Zusammenfassende Erklärung Anhang Umweltbericht 13. Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. Welche sich aus den Nummern der Anlage 1 zum BauGB ergebenden wesentlichen Teile des Umweltberichts fehlen? Unvollständiger Umweltbericht (fehlende Teile gem. Nummerierung nach Anlage 1 zum BauGB) UB nicht erforderlich Nr. § 13a 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 1a/1b/2a/2d/3a/3c * § 13 1a/2d/3a 1b/3a/3c § 13 § 13a 1a/1b/2d/3a/3c 1b § 13a 2d/3a/3c § 13a § 13 1b/3b § 13a § 13a 1b / 3a 2d 1b / 3a 1b 1b § 13a 1b § 13 § 13a 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. Unvollständiger Umweltbericht (fehlende Teile gem. Nummerierung nach Anlage 1 zum BauGB) UB nicht erforderlich 2d 1a/1b/2a/2d/3a/3b/3c 1b / 2d 2d § 13 § 13 § 13a 1a / 3b (unzureichend) 1b/2d/3a § 13a 3a 3a 3a Nicht UVPpflichtig 1b/3a § 13a 1a/3a/3b/3c § 13 1b/3a 1a * Nicht bewertet, da nur eine unvollständige Zusammenfassung des Umweltberichts zur Verfügung stand 351 Anhang 14. Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. Wie hoch ist der Anteil der Umweltberichte, in denen auf Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung eingegangen wird? Im Umweltbericht od. an anderer Stelle in der Begründung wurden Umfang u. Detaillierungsgrad der UP … … the… nicht thematisiert matisiert Umweltbericht wegen Verfahrensart nicht erforderlich Nr. X 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. (X) (X) X X (X) X X X (X) X X X X X X X X X X X (X) X X X X X X X X X X X X X Im Umweltbericht od. an anderer Stelle in der Begründung wurden Umfang u. Detaillierungsgrad der UP … … the… nicht thematisiert matisiert X X X X (X) X Umweltbericht wegen Verfahrensart nicht erforderlich X X X X X (X) X X X X X X X X X (X) X X X X X X X X X X X X X (X) Begründungen zu Bebauungsplänen, die aufgrund des 2001 durch die UVP-Änderungsrichtlinie geänderten Baugesetzbuches in Kraft getreten sind und die entweder nicht UVP-pflichtig waren oder für deren Umweltverträglichkeitsprüfungen das BauGB a. F. nicht die Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad der UVP verlangte. 352 Anhang 15. Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. In welcher Weise kommen im Umweltbericht Hinweise über die anderweitigen Planungsmöglichkeiten vor? Aussagekräftiger Abschnitt zur Alternativenprüfung vorhanden! Umweltbericht zu dem Ergebnis, dass sich Alternativen nicht aufdrängen bzw. nicht erforderlich sind / es wird auf andere Untersuchungen verwiesen, auf die inhaltlich jedoch nicht eingegangen wird Abschnitt zur Alternativenprüfung fehlt unbegründet Umweltbericht wg. Verfahrensart nicht erforderlich X X Bewertung musste entfallen, da nur eine Zusammenfassung des Umweltberichts verfügbar war. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 353 Anhang Nr. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 354 Aussagekräftiger Abschnitt zur Alternativenprüfung vorhanden! Umweltbericht zu dem Ergebnis, dass sich Alternativen nicht aufdrängen bzw. nicht erforderlich sind / es wird auf andere Untersuchungen verwiesen, auf die inhaltlich jedoch nicht eingegangen wird Abschnitt zur Alternativenprüfung fehlt unbegründet Umweltbericht wg. Verfahrensart nicht erforderlich X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Anhang 16. Werden bei der Alternativenprüfung auch alternative Nutzungsmöglichkeiten angedacht oder geht es nur um Details anderweitiger Lösungsansätze (veränderter Baugrenzenverlauf, andere Nutzungsmaße …)? Nr. UP nicht erforderlich 1. 2. 3. X 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. Alternativenprüfung fehlt bzw. wird als nicht erforderlich eingeschätzt Sofern eine Prüfung nach Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB durchgeführt wurde, … … beschränkten … wurden in Be… wurden grundlesich die Alternatracht zu ziehende gend abweichende tivlösungen auf Alternativen sehr EntwicklungsmögDetaillösungen oberflächlich ablichkeiten aufgegehandelt. zeigt. Umweltprüfung wegen Verfahrens nicht erforderlich. X Bewertung musste entfallen, da nur ein Zusammenfassung des Umweltberichts verfügbar war. X Umweltprüfung wegen Verfahrens nicht erforderlich. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 355 Anhang Nr. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. UP nicht erforderlich Alternativenprüfung fehlt bzw. wird als nicht erforderlich eingeschätzt Sofern eine Prüfung nach Nr. 2d) der Anlage 1 zum BauGB durchgeführt wurde, … … beschränkten … wurden in Be… wurden grundlesich die Alternatracht zu ziehende gend abweichende tivlösungen auf Alternativen sehr EntwicklungsmögDetaillösungen oberflächlich ablichkeiten aufgegehandelt. zeigt. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13a BauGB 17. Bei wie viel Plänen der Innenentwicklung nach § 13a BauGB wurden Eingriffsuntersuchungen oder Untersuchungen zum Artenschutz vorgenommen? Der durch den Bebauungsplan vorbereitete Eingriff … … blieb völlig außer Betracht und wurde somit – … wurde thematisiert und in die Abwägung einjedenfalls in der Begründung – nicht in die Abgestellt wägung eingestellt 20 / 35 / 49 1 / 9 / 12/ 16 / 21 / 28 / 45 / 60 Anzahl der untersuchten B-Pläne der Innenentwicklung: 11 356